ПРОКУРАТУРА РФ: ИСТОРИЯ, ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

Историческая справка

Основателем российской прокуратуры принято считать императора Петра I. Прокуратура была учреждена в 1722 году тремя петровскими указами, и ориентирована на надзорную деятельность, охватывающую различные сферы административного управления, включая высший государственный орган — Сенат. Возглавлявший прокуратуру Генерал-прокурор был «повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил, и во всех делах, которые к Сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потери времени, по Регламентам и указам отправлял, разве какая законная причина к отправлению ему помешает», а также надзирать, что «в Сенате не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись»1.

Причинами, побудившими создание прокуратуры, послужили должностные злоупотребления, неисполнение воли царя и его указов со стороны органов государственного управления; принятие неправосудных решений, возрастание всякого рода поборов; казнокрадство, взяточничество (мздоиство и лихоимство).

«Сей чин яко око наше и стряпчий о делах государственных», — так Петр I представил Сенату первого российского Генерал-прокурора П. И. Ягужинского. С тех пор прошло почти 300 лет, но суть и значение прокурорской деятельности не изменились, должность прокурора осталась приближенной к верховной государственной власти и наделена особыми государственными полномочиями.

Генерал-прокурор наделялся полномочиями в сфере правотворчества — предлагал Сенату решать вопросы, которые не регулируются правом, — и был подотчетен только императору.

После включения прокуратуры в состав Министерства юстиции2 функция прокурорского надзора сохранилась, а министр юстиции по должности был Генерал-прокурором. В 1862 г. был закреплен централизованный порядок прокурорского надзора: «Низшие чины действуют под руководством высших, а верховный надзор за всеми прокурорами и обер-прокурорами сосредоточивается в лице министра юстиции как Генерал-про-курора»3. Генерал-прокурору подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, прокуроры провинций.

«Основными положениями…» устанавливалась триединая «сущность прокурорской обязанности», а именно:

• 1)    наблюдение за единообразным и точным применением закона;

• 2)    обнаружение и преследование перед судом всякого нарушения законного

порядка и... требование распоряжений к его восстановлению;

• 3)    предложение суду предварительных заключений в случаях, означенных в уставах гражданского и уголовного судопроизводства.

В результате Судебной реформы 1864 г. основными функциями прокуратуры стали уголовное преследование и поддержание обвинения в суде. Упраздненный институт общего прокурорского надзора был восстановлен уже в советский период, когда в составе Народного комиссариата юстиции в 1922 г. была вновь создана Государственная прокуратура, и на нее был возложен надзор от имени государства.

В 1922 г. постановлением ВЦИК1 было принято Положение о прокурорском надзоре, согласно которому на прокуратуру были возложены следующие функции:

• —    осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных, частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

• —    непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов государственного политического управления;

• —    поддержание обвинения в суде;

• —    наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Образованная в 1923 г. Прокуратура Верховного Суда СССР получает широкие полномочия: право законодательной инициативы и совещательного голоса в заседаниях высших органов власти страны, а также право приостанавливать решения и приговоры коллегий Верховного Суда СССР. В дальнейшем, во всех конституциях советского периода прокуратура остается неразрывно связанной с судебной системой.

В 1933 г. ЦИК и СНК СССР было принято Положение о Прокуратуре СССР, упраздняющее Прокуратуру Верховного Суда СССР и определяющее правовой статус Прокуратуры СССР как самостоятельного государственного органа. Прокурор СССР назначался ЦИК СССР и был подотчетен ему, а также его Президиуму. Помимо этого, Прокурор Союза ССР был подотчетен и СНК СССР. В Положении о Прокуратуре СССР были определены отрасли прокурорского надзора, ставшие традиционными:

• —    общий надзор, надзор за правильным и единообразным исполнением законов судебными органами;

• —    надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия;

• —    надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, исправительно-трудовых учреждений.

В Положении были определены система и структура органов прокуратуры, сформулированы функции центрального аппарата Прокуратуры СССР. В качестве структурных подразделений в Прокуратуру вошли военная и транспортная прокуратуры.

В последующие годы статус прокуратуры подтверждается Конституциями СССР 1936 и 1977 гг., Конституцией РСФСР 1978 г.; законодательство о прокуратуре совершенствуется до конца советского периода.

Роль и место прокуратуры начала 1990-х гг. получили неоднозначную оценку. Предложенная Концепция судебной реформы в Российской Федерации характеризовала общий надзор прокуратуры как «державное оружие принуждения в условиях отсутствия материальной заинтересованности производителя и неразвитости гражданского общества», а в качестве ориентира было обозначено «постепенное отмирание общенадзорной функции». В Законе о прокуратуре Российской Федерации 1992 г. упразднен надзор за исполнением законов гражданами, установлен запрет на вмешательство прокуратуры в хозяйственную деятельность, стало иным содержание прокурорского надзора. Утвержден приоритет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

В дальнейшем в Конституции Российской Федерации, принятой в декабре 1993 г., закрепляется принцип единства и централизации системы органов прокуратуры, и в результате законодательных преобразований прокуратура РФ структурно и функционально окончательно оформилась в самостоятельный государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей власти. Однако, несмотря на это, статус прокуратуры в Конституции РФ до сих пор не закреплен.

Система органов прокуратуры

Концептуальные начала деятельности системы органов прокуратуры включают в себя принципы единства, централизации, законности, гласности и независимости.

Принцип единства выражается в единообразных формах организации и деятельности всех прокурорских органов, единстве целей и задач осуществления надзора в стране, а также полномочий прокуроров по выявлению правонарушений и реагированию на них.

Принцип централизации выражается в организационной системе прокуратуры, то есть нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим, а все прокуроры подчиняются Генеральному прокурору Российской Федерации. Принцип централизации обеспечивает единство прокурорской практики, координируемой Генеральным прокурором.

Принцип законности означает основополагающий принцип государственного руководства обществом, все органы прокуратуры осуществляют свои надзорные функции строго в соответствии с законодательством.

Принцип гласности выражается в том, что деятельность органов прокуратуры ограничена пределами, установленными законодательством Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательством Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.

Принцип независимости заключается в том, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от иных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Принцип политической независимости выражается в том, что сотрудники прокуратуры не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, в органах и организациях прокуратуры не допускается.

Система органов прокуратуры строится в соответствии с государственно-федеративным и административно-территориальным устройством страны, представляет собой сеть территориальных, военных и иных специализированных прокуратур, организационно между собой взаимосвязанных единством решения задач по обеспечению режима законности и правопорядка в обществе.

В своей работе прокуратура руководствуется Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» № 2202-1 от 17 января 1992 года1.

В настоящее время государственно-правовое строительство в России характеризуется особенно интенсивными темпами развития. Реформируются ключевые отрасли законодательства, при этом не только изменяются и дополняются уже существующие нормы, но и возникают качественно новые. Одновременно с этим протекает не менее сложный процесс поиска оптимальной модели системы органов исполнительной и судебной власти, которая позволила бы повысить эффективность деятельности данных органов на федеральном и региональном уровнях.

Сложившаяся ситуация предъявляет особенно высокие требования к качеству деятельности системы органов прокуратуры. С одной стороны, контроль и надзор за соблюдением действующего законодательства в существующих условиях составляет особую сложность, с другой стороны, выявленные нормативные дефекты и пробелы в правовых предписаниях, регламентирующих деятельность прокуратуры, могут быть скорректированы законодателем, что в свою очередь может повлечь за собой организационные изменения в деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.

Проблема повышения эффективности защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства путем реализации в едином комплексе полномочий надзорного и ненадзорного характера является одной из наиболее актуальных. Особое внимание следует уделять рассмотрению дел в арбитражн ых судах, среди которых:

• —    защита прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

• —    обеспечение доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

• —    справедливое публичное судебное разбирательство в разумный срок независимым и беспристрастным судом;

• —    укрепление законности и предупреждение правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

• —    формирование уважительного отношения к закону и суду и др.

К числу наиболее актуальных задач ненадзорного характера относятся:

• —    координация деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью;

• —    участие прокурора в законотворческой деятельности.

Предметом координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью является обеспечение соблюдения Конституции РФ, исполнения законов, действующих на территории РФ, а также международных договоров Российской Федерации всеми правоохранительными органами в борьбе с преступлениями, коррупцией, в противодействии терроризму, экстремизму, иным современным угрозам. И если участие прокурора в законотворческой и правотворческой деятельности вопросов не вызывает, то при координации деятельности правоохранительных органов зачастую возникают противоречия.

Не секрет, что при осуществлении координационной деятельности прокурор фактически приобретает административную власть над руководителями правоохранительных органов. Координация немыслима без конкретных организационно-властных действий прокурора, она по существу заключается в управлении правоохранительными органами. Наделение прокурора такими полномочиями автоматически возлагает на него ответственность за ситуацию с раскрытием преступлений, за состояние и динамику преступности и т. д. То есть, вопреки своему назначению в качестве надзорного органа, прокуратура несет ответственность за борьбу с преступностью и ответственность за ее результаты. Учитывая, что одним из направлений прокурорского надзора является надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (правоохранительными органами), возникает парадокс: прокурор обязан координировать (направлять) их деятельность и одновременно контролировать ее законность. В этой ситуации практически невозможно осуществлять качественный и объективный надзор, так как задача повышения эффективности борьбы с преступностью часто вступает в противоречие с законностью форм и методов.

Учитывая вышесказанное, представляется целесообразным исключить из закона о прокуратуре направление координации деятельности по борьбе с преступностью и определить в качестве основной функцию прокурорского надзора за соблюдением Конституции и действующих на территории Российской Федерации законов. Непосредственное руководство и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью следует возложить на другой орган (например, на советы безопасности федерального и местного уровней), сохранив за прокурором надзорные полномочия, а также его участие в координации, основной целью которой должна быть координация действий прокуратуры и других правоохранительных органов.

Выводы

Прокуратура является органом, аккумулирующим информацию о состоянии действующего законодательства, его недостатках, о потребности социума в изменении определенных положений. В связи с этим представляется целесообразным обсуждение вопроса о наделении Генерального прокурора Российской Федерации правом законодательной инициативы в целях оптимизации нормативной правовой базы.

Следует еще раз отметить, что с юридической точки зрения единственной функцией прокурора является контроль над соблюдением закона, а также обратить внимание на психологический аспект этой проблемы. Поддерживая обвинение, прокурор должен быть уверен в виновности обвиняемого, но при такой уверенности трудно требовать от прокурора объективного контроля соблюдения прав и свобод человека при разрешении уголовного дела в суде. Для поддержки государственного обвинения целесообразно создать специальную службу государственных прокуроров (прикрепленную к судам). Нуждаются в корректировке некоторые положения закона о прокуратуре, касающиеся правового статуса актов прокурорского реагирования.

Еще одной проблемой является частое внесение изменений в законодательство. В определенной мере это плохо сказывается на работе прокуратуры, так как меняются методы и способы ее работы. Работникам прокуратуры приходится перестраиваться, адаптироваться к иным требованиям, что отрицательно сказывается на качестве и количестве проведенных проверок. В контексте функциональной оптимизации деятельности прокуратуры видится необходимым устранение ряда неточностей, нестыковок с отраслевым законодательством.

Несвоевременность принимаемых прокурором мер по устранению нарушений закона, отсутствие строгой избирательности в выборе объекта для прокурорского надзора — еще одна проблема в прокурорской деятельности. Если помощь оказывается несвоевременно, то меры, принимаемые работниками прокуратуры, оказываются бесполезными, что в свою очередь приводит к безнаказанности и вседозволенности нарушителей, провоцирует новые правонарушения.

«Бумажный» стиль работы, бюрократизм, формализм являются основными причинами несвоевременности и низкой эффективности прокурорского реагирования, недостаточного внимания к жалобам и заявлениям граждан о нарушениях законодательства. Необходимо совершенствование информационных ресурсов системы органов прокуратуры в целях обеспечения максимальной транспарентности их деятельности, а также доступности соответствующей информации для граждан и организаций.