Пространственная политика России в условиях цифровизации: трансформация институтов регионального и муниципального управления

В политико-управленческом смысле пространство представляет собой не нейтральный фон, а среду, в которой распределяются ресурсы, полномочия, доступ к данным и управленческие возможности. Пространственная политика, соответственно, это всегда вопрос не только о том, где что размещено, но и о том, как территория управляется (Туровский, 2011, с. 12; Окунев, 2020, с. 7). При таком подходе анализ пространственного развития неизбежно выходит за рамки одного документа (Стратегии пространственного развития России до 2030 года c прогнозом до 2036 года1) и требует рассмотрения всей совокупности режимов, инструментов и цифровых платформ управления территорией.

Утвержденная в конце 2024 года Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года задает общий каркас: опорные населенные пункты, макрорегионы, транспортные, энергетические и социальные приоритеты. Однако реальная пространственная политика реализуется шире – через Федеральную государственную информационную систему территориального планирования (ФГИС ТП), Национальную систему пространственных данных (НСПД), индивидуальные программы развития регионов, территории опережающего развития, мастер-планы городов и другие адресные механизмы. Параллельно с этим в России разворачивается масштабная цифровая трансформация государственного управления, смысл которой глубже простого перевода услуг в онлайн: государство постепенно переходит к модели, где территория управляется через данные, плат- формы, цифровые каналы обратной связи и постоянный мониторинг, а граждане вовлекаются в коллективный публичный дискурс (Коньков, 2019, с. 20; Соловьев, Пушкарева, 2020, с. 71).

Если на ранних этапах цифровизации (например, в рамках целевой программы «Электронная Россия») речь шла преимущественно о создании базовой ИТ-инфраструктуры, то сегодня цифровые технологии перестают быть вспомогательным инструментом и начинают менять сами механизмы власти и принятия решений (Коньков, 2019, с. 20). В современной литературе это все чаще описывается как переход к датацентричному государственному управлению, где качество решений зависит от качества данных, совместимости систем, цифровых компетенций и способности органов власти интерпретировать сигналы, поступающие из цифровой среды (Леонтьева и др., 2021, с. 289).

Пересечение двух этих процессов – пространственной политики и цифровой трансформации – порождает фундаментальный исследовательский вопрос: как цифровизация трансформирует институты регионального и муниципального управления в контексте пространственной политики? Усиливает ли она централизацию, характерную для российской модели регионализма, или, напротив, создает новые возможности для горизонтальной координации и повышения дееспособности местного уровня? Цель исследования – выявить и проанализировать ключевые направления трансформации институтов регионального и муниципального управления под воздействием цифровых технологий.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют концепции политической регионалистики (Медведев, 2002; Туровский, 2011; Окунев, 2020) и теории цифровой трансформации публичного управления (Коньков, 2019; Соловьев, Пушкарева, 2020; Леонтьева и др., 2021). Методика исследования носит комплексный характер и включает институциональный анализ нормативно-правовых актов, регулирующих цифровую трансформацию пространственного развития, а также вторичный анализ эмпирических данных, полученных коллективом ВолНЦ РАН при исследовании восьми городских агломераций «второго эшелона»: Южно-Сахалинской, Архангельской, Тамбовской, Вологодской, Сургутской, Норильской, Ханты-Мансийской и Калужской (Кожевников и др., 2025). Ограничением исследования является его опора преимущественно на вторичные данные, что обусловливает интерпретационный характер ряда выводов.

Пространственная политика как совокупность режимов и инструментов управления территорией

Пространственная политика современной России не сводится к одной только Стратегии пространственного развития. Сложность ее анализа усугубляется тем, что законодательство РФ не содержит нормативного определения «пространственной политики». Напротив, можно обнаружить терминологическую путаницу2: например, в статье 67 Конституции РФ территория определяется как совокупность территорий субъектов, внутренних вод, территориального моря и воздушного пространства. В Законе о гражданстве акцент делается на территории в пределах государственной границы, что связано с вопросами гражданства. Наконец, под государственной границей закон понимает линию, определяющую пространственный предел действия государственного суверенитета РФ. Следовательно, сущность пространственной политики го- сударства следует рассматривать в более широком, политико-управленческом ключе как совокупность режимов, инструментов и цифровых платформ, посредством которых государство управляет территорией.

Таким образом, традиционные подходы, опирающиеся исключительно на административно-территориальное деление и формально-юридические процедуры, зачастую демонстрируют ограниченную эффективность в условиях высокой динамики социально-экономических процессов и возрастающего уровня пространственной асимметрии. Форсированное внедрение платформенных решений и сквозных цифровых технологий выступает ответом на институциональные дефициты координации между различными уровнями публичной власти.

