Прокуратура как главный гарант законности в системе органов государственной власти

Для раскрытия места и роли органов прокуратуры в системе государственных органов, обеспечивающих законность, следует рассмотреть основные моменты в деятельности государственных органов, принадлежащих различным ветвям власти и прокуратуры.

В этой связи необходимо отметить, что основная цель органов государственной власти и прокуратуры заключается в установлении законности. Для достижения поставленной цели органам государственной власти и прокуратуры предоставлены определенные права и полномочия, посредством реализации которых достигается соблюдение законов. Принципиальным различием прокуратуры и органов государственной власти следует считать то, что прокуратура является универсальным органом правозащиты, охранителем законных прав и интересов граждан, юридических лиц, общества и государства. На прокуратуру возложен надзор за исполнением законов различными субъектами правоприменения, включая правоохранительные и контролирующие органы. Поэтому прокуратура является единственным органом надзора за законностью. Все остальные органы осуществляют не надзор, а функцию контроля за соблюдением (исполнением) законов в соответствующих сферах правовых отношений1.

Кроме того, следует согласиться с мнением В.И. Рохлина, который, закрепляя за государственными органами контрольные функции, указывает, что «… контрольная деятельность является, наряду с организационной, составляющей частью управленческой деятельности, управления

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика

как в целом государством, так и отдельным объектом (районом, предприятием, учреждением и т.п.)»2. При этом автор отмечает, что «несомненно, основной, опережающей и составной частью является организационное направление, но контрольная функция помогает получать информацию, анализировать, оценивать ее и определять необходимые формы и средства реагирования на недостатки и нарушения»3.

Можно говорить о том, что органы государственной власти «… осуществляют, проводя контрольные действия, управленческую функцию, стремясь, в первую очередь, проконтролировать выполнение задач, поставленных перед подконтрольными объектами, эффективность, правильность, результативность действий, обоснованность решений с точки зрения решения поставленных задач. Они вправе вмешиваться в действия, отменять решения, давать обязательные указания, оценивать целесообразность действий и решений. То есть, в первую очередь, их задача – способствовать должному выполнению основной функции управления – организационной. Именно с этой точки зрения они также контролируют деятельность с соблюдением требований закона, нормативных установлений»4.

Анализируя мнение исследователей, считающих, что прокуратура является единственным органом надзора за законностью, автор соглашается с таким убеждением. В качестве аргументации данного довода следует обратиться к нормам Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», где закреплено положение, в соответствии с которым прокуратура является единой федеральной централизованной системой, осуществляющей от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 1). Практически положение данной нормы закрепляет за органами прокуратуры возможность обеспечения законности во всех сферах правоотношений. При этом законом установлено, что органы прокуратуры в ходе осуществления своей деятельности не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, проверки могут проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, не имеют права вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (ст.ст. 21, 26 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Кроме того, «специфика прокуратуры состоит в том, чтобы предоставленными ей средствами надзора обеспечить исполнение законов, прежде всего самими органами контроля: законность издания правовых актов; соблюдение требований законодательства, регулирующего деятельность этих органов; правомерное применение мер принуждения самостоятельно в соответствии с установленной компетенцией, не перекладывая свои обязанности на правоохранительные органы универсальной юрисдикции»5.

Затрагивая деятельность государственных органов и органов прокуратуры в сфере обеспечения законности, следует соотнести общие и отличительные черты в их деятельности. В этой связи представляет интерес работа В.И. Рохлина, в которой автор приходит к выводу, что в качестве общих моментов в деятельности органов государства и прокуратуры следует считать то, что они: руководствуются и добиваются исполнения закона; обеспечивают соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина; осуществляют свою деятельность на основе принципа гласности; ставят перед собой задачи не только выявления нарушений, но и установлений причин нарушений, условий, которые способствуют их совершению, недоработкам и упущениям; используют одни и те же методы: проведение проверок, получение объяснений, истребование и анализ документов, использование экспертных оценок; в своих решениях и действиях подконтрольны органам судебной власти6.

Выявленные общие черты в деятельности органов государственной власти и прокуратуры позволяют говорить о том, что наиболее эффективным средством, обеспечивающим законность, будет являться взаимодействие органов государственной власти и прокуратуры. Как представляется, только таким образом можно установить должную законность.

В качестве отличительных черт В.И. Рохлин выделяет следующие моменты: органы прокуратуры, как единая федеральная система, осуществляют надзор от имени Российской Федерации и подчинены только закону, а государственные органы таким правом и положением не обладают; прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции

РФ и исполнением действующих на ее территории законов, иные государственные органы не обладают такими полномочиями; органы прокуратуры – единая, федеральная, централизованная система, возглавляемая Генеральным прокурором РФ и подчиненная ему, иные государственно-контролирующие органы подчинены различным органам, подотчетны им и обязаны выполнять их указания и учитывать их мнения, что не всегда правильно и соответствует закону; органы прокуратуры действуют и подчинены Конституции РФ и Федеральному закону «О прокуратуре РФ», а также законам, которые указаны в этом акте, иные государственные органы руководствуются различными правовыми актами, нередко противоречащими друг другу, зависимы от создавших и уполномочивших их органов; прокуратура в отличие от иных государственных органов в своей деятельности не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность организаций, не подменяют другие государственные органы, не пользуются правом решений и отмены решений7.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что прокуратура является уникальным по своей природе органом государственной власти, который не может быть отнесен ни к одной из трех ветвей власти. Она является самостоятельным органом государственной власти, который служит гарантом обеспечения законности, в том числе и в деятельности органов государственной власти,

7 Там же. С. 187-188.

которые принадлежат различным ветвям власти. Более того, деятельность прокуратуры позволяет представителям трех ветвей власти соблюдать баланс интересов, что, несомненно, благотворным образом отражается на степени законности в целом. Однако, столь необходимый в государственной системе орган, как прокуратура не находит должного закрепления правового статуса, что порождает определенные дискуссии о роли и месте прокуратуры в системе государственных органов. В связи с этим возникает настоятельная необходимость путем усовершенствования законодательства закрепить правовой статус органов прокуратуры. В этой связи, по мнению автора, необходимо внести ряд поправок в Конституцию РФ, которые определили бы особый статус прокуратуры в государственной системе, устанавливающий её самостоятельность, выделили основную деятельность прокуратуры, закрепили полномочия, позволяющие Генеральному прокурору и прокурорам субъектов РФ выступать в качестве субъектов законодательной инициативы. Также следует внести ряд поправок в Федеральный закон «О прокуратуре РФ», направленных на дополнение основных принципов деятельности органов прокуратуры, на ее системное деление и организацию, расширение полномочий в сфере конституционного судопроизводства, в сфере общего надзора, на возвращение ряда полномочий по борьбе с коррупцией.