Прокурорское дознание в Российской Федерации как правовая идея

Н екоторые ученые в своих научных трудах утверждают, что антагонистические противоречия между функциями уголовного преследования и расследования стали камнем преткновения при создании в Российской Федерации прокурорского следственного аппарата [1]. Совершенно не ясно, о каких противоречиях рассуждает автор, ибо архаичное словосочетание «уголовное преследование», заместившее «устаревшую» функцию расследования, означает, строго говоря, всё ту же процессуальную деятельность в досудебном производстве.

Справедливости ради укажем, что обе упомянутые выше функции не соответствуют своему прямому назначению, поскольку посредством исключи- тельно процессуальной деятельности, без подключения потенциала оперативно-розыскных органов, в стране раскрывается лишь незначительная толика уголовно наказуемых деяний, расследуемых в органах внутренних дел (далее – ОВД), в том числе и подразделениями дознания.

Обусловливается сказанное не только тем, что полномочия по «процессуальному руководству уголовным преследованием» в отраслевом законодательстве и в теории достойного освящения до сих пор не получили. Проблема гораздо глубже, ибо в юридических изданиях систематически прослеживается необъяснимое смешение приписываемых стороне обвинения полномочий – расследования, вклю- чая дознание, и уголовного преследования в том же формате.

С учётом сказанного многие аналитики сетуют на то, что прокурорское (процессуальное) руководство властными субъектами дознания не состоятельно в принципе, поскольку вторгается в сферу соответствующей (процессуальной) деятельности и самостоятельности дознавателей, дискредитируя ведущую роль начальников подразделений (органов) дознания системы МВД России в достижении подчиненными конечных результатов [2].

Так или иначе, но их оппоненты не смолкают, декламируя, что в связи с необдуманными действиями парламентариев,не избавивших прокурора от его былых правомочий в отношении дознавателей, в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования он, как и раньше, осуществляет процессуальное руководство подобающей деятельностью [3].

Изучая доктрину процессуальной деятельности дознавателей и начальников подразделений (органов) дознания системы МВД России под руководством прокурора, целесообразно брать за основу положения п. 31 ст. 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее – УПК РФ). Понятие «прокурор» здесь увязывается с кругом должностных лиц, начиная с Генерального прокурора Российской Федерации и кончая прочими должностными лицам обсуждаемого ведомства1.

Обращает на себя внимание то, что в комментируемой норме законодатель позиционировал прокурора среди иных участников уголовного процесса с отсылкой к профильному федеральному закону2, где суть уголовного преследования предметно не проясняется.

Сложившееся положение способствовало тому, что отечественнымиучеными в разные годы новейшей истории крайне настойчиво, если не сказать навязчиво, стала проводиться мысль, что по уголовно-процессуальному законодательству начала ХХI века (2008) субъект надзора однозначно потерял право уголовного преследования в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования [4].

Декларации, наличествующие в УПК РФ, обосновывают вывод о том, что руководство дознанием со стороны субъекта надзора (как функция), смешивается у последнего с полномочиями по надзору за таковым, то есть за процессуальной деятельностью дознавателей и начальников подразделений (органов) дознания системы МВД России(ч. 1 ст.37 УПК РФ). Подобная ситуация не согласуется с общепринятым отношением к истинной роли прокурора на досудебном этапе уголовного процесса.

В отдельных научных исследованиях можно встретить суждения о том, что в отличие от подразделений следствия для органов дознания функция расследования является не основной и не единственной. Они якобы осуществляют в основном оперативно-розыскную и административную деятельность, поэтому наделение прокуроров широкими властными полномочиями в отношении них объясняется задачами органов дознания, потребностью более строгого наблюдения за порядком исполнения ими своих профессиональных обязанностей (вопрос остаётся дискуссионным) [5; 6].

В означенных представлениях сквозит закостенелый подход к трактовке функций органов дознания, поскольку оперативно-розыскная и административная деятельность относятся к компетенции ОВД, но не органов дознания.

И всё же многие исследователи продолжают высказывать надежду, что прокурор вновь станет «руководителем деятельности органов предварительного расследования», претерпевая персональную ответственность за конечные результаты их работы [7].

Авторитетнейшие советские и российские ученые считают, что «…процессуальное руководство деятельностью по расследованию преступлений – это сложный многоуровневый комплексный феномен. Попытка вычленить здесь только процессуальный аспект может быть решена лишь частично и в высшей степени условно, так как в реальной действительности процессуальная и организационно-управленческая деятельность по руководству следователями (и дознавателями – прим. авт. ) переплетаются между собой» [8].

Соглашаясь с данным мнением в принципе, вместе с тем хотелось бы акцентировать внимание читающей аудитории на следующем. Некоторые ученые, изучавшие проблему управления в ОВД, в своих сочинениях употребляют самые разноплановые морфологические конструкции; они размышляют об управлении:

• •    уголовным преследованием;

• •    органами расследования (что ближе к истине – прим. авт .);

• •    расследованием;

• •    дознанием;

• •    др.

Однако лишь незначительная доля их доводов может восприниматься с одобрением, поскольку в теории управления, в приложении к социальным системам, аксиоматичен тезис, что управляют людьми (сотрудниками, работниками, служащими, должностными лицами, подчиненными), но не трудовым, в том числе, уголовным процессом, в котором они ежедневно заняты.

К тому же при позиционировании прокуроров в качестве руководителей дознанием или дознавателями всерьез обостряется вопрос, чем же тогда вынуждены будут заниматься начальники подразделений (органов) дознания системы МВД России?

В истории отечественных правоохранительных органов описываемый опыт уже встречался (в начале ХХ столетия), когда следственный аппарат, отпочковавшийся от судебной системы, был переподчинён прокуратуре. Маститыми советскими учеными он был подвергнут резкой критике3 [9].

Так или иначе, но по истечении более чем стал лет обстановка в комментируемой сфере лишь усугубилось, несмотря на то, что властные субъекты предварительного следствия в конечном итоге были удалены из прокуратуры, то есть из прямого подчинения должностным лицам, обязанным надзирать за их процессуальной деятельностью.

Объемный перечень функций, возлагаемых Законом № 2202-1 на органы прокуратуры, намного превышает их кадровые ресурсы, что не способствует эффективному выполнению прокурорами своих функциональных обязанностей по надзору, борьбе с преступностью и др. Об этом сообщалось в докладах на одной из научно-практических конференций, проходивших в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации4.

Что касается разногласий в среде ученых, то они сохраняются. Так, по заключению Д.А. Сычёва, ст. 21 и 37 УПК РФ отнесли прокурора к стороне обвинения, предоставив ему полномочия по уголовному преследованию виновных. Однако вторая (из названных) норма не избавила его от функции прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, включая дознание, в то время как прокурорское преследование распространяется на весь уголовный процесс, а надзор «прогрессирует» лишь на досудебном этапе [10].

По мнению Ш.М. Абдул-Кадырова, правомочия по преследованию лица, предположительно совершившего уголовно наказуемое деяние, сохранились у субъекта надзора и после принятия Федерального закона от 05.06.2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»5, однако их объем для полноценного исполнения недостаточен [11].

Автор настоящей статьи считает, что было бы удивительным, если бы комментируемый объем прокурорских спонтанно меняющихся полномочий оказался достаточным для нужд уголовного преследования. Обозначенную стратегию вряд ли дозволительно воспринимать серьезно, так как в ОВД районного звена, входящих в юрисдикцию подобающих прокуроров, в производстве дознавателей ежемесячно находится не одна сотня проверочных материалов и уголовных дел «с лицами», не считая приостановленных по различным основаниям.

В первой редакции ст. 21 УПК РФ наделяла прокурора правом начала предварительного расследования по уголовным делам частного и частно-публичного обвинения при отсутствии инициативы пострадавшего (ч. 4). Подобный подход одобрялся в тех случаях, когда преступление совершалось в отношении зависимого лица. Прокурор здесь, как провозглашалось, вправе был преследовать подозреваемого (обвиняемого) без учёта волеизъявлений пострадавшего, хотя в каких именно формах это могло выражаться – было и остаётся загадкой.

По нашему мнению, терминологическое выра-жение«уголовное(читай– криминальное– прим. авт .) преследование» было внедрено в отраслевую теорию как дань почитания традиции. Нередко оно включается в тексты научных обзоров и обобщений наряду с устоявшимся словосочетанием «предварительное расследование».

Отечественные исследователи своё видение в отношении рассматриваемого феномена комментировали по-разному. Некоторые из них были убеждены в том, что уголовное преследование заключается в расследовании преступлений и направлении уголовных дел для рассмотрения в суды независимо от того, кем оно заканчивалось; к нему же плюсовалось поддержание обвинения в судебном следствии [12].

Другие полагали, что прокуратуре свойственны уголовное преследование, координациидеятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а равно участие в рассмотрении уголовных дел судами [13]. Перечисленные функции в совокупности и по отдельности довольно часто фигурируют в отраслевой теории и в теории прокурорского надзора как некий обязательный атрибут организации и деятельности прокуратуры, а не прокуроров, что, как недобрая привычка, заслуживает переосмысления учёными.

Подвергая критике приведенные соображения, необходимо особо подчеркнуть, что начало предварительного расследования сплошь и рядом не отграничивается от начала уголовного преследования, хотя очевидно, что описываемые формулировки по меньшей мере взаимозаменяемы в досудебных стадиях. Направление уголовного дела в суд для последующего разбирательства знаменует собой лишь краткосрочный период, характерный и для уголовного преследования, и для дознания в равной мере.

Бесполезно проецировать уголовное преследование и на прокурорскую функцию поддержания обвинения в суде, ибо при строгой её трактовке она с изобличением подсудимого в совершении преступления не сопряжена.

Не менее веские аргументы можно привести, вступая в полемику с авторами учебников по прокурорскому надзору, в которых по обыкновению декламируется, что доминирующая роль прокурорского уголовного преследования состоит в своевременном начале предварительного расследования, в том числе органами дознания, принятии уголовного дела к своему производству или самочинном расследовании преступлений уполномоченными субъектами [14].

Авторитетнейшие (советские) ученые в переживавшееся ими время писали примерно о том же, позиционируя уголовное преследование в качестве процессуальной деятельности, суть которой заключается в доказывании виновности лица, привлекаемого в качестве обвиняемого и к уголовной ответственности в целом [15]. Во всяком случае при любой интерпретации трудно опровергаемым является утверждение, что доказывание виновности подозреваемого (обвиняемого) происходит в рамках дознания (в собственном смысле); наименование указанной формы досудебного производства уголовным преследованием, по сути, ничего не меняет.

Примерно в таком же формате описывает уголовное преследование профессор И.В. Тыричев, настаивающий на том, что оно реализуется не только властным субъектом расследования, но и субъектом надзора. В его понимании прокурор вправе выполнять все процессуальные действия, которые входят в компетенцию непосредственных исполнителей [16].

Небезынтересна и другая позиция, согласно которой публичность уголовного преследования, осуществляемого субъектом надзора, выгодно проявляется в начале официального расследования, в ходе защиты прав и законных интересов потерпевших. В противовес властному субъекту дознания (предварительного следствия), лично осуществляющему уголовное преследование, прокурор «делает это» с их помощью, отталкиваясь от императивных повелений законодателя [17].

Обобщая приведенные воззрения на предмет уголовного преследования, выполняемого прокуро- ром, отечественные исследователи обычно выделяют две полярные точки зрения.

Квинтэссенцией первой является установка на устранение из прокурорского ведомства следственной службы и ограничение полномочий субъекта надзора составлением на досудебном этапе итогового (обвинительного) процессуального документа с последующим поддержанием обвинения в суде. Отмеченная доктрина безосновательна и наиграна, поскольку обязывает прокурора составлять итоговый (обвинительный) документ по уголовным делам не им законченным производством.

Адепты второй точки зрения полагают, что в целях обеспечения реальной независимости надзорного ведомства в его распоряжении следует оставить только уголовное преследование, координацию деятельности правоохранительных органов и поддержание обвинения в суде [18].

О координации как о прокурорской функции, рассуждал ещё профессор В.П. Божьев, комментируя Закон № 2202-1; в числе прокурорских правомочий он обозначал:

• •    надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание;

• •    уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

• •    координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью [19].

Думается, что координируя деятельность правоохранительных органов, прокурор должен обладать широким спектром полномочий в отношении ведомственных руководителей, в том числе МВД России. Выполнение указанной «миссии» немыслимо без императивных повелений закона, вычленяющих перечень подходящих действий административно-распорядительного толка. Это, пусть и косвенно, предполагает прямое руководство, а стало быть систематическое вторжение в процессуальную деятельность властных субъектов расследования, включая дознавателей и начальников подразделений (органов) дознания системы МВД России6.

В связи с этим заслуживает поддержки мнение Л.А. Денисова, считающего тревожной тенденцию, когда прокуратура всё чаще возвращается к тому, чтобы «влезать во всё и заниматься всеми» [20].

Опираясь на перечисленные позиции ученых, Ю. Синельщиков приходит к выводу, что в отличие от прошлых нормативных правовых актов УПК РФ в чис- ле функций прокуроров выделил, прежде всего, уголовное преследование и только затем – надзор [21].

Справедливости ради признаемся, что в советские годы прокуроры порой выступали в роли руководителей расследований, производившимися группами следователей, хотя обсуждаемый опыт в юридической литературе тех лет всемерно осуждался. Но даже этот факт нельзя положить в обоснование утверждения, будто бы в тогдашней правоприменительной практике интенсивно развивался институт уголовного преследования под началом прокурора, якобы воспринятый затем федеральным законодателем.

К аналогичным выводам приходит и профессор Г.Н. Королев, который в своём научном труде культивирует словосочетание «прокурорское(должностное) уголовное преследование». Под ним он имеет в виду процессуальную деятельность субъекта надзора, выполняемую им как непосредственно, так и через руководство должностными лицами своего ведомства и органов предварительного расследования. Её целью является раскрытие преступлений, обоснование уголовного иска и изобличение лица в совершении преступления, чтобы оно в конечном счёте предстало перед органами уголовного правосудия [22].

Как видим, процитированный автор надзор прокурора и его же уголовное преследование в понятийном аспекте не разводит, полагая, что первый вид описываемой деятельности поглощает второй.

Не менее «универсальные» точки зрения просматриваются и у других исследователей, сводящих уголовное преследование:

• •    к началу расследования;

• •    надзору за законностью процессуальных актов (решений и действий) властных субъектов досудебных стадий;

• •    надзору за законностью приостановления (прекращения) уголовных дел (уголовных преследований) [23].

Известные российские процессуалисты, а также специалисты в области прокурорского надзора констатируют, что термины «прокурор» и «прокуратура» происходят от латинского proqurare («надзираю, забочусь и управляю») [24]. По всей видимости указанная понятийная стратегия и объясняет разрастание в отраслевой теории мнений по поводу потенциально возможного прокурорского руководства уголовным преследованием в форме дознания, несмотря на то, что данный феномен в федеральном законодательстве не просматривается никак.

Если бы в УПК РФ применялся привычный для специалистов термин «расследование», вряд ли бы кто осмелился судить о прокурорском руководстве дознавателями, поскольку работают они в другом ведомстве (МВД России), а не в составе прокуратуры (в отличие от Германии, например).

Выражение «уголовное преследование» не гармонирует и с гуманистическим наполнением российского уголовного процесса, ибо утверждение того, будто бы предварительное расследование начинается против лица, а не по факту, в законотворческой и правоприменительной практике прошлых лет не одобрялось.

Вследствие описанных инсинуаций, а также в канве теории разделения властей в системе МВД России сложилась парадоксальная ситуация, когда дознаватель в своём правовом статусе стал вынужденно совмещать две взаимоисключающие функции: (отчасти) судьи и (в полной мере) представителя органа исполнительной власти.

В силу сказанного прокурор как полноправный «представитель» стороны обвинения, считающийся к тому же руководителем дознания, также превращается в носителя прокурорской и исполнительной власти одновременно, что при первом же приближении противоречит Конституции Российской Федерации в самом элементарном виде.