Для систематизации понимания происходящих изменений целесообразно выделить ключевые цифровые контуры, определяющие современную архитектуру пространственной политики на различных уровнях государственного и муниципального управления (табл. 1) .

Первый контур пространственной политики образует ФГИС ТП – федеральная цифровая система, аккумулирующая документы территориального планирования всех уровней: федеральные схемы, схемы территориального планирования субъектов РФ, генеральные планы поселений и городских округов. Функция этой платформы состоит в том, чтобы федеральные, региональные и муниципальные органы не планировали территорию разрозненно, она сводит в одну цифровую среду документы и решения по развитию пространства. На сегодняшний день в системе размещены десятки тысяч документов, однако их взаимная увязка зачастую остается формальной. В качестве инструмента преодоления этой формальности справедливым можно признать предложение о разработке региональных цифровых платформ по аналогии с проектом ГИС, упомянутым в Стратегии пространственного и социально-экономического разви-

Таблица 1. Структура цифровых контуров пространственной политики РФ

Цифровой контур	Уровень публичной власти	Ключевые платформы и институты	Основная функция в пространственном развитии	Политико-управленческий эффект
Первый контур: Федеральная геоинформационная интеграция	Федеральный	ФГИС ТП	Накопление, интеграция и верификация документов территориального планирования всех уровней	Усиление вертикальной координации, преодоление ведомственной разрозненности на макроуровне
Второй контур: Государственная консолидация пространственных данных	Федеральный / Региональный	НСПД	Формирование единой цифровой основы, интеграция сведений о земле и недвижимости	Юридическая унификация данных, фиксация и воспроизводство цифрового неравенства субъектов РФ
Третий контур: Точечные преференциальные и адресные режимы	Федеральный / Макрорегиональный	ТОР, ОЭЗ, мастер-планы городов, долгосрочные планы развития сельских агломераций	Целевое финансовое и инфраструктурное стимулирование опорных населенных пунктов и точек роста	Ограничение автономии муниципальных образований в пользу централизованного макропланирования
Четвертый контур: Инфраструктура цифровой обратной связи	Региональный / Муниципальный	ЦУР, МЦУ, Платформа обратной связи (ПОС), региональные порталы («Моя Москва» и др.)	Мониторинг инцидентов, сбор первичных данных от населения, оперативная маршрутизация жалоб	Перевод управления в режим платформенного реагирования, рост технологической зависимости местной власти
Источник: составлено автором.

тия Саратовской агломерации до 2030 года (Кожевников и др., 2025, с. 39).

С другой стороны, как отмечают зарубежные исследователи, навязывание стандартизированных цифровых метрик «сверху» зачастую функционирует как институциональное «антипланирование», когда сложная работа по увязке интересов локальных сообществ подменяется унифицированными требованиями технологической эффективности (Karvonen et al., 2020, p. 66).

Второй контур – Национальная система пространственных данных (НСПД) – решает иную задачу, а именно создает общую цифровую основу сведений о земельных участках, объектах недвижимости, административных границах и иных пространственных объектах. Без такой основы невозможно ни инвестиционное развитие, ни инфраструктурное планирование, ни эффективное муниципальное управление. Однако качество и полнота данных в этой системе существенно различаются между регионами и муниципалитетами, что воспроизводит и даже усиливает существующее цифровое неравенство. К 2030 году предполагается обеспечить полноту и качество данных реестра недви- жимости на высоком уровне, однако на текущем этапе качество данных существенно различается между субъектами РФ, что, как подтверждают современные исследования, воспроизводит и даже усиливает пространственное цифровое неравенство территорий (Бондарева, 2023). Одновременно, как подтверждают зарубежные исследования, унифицированный подход к внедрению цифровых сервисов без учета локальной специфики ведет к феномену «пространственного штрафа» (rural penalty), который сельские жители образно «платят» качеством жизни (Salemink et al., 2017, p. 360). Ярким примером такого «штрафа» выступает социальная сфера. Вопрос корректного наполнения НСПД имеет прямой практический смысл для решения актуальной научно-практической проблемы пространственной доступности здравоохранения, в т. ч. на сельских территориях (Артамонов, Калашников, 2018; Калашников, Артамонов, 2020; Дианов, Калашников, 2021).

