Пространственная политика в Нидерландах на современном этапе

Нидерланды традиционно привлекают внимание исследователей опытом реализации пространственной политики, согласованием прав и обязанностей властей всех уровней по подготовке планов, отчетов, иных нормативных документов в этой области [1-2]. В последнее время возникли ряд новых вызовов, связанных с энергетическим переходом, решением территориальных задач, связанных с адаптацией к климатическим изменениям, реализацией Целей устойчивого развития ООН. Эти факторы дают свое отражение на пространственную политику, в рамках которой в Нидерландах регулярно разрабатывались доклады по пространственному развитию. Данная работа раскрывает содержание современного этапа пространственной политики «страны нижних земель», где масштабы и ее сущность пронизывают сферы экономического планирования, транспортного моделирования, обновления жилищного фонда и содействия инновационному развития. В современных условиях данный опыт может быть особенно значим для России как пример централизованного государственного подхода «сверху вниз» к пространственной поли- тике в условиях широкого общественного диалога и сильной социальной политики.

Основные цели пространственной политики

Основной целью правительства Нидерландов в пространственной политике является содействие транспортной доступности и повышению качества жизни в наиболее важных экономических районах. Эти цели изложены в базовом документе пространственной политики «Структурное видение инфраструктуры и пространства» ( Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, SVIR ).

В нем правительство ставит 3 цели на период до 2028 года:

• -    повышение конкурентоспособности;

• -    улучшение доступности;

• -    улучшение среды обитания, окружающей среды и водных ресурсов.

Основным путем повышения конкурентоспособности Нидерландов, во-первых, является создание привлекательных условий для размещения для иностранных компаний. Для этого предпринимаются действия по развитию бизнес-парков, жилищных и офисных площадей. К таким территориям можно отнести районы во- круг порта Роттердама, аэропорта Схипхол и Энерджипорта (Energiepoort) в Гронингене. Во-вторых, важную роль играет обеспечение надежного энергоснабжения для экономического роста. Центральное правительство сосредотачивает свое внимание, среди прочего, на расширении пространств для возобновляемой энергетики (ветряные электростанции).

Наряду с SVIR для почвенных и подземных ресурсов кабинет министров Нидерландов разработал «структурное видение» дизайна для недр (Structuurvisie Ondergrond). Недра имеют большое значение для энергоснабжения, а подземные воды являются наиболее важным источником питьевой воды. Пространство в глубоких недрах, на первый взгляд, представляется бесконечным, и конфликты между различными формами использования до сих пор в Нидерландах почти не возникали. Но если посмотреть на долгосрочные амбиции государства по энергоснабжению и питьевому водоснабжению территорий, то вполне вероятно развитие политики по использованию недр, чтобы не допустить коллизий в будущем. Чтобы в будущем иметь возможность удовлетворить растущий спрос на чистые подземные воды для питьевого водоснабжения, Нидерланды «обозначают» запасы подземных вод в качестве резервного источника на будущее. Эти ресурсы должны быть защищены от возможного загрязнения. Ископаемые источники энергии, природный газ и нефть, на сегодняшний день обеспечивают львиную долю энергии в Нидерландах. Ввиду климатической проблемы был инициирован энергопереход, при котором ископаемые источники энергии все чаще заменяются источниками энергии с низким содержанием CO2, включая геотермальную энергию и геотермальную энергию. Также ведутся дискуссии о хранении CO2 в недрах и добыче сланцевого газа. Обеспечение питьевой водой и добыча полезных ископаемых, таких как природный газ, нефть, геотермальная энергия, имеют национальное значение. Поэтому данный документ решает проблему достижения баланса между конфликтами в двух пространственных задачах: с одной стороны, защитой и сбором подземных вод для питьевого водоснабжения и с другой -предоставлением места для добычи полезных ископаемых.

Стимулирование развития инфраструктуры

Отдельным документом зарезервированы объекты для трубопроводной инфраструктуры ( Structuurvisie Buisleidingen 2012-2035 ). Это касается подземных трубопроводов для транспортировки природного газа, нефтепродуктов и химикатов, которые пересекают региональные, а зачастую и национальные границы. В документе обозначена основная сеть трубопроводов, вдоль которой необходимо сохранить свободное пространство, чтобы обеспечить беспрепятственный проход трубопроводного транспорта общегосударственного значения и в будущем. В качестве национального интереса указывается обеспечение пространства для основной сети транспортировки веществ (в т.ч. и опасных) по трубопроводам. В документе также разъясняется политика, разработанная в последние годы в отношении трубопроводов для опасных веществ. Для этих трубопроводов, существующих или вводимых в строй, муниципалитеты обязываются включать их в план зонирования с полосой препятствий шириной 4 или 5 метров с каждой стороны нитки.

Для улучшения транспортной доступности правительство Нидерландов уделяет основное внимание вопросам строительства и содержание дорог. Правительство инвестирует около 25 млрд. евро до 2028 года в строительство автомагистралей и дорог национального значения. Многие дороги в агломерационном регионе Ранд-стада будут расширены как минимум в 2 раза с достижением 4 полос движения. В целом правительство инвестирует в среднем от 2 до 3 млрд. евро в год в строительство и улучшение дорог. Для инфраструктурных инвестиций отбираются места, где положительное влияние на экономику будет наиболее велико. К ним относятся, например, городские районы вокруг аэропорта Схипхол и порта Роттердама. Кроме того, правительство инвестирует в расширение доступности регионов. Основными дорожными объектами являются рейн-ландский маршрут, дорога Схипхол – Амстердам – Алмере, Зюйдасдок, Бланкен-бургский узел, направление Апелдорн – Азело, Южная кольцевая дорога Гронингена и др. Среди дополнительных денег на обслуживание инфраструктуры в 2022 году правительство выделило €2,1 млрд на содержание и замену дорог, водных путей и дамб. В 2023 году эта сумма составит 2,3 млрд евро. В настоящее время изучаются возможности новых технологий для более быстрого перемещения, в частности интеллектуальных транспортных систем. Это положительно сказывается на безопасности дорожного движения и позволяет автомобилям в рамках обмена данными в режиме реального времени более эффективно использовать дороги.

Другой частью пространственной политики являются меры по охране территорий, находящихся в процессе структурной перестройки. В рамках этого направления определены 30 областей, которые имеют национальное значение. Период реконструкции начался во время Второй мировой войны, вскоре после немецкого вторжения и продолжался до 1965 года. Военный ущерб был восстановлен, и для удовлетворения растущего спроса на жилье быстро появлялись новые, современные жилые районы. В то же время ландшафт постоянно менялся из-за интенсивного промышленного развития. В 2002-2008 годах Агентство по культурному наследию Нидерландов (Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, RCE) провело исследование развития районов и территориально-пространственного планирования в период реконструкции. Это привело, среди прочего, к составлению первоначального большого списка из более чем 450 районов. В конечном итоге остались 30 областей, которые считались национально важными [3].

Еще одним пакетом пространственноориентированных мер являются действия по борьбе с наводнениями. Отметим разработанную программу «Дельта» [4]. Данная национальная программа защищает Нидерланды от наводнений, обеспечивает достаточным количеством пресной воды и способствует созданию климатически устойчивой экономики. К этой же группе инструментов относятся меры по обеспечению качеству почвы, воды и воздуха, развития природных связей между сетями заповедников [5].

Во всех пространственных планах центральное правительство стремится к тщательному рассмотрению и четкому принятию решений. Механизмом для этого служит Декрет о территориально-пространственном планировании [6].

Роль провинций и муниципалитетов

Нидерландские провинции и муниципалитеты имеют следующие задачи и полномочия в пространственной политике: муниципалитеты отвечают за жилье и биз-нес-парки и строительство новых площадей для компаний. Планы зонирования являются наиболее важными инструментами территориально-пространственного планирования в муниципалитетах. В рамках ответственности провинций находится комплексная сельская политика. В сельской местности многие функции объединяются: повышение устойчивости сельского хозяйства, обеспечение продовольственной безопасности, рациональное управление водными ресурсами, сокращение выбