Прокурорский надзор как административно-правовой способ защиты права на жилье

Анализ состояния законности и практики прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты права на жилье свидетельствует о том, что, несмотря на существенный вклад в дело защиты прав граждан в указанной сфере, органы прокуратуры все еще не в полной мере реализуют свой потенциал в этой области. В связи с этим, по нашему мнению, нуждаются в дополнительной разработке теоретические основы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты права на жилье, что необходимо для решения насущных вопросов организации прокурорского надзора в этой сфере, выработки мер, направленных на повышение его эффективности.

Актуальность прокурорского надзора за соблюдением и правильным применением законов, в том числе в области жилищных прав, обусловленные, прежде всего следующими факторами:

• 1.    Не проводится соблюдения и обеспечения жилищных прав граждан.

• 2.    Постоянно игнорируется жилищное законодательство в сфере обеспечения жильем лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

• 3.    Проявляется невозможность ведомственных и вневедомственных контролирующих органов, правоохранительных органов уменьшить объем административных правонарушений в области жилищных прав граждан.

Отметим, что общетеоретические проблемы прокурорского надзора исследовали Ю. Демин [1], В. Нор [2], Л. Кирий [3], Е. Шевченко [4], однако в юридической литературе отсутствуют работы по прокурорскому надзору за соблюдением и правильным применением законов в области жилищных прав.

Кроме органов прокуратуры, проверять выполнение нормативно-правовых актов, в том числе в области жилищных прав, имеют полномочия множество других государственных органов. Такую деятельность в научной юридической литературе называют контролем. В связи с этим обоснованно возникает вопрос, как соотносятся термины «надзор» и «контроль», которые являются формами деятельности по проверке и имеют подобные методы, способы, приемы и решения.

Для основательного исследования терминов «контроль» и «надзор» целесообразно рассмотреть их с этимологической, нормативной и научной точки зрения.

Юридическая энциклопедия определяет «контроль» как проверку исполнения законов, решений [5, т. 3, с. 323]. В этой же книге находим понятие надзор, а именно государственный надзор определяется как вид государственного контроля по обеспечению законности, соблюдения специальных норм, выполнение общеобязательного правила, которое находится в законах и подзаконных актах.

Толкование этих терминов приведены в «Большом толковом словаре современного украинского языка», где контроль - это проверка, учет деятельности кого-либо, чего-либо, надзор за кем-то (чем-то) или учреждение или организация, осуществляющая надзор за кем-то, чем-либо или проверяет его [6, с. 451]. Надзор - это: а) действие со значением присматривать; б) группа лиц или орган власти, надзор за кем-то, чем-либо [7, с. 554-555].

Анализ нормативно-правовых актов также показывает, что в большинстве используются оба термина, при этом принципиального различия между ними мы не наблюдаем.

Отметим, что единого мнения по поводу соотношения понятий «надзор» и «контроль» в административной науке нет. В ряде работ термин «контроль» толкуется шире термина «надзор». Однако значительное количество авторов указывает на отличие контроля от надзора.

Мы предлагаем различать эти понятия в их содержании, то есть в их функциях, целях, задачах. Поэтому необходимо выделить основные различия между понятием «прокурорский надзор» и «государственный контроль», а именно:

• -    в основном органы государственного контроля относятся к органам исполнительной власти, а прокуратура - независимый правоохранительный орган, который составляет единую систему;

• -    надзор имеет более внешний характер, а государственный контроль может быть и внутренним, и внешним;

• -    государственный контроль осуществляется с вмешательством в хозяйственную деятельность предприятия, учреждения, организации, что должно отсутствовать в надзоре;

• -    различие в их содержании, предмете, функциях, полномочиях, целях и задачах, методах и средствах;

• -    органы прокуратуры осуществляют общий надзор и за контролирующими органами в том числе.

Среди основных направлений деятельности прокуратуры за соблюдением законов в сфере административно-правовой защиты права на жилье мы выделяем:

• 1)    надзор за исполнением законов о порядке рассмотрения обращений граждан по вопросам жилищных прав;

• 2)    надзор за исполнением законов о жилищных правах социальных групп, нуждающихся в государственной помощи и социальной защите (например, несовершеннолетних; безнадзорных, лиц, проживающих в общежитиях или не имеющих постоянного места жительства, лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий).

Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере защиты права на жилье реализуется в двух формах:

• 1.    Работа прокурора с обращениями граждан о нарушении органами государственной власти их права на жилье.

• 2.    Инициативная проверка прокурором соблюдения законодательства о защите права на жилье.

Так, в ходе проверки соблюдения в отдельном населенном пункте жилищного законодательства проверочные действия надо начинать с оценки законности правовых актов, принятых по этим вопросам органами исполнительной власти, чтобы исключить из их стороны искусственное ограничение прав определенных групп населения и, чтобы убедиться в том, что властными структурами принимаются организационные решения с целью выполнения законов, а именно регламентирован порядок обеспечения жильем соответствующих категорий очередников в регионе.

Уместно проверить соблюдение предусмотренных законодательством обязанностей специализированными органами управления (государственными службами жилищного хозяйства), от деятельности которых в первую очередь, зависит практическая реализация прав граждан. В основном в таких случаях проверку уместно завершить изучением практики исполнения социального законодательства на конкретных предприятиях, что особенно актуально при рассмотрении сигналов о нарушениях жилищного законодательства, о внеочередном предоставлении жилья лицам, которые нуждаются в улучшении жилищных условий.