Третий контур образуют адресные инструменты: территории опережающего развития (специальные зоны с льготным режимом для бизнеса, ориентирован- ные на ускоренное развитие отдельных территорий)3, индивидуальные программы социально-экономического развития регионов (адресная поддержка конкретных регионов с учетом их проблем и ограничений)4, мастер-планы и долгосрочные планы развития городских агломераций (документы, определяющие приоритеты, цели и задачи социально-экономического развития крупных и крупнейших городских агломераций, а также механизмы их реализации)5. В последние годы федеральный центр делает особую ставку на опорные пункты, призванные стать каркасом устойчивости вне крупных мегаполисов. В логике «алгоритмического федерализма» навязывание регионам и муниципалитетам федеральных цифровых стандартов и метрик маскирует глубоко политический процесс: формализация пространственных проблем в алгоритмический код закрепляет приоритеты федерального центра, превращая реальную политику развития в техническую процедуру администрирования (Levy et al., 2021, p. 314).

Наконец, целесообразно выделить четвертый контур цифровизации пространственной политики – инфраструктуру цифровой обратной связи. Его ядром выступают созданные во всех субъектах РФ Центры управления регионами (ЦУР), а также центры, формируемые на муниципальном уровне (МЦУ). К этому же направлению относятся Платформа обратной связи (ПОС) федерального уровня и региональные порталы («Моя Москва», «Наш город», «Вологодский городовой» и др.). При всех преимуществах данной инфраструктуры она обладает рядом недостатков. Так, делегирование аналитических функций на федеральнорегиональном уровне (ЦУР) и зависимость муниципалитетов от закрытых платформенных решений приводят к институцио- нальному «выхолащиванию» местной власти, которая теряет собственные компетенции по интерпретации пространственных процессов, превращаясь в пассивного исполнителя алгоритмических предписаний (Brauneis, Goodman, 2018, p. 107).

Таким образом, Стратегия пространственного развития – это рамка, а реальная пространственная политика представляет собой совокупность режимов, инструментов и цифровых платформ управления территорией. Цифровизация в этом контексте выступает не просто вспомогательным механизмом, а средой, в которой формируются новые институты и перераспределяются управленческие возможности.

Трансформация институтов регионального и муниципального управления

В логике классической политической регионалистики, связанной с работами Н.П. Медведева и Р.Ф. Туровского, основными акторами регионального и муниципального управления выступали губернаторы, региональные правительства, профильные министерства, главы муниципалитетов и иные органы публичной власти (Медведев, 2002; Туровский, 2006). Их влияние определялось формальными полномочиями, местом в административной вертикали, доступом к финансовым и аппаратным ресурсам. Муниципальный уровень при этом традиционно оставался наиболее уязвимым, именно там особенно остро проявлялись дефицит кадров, слабость аналитической инфраструктуры, зависимость от регионального и федерального уровней и ограниченные возможности реального влияния на пространственное развитие своей территории.

Цифровизация не отменила старых институтов, но заметно изменила состав акторов и баланс влияния внутри самой системы публичной власти. Рядом с привычными политическими акторами возник новый контур: руководители цифровой трансформации, проектные офисы, аналитические команды, операторы государственных платформ, специалисты по данным, а также структуры, работающие с цифровой обратной связью. В 2020 году в каждом регионе были созданы Центры управления регионом (ЦУР), а также определены руководители цифровой трансформации6. Это означает, что в региональном и муниципальном управлении появился новый слой институтов, который влияет на решения не столько через классические бюрократические полномочия, сколько через контроль над данными, метриками, цифровыми интерфейсами и каналами коммуникации. Цифровизация не заменила старых акторов новыми, но перераспределила политический вес в пользу тех, кто управляет данными и цифровыми процедурами.

Зарубежный опыт подтверждает, что внедрение платформенных решений изымает дискреционные полномочия у муниципальных служащих (street-level) и передает их операторам данных системного уровня, что требует обязательного сохранения механизмов соуправления и «человека в контуре» для поддержания институциональной легитимности (Hillo et al., 2025, p. 2).

Особое место здесь занимает ЦУР. Это не просто служба обращений граждан и не технический сервис. В терминах государственного управления ЦУР – это проектный офис цифровой эпохи, задача которого состоит в сборе обращений граждан, сигналов из социальных сетей и других цифровых каналов, их систематизации, направлении в профильные органы власти, контроле отработки и превращении массива разрозненных жалоб в управленческую аналитику. Как отмечает Е.С. Конищев, такие институты представляют собой «органичный аспект развития системы регионального управления», решающий, в том числе, проблему налаживания эффективной коммуникации внутри управленческого аппарата региона (Конищев, 2022, с. 4650).

Именно поэтому ЦУР важен для пространственной политики: он делает территорию видимой не только через редкую отчетность, но и через постоянную карту проблем, запросов и цифровых следов жителей. Муниципальные образования, не обладающие собственными развитыми аналитическими подразделениями, попадают в зависимость от интерпретации их проблем со стороны региональных ЦУР. В этом смысле ЦУР – новый политико-управленческий институт, который влияет на то, какие проблемы власти считают приоритетными и как именно они их интерпретируют.

Цифровая вертикаль и пределы горизонтальной координации

Цифровизация государственного управления действительно повышает управляемость, ускоряет реакцию власти, стандартизирует процедуры и помогает выравнивать базовые сервисы по стране. Однако у этой трансформации есть и обратная сторона. Трансформация усиливает цифровое неравенство территорий: регионы и муниципалитеты обладают разной инфраструктурой, разными кадрами, разной цифровой зрелостью и разной способностью работать с данными (Груздева, 2022, с. 18; Усков, Климова, 2021, с. 74). Особенно заметен разрыв между цифровыми навыками жителей сельских и городских территорий (Груздева и др., 2020, с. 9). С другой стороны, сильнее становится вертикальная координация, но это не означает автоматического усиления горизонтальных связей между соседними регионами и муниципалитетами.

Этот тезис наглядно иллюстрируется на примере процессов формирования системы управления городскими агломерациями в России. В идеальной модели такая система призвана создавать институциональные условия для стимулирования положительных и нивелирования отрицательных агломерационных эффектов.

Под агломерационным эффектом понимается прирост экономической плотности и продуктивности, возникающий вследствие пространственной концентрации населения, бизнеса и инфраструктуры. Эмпирическим подтверждением проблем формирования такого эффекта в условиях цифровизации выступают данные о городских агломерациях «второго эшелона». Исследование восьми таких агломераций, выполненное коллективом ВолНЦ РАН, показало, что лишь пять из них (ЮжноСахалинская, Архангельская, Тамбовская, Вологодская и Сургутская) обладают достаточной внутренней связанностью, чтобы считаться агломерациями. Остальные три пространственные системы (Норильская, Ханты-Мансийская и Калужская) представляют собой локализованные пространственные системы, где агломерационный эффект не фиксируется (Кожевников и др., 2025, с. 150). При этом даже в тех системах, которые могут быть квалифицированы как агломерации, наблюдается гипертрофированное развитие ядра при слабой связанности с периферией (Ворошилов, 2021, с. 59). Для целей исследования принципиально, чтобы наличие доступа к цифровым платформам (ФГИС ТП, ЦУР) у Норильской, Ханты-Мансийской и Калужской городских агломераций не привело ни к возникновению агломерационного эффекта, ни к усилению горизонтальной координации – цифровая инфраструктура фиксирует, но не компенсирует объективные пространственные разрывы, что выступает фундаментальным ограничением цифровой трансформации пространственной политики.

С политологической точки зрения это означает, что внедрение цифровых инстру- ментов не компенсирует слабость горизонтальных управленческих связей. ЦУР и другие цифровые институты фиксируют фрагментацию, но не создают организационных механизмов для ее преодоления. Анализ стратегических документов муниципальных образований, проведенный в монографии ВолНЦ РАН, показывает, что большинство муниципалитетов даже не включают задачи агломерационного развития в свои стратегии (Кожевников и др., 2025, с. 162). Цифровая среда требует согласования документов, но низкая институциональная готовность муниципалитетов превращает это требование в формальность, а не в реальный процесс координации. Для решения данных проблем и задач отдельными экспертами предлагается, например, сформировать «Цифровую платформу управления развитием агломерации». Опираясь на проект Стратегии развития Саратовской агломерации, такая интегрированная система может включать в себя следующие элементы: во-первых, информационно-справочные сервисы, обеспечивающие единое представление данных градостроительной деятельности (ГИС ОГД), кадастра и транспортной инфраструктуры; во-вторых, аналитические модули для принятия управленческих решений, включая подбор инвестиционных площадок, оценку доступности социальной инфраструктуры, строительный контроль и мониторинг ЖКХ; в-третьих, инфраструктуру цифрового соуправления, позволяющую интегрировать сервисы «Умного города» и механизмы прямой обратной связи (вплоть до электронных опросов и референдумов)7.

Таким образом, цифровая вертикаль хорошо усиливает контроль, но сама по себе еще не создает цифровой федерализм и не заменяет межтерриториальное сотрудничество, а без горизонтальных связей трудно обеспечить полноценное пространственное развитие агломерации, межмуниципального транспорта, совместного использования инфраструктуры и обмена практиками.

Заключение

Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие выводы.

Пространственная политика России в условиях цифровизации – это уже не только политика размещения производств, дорог и населения. Это политика управления территорией через данные, платформы, цифровые институты и новые конфигурации акторов. Реальная пространственная политика реализуется через совокупность режимов и инструментов: ФГИС ТП, НСПД, территории опережающего развития, индивидуальные программы развития регионов, мастер-пла-ны городов. Стратегия пространственного развития, в свою очередь, задает лишь общий каркас.

Цифровизация сформировала в региональном и муниципальном управлении новый контур институтов: ЦУР, руководителей цифровой трансформации, операторов государственных платформ. Их влияние основано не столько на формальных полномочиях, сколько на контроле над данными, метриками и цифровыми интерфейсами. Это перераспределяет политический вес внутри системы публичной власти в пользу тех, кто управляет данными, при одновременном ослаблении позиций муниципального уровня, не обладающего сопоставимой цифровой инфраструктурой и аналитическими компетенциями.

Цифровая вертикаль усиливает централизацию и управляемость, но не создает горизонтальных межмуниципальных связей, необходимых для развития агломераций. Эмпирические данные показывают, что даже в агломерациях, формально признанных опорными узлами пространственного каркаса, сохраняется слабая связанность ядра и периферии, а муниципалитеты не включают задачи агломерационного развития в свои стратегические документы.

Сама по себе платформизация пространственной политики (в частности, через ЦУР и мониторинговые панели) навязывает редукционистский подход к территории – сложные горизонтальные связи сводятся к набору атомизированных индикаторов, что формирует иллюзию полного контроля, но деконтекстуализирует реальные пространственные процессы (Kitchin et al., 2015, p. 18).

Для повышения эффективности цифровизации пространственной политики и преодоления выявленных институциональных дисбалансов представляется необходимым реализовать ряд практических шагов. Во-первых, требуется нормативное закрепление механизмов горизонтального обмена данными между муниципалитетами в рамках городских агломераций (минуя региональный уровень агрегации), что позволит стимулировать межмуниципальное сотрудничество. Во-вторых, необходимо перейти от модели жесткого алгоритмического контроля к модели цифрового со-управления, наделив МЦУ аналитическими функциями, а не только функциями маршрутизации жалоб (Hillo et al., 2025). Наконец, Стратегии пространственного развития на региональном уровне должны в обязательном порядке включать целевые показатели снижения внутрирегионального цифрового неравенства. Только при таких условиях цифровизация станет подлинным драйвером сбалансированного пространственного развития, а не просто инструментом административного мониторинга.

Поэтому сегодня недостаточно анализировать только формальные полномочия регионов и муниципалитетов. Нужно изучать, кто владеет инфраструктурой данных, формирует цифровую повестку, определяет метрики эффективности и переводит территориальные проблемы в язык управленческих решений. Именно здесь проходит одна из главных линий трансформации регионального и муниципального управления в современной России.

Ключевым критерием эффективности цифровой трансформации должно выступать не количество внедренных платформ, а результат усиления реальной связанности территорий, повышения дееспособности регионального и в особенности муниципального уровня, а также уменьшение территориального неравенства. Только в этом случае цифровизация станет не внешней технологической надстройкой, а подлинным механизмом обновления пространственной политики России.

Теоретическая значимость проведенного исследования заключается в концептуализации цифровой трансформации пространственного развития не как сугубо технологического процесса, а как латентного политико-институционального механизма перераспределения властных полномочий. В работе обосновано формирование нового контура акторов (ЦУР, операторы данных), чье влияние базируется на монополии на цифровую аналитику, что обогащает теорию государственного управления и политическую регионалистику пониманием природы «алгоритмической вертикали».

Практическая значимость работы состоит в том, что сформулированные выводы и предложенная модель перехода от жесткого алгоритмического контроля к цифровому соуправлению могут быть использованы профильными органами государственной власти и местного самоуправления. В частности, результаты исследования применимы при корректировке федеральных и региональных стратегий пространственного развития, проектировании функциональной архитектуры цифровых платформ управления агломерациями, а также при разработке нормативных правовых механизмов наделения муниципальных центров управления (МЦУ) реальными аналитическими функциями для преодоления территориального цифрового неравенства.