Однако стоит отметить, что законодательством не определены конкретные обстоятельства, которые необходимо установить прокурору при проведении проверки. Итак, считаем, что прокурор обязан ответить на следующие вопросы: действительно ли имели место нарушения права на жилье и в чем конкретно они проявлялись (в отказе от применения отдельных норм закона, фактах неправильного толкования, внедрении неправомерных запретов, т.д.), какие правовые нормы возбуждено, какие обстоятельства способствовали их продвижению; содержат ли выявленные нарушения признаки дисциплинарного или административного правонарушения, преступления; кем допущено совершения правонарушения; какими доказательствами подтверждаются нарушения права на жилье; какой характер и размер вреда причинен совершенным правонарушением; какие причины и условия способствовали нарушения права на жилье.

Следовательно, с учетом вышеизложенного, считаем, что в законодательстве, регулирующем организацию деятельности органов прокуратуры, следует предусмотреть, какие обстоятельства необходимо выяснять в ходе проверки. Такие требования следует предусмотреть и в отраслевом приказе Генерального прокурора.

Завершается прокурорская проверка обдумыванием о мерах реагирования на совершенное правонарушение и определением направлений их реализации.

Поэтому, считаем, что должна быть законодательно закреплена норма о результатах проверки обращений граждан, которую предлагаем изложить следующим образом: «Ответ должностного лица на жалобу или заявление гражданина о нарушении прав или свобод должен содержать полное и объективное разъяснение по всем вопросам, поставленным в обращении, ссылаясь при этом на нормативно-правовые акты, которыми руководствовалось должностное лицо, решая данное обращение, а также указания органам и должностным лицам совершения действий, направленных на устранение нарушений закона, восстановления нарушенных прав и свобод гражданина и привлечения виновных лиц к соответствующему виду ответственности».

Поэтому, предлагаем законодательно установить административную ответственность за нарушение права на обращение, что может включать незаконный отказ в принятии заявления или жалобы; направления жалобы гражданина для рассмотрения в орган государственной власти, действия или бездействие которого обжалуются, нарушение сроков рассмотрения обращения. Приоритетом в правозащитной деятельности органов прокуратуры является защита права на жилье несовершеннолетних.

Таким образом, в результате исследования мы пришли к следующим выводам.

К сожалению, в действующем законодательстве отсутствуют критерии, по которым разграничивают термины «контроль» и «надзор». Поэтому считаем, что эту проблему необходимо решить, прежде всего, на законодательном уровне. Недостаточная теоретическая разработка этих понятий и их соотношение не способствуют правильному их толкованию и повышению эффективности прокурорского надзора и государственного контроля.

Суть прокурорского надзора за соблюдением и правильным применением законов в сфере жилищных прав заключается в осуществлении Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорскими работниками, от имени государства, на всей ее территории специфической деятельности, направленной на изучение ими информации о нарушении нормативно-правовых актов в области жилищных прав, в получении ими и анализе различных материалов, статистических данных о работе органов, осуществляющих административно-правовое обеспечение права на жилье, которые могут содержать сведения, указывающие на необходимость в проведении проверок своими силами или с привлечением контролирующих органов, в оценке правовых актов в сфере защиты права на жилье с позиции соответствии их законам, а также в принятии мер прокурорского реагирования с целью устранения выявленных административных правонарушений, отмене незаконных решений и привлечении виновных к административной и других видов юридической ответственности.

Надзор за исполнением законов в сфере защиты права на жилье является в современных условиях самостоятельным и, безусловно, приоритетным направлением деятельности органов и в связи с тем, что она регулируется в данный момент различными нормативными актами и не имеет систематизированной нормативной правовой основы, считаем необходимым принять специальный отраслевой наказ Генерального прокурора «Об организации прокурорского надзора за соблюдением и применением законов в сфере защиты права на жилье», который будет регулировать деятельность прокуратуры в этой сфере правовых отношений.

При осуществлении органами прокуратуры надзора за исполнением законов в сфере защиты права на жилье Генеральной прокуратуре необходимо провести комплекс организационных мероприятий, включающих подготовку и переподготовку по специальной программе прокурорских работников; закрепить за отдельными прокурорскими работниками вопросы надзора за исполнением законодательства в этой сфере и осуществлять регулярное заслушивание их по результатам работы; проводить своевременное обобщение и распространение передового опыта работы прокуратуры и конкретных прокуроров по осуществлению этого направления надзорной деятельности.

Ссылки:

• 1.    Демин Ю.М. Прокурорский надзор в Украине. М., 2009.

• 2.    Нор В.Т. Прокурорский надзор в Украине. М., 2002.

• 3.    Кирий Л.Н. Ведомственный, судебный контроль и прокурорский надзор за отказом в возбуждении уголовного дела: автореф. дис. … канд. юрид. наук. К., 2007.

• 4.    Шевченко Е.А. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства об обращении граждан: дис.... канд. юрид. наук. Х., 2007.

• 5.   Шемшученко Ю.С. Юридическая энциклопедия. К., 2001.

• 6.    Бусел В.Т. Большой толковый словарь современного украинского языка. М., 2002.

• 7.   Там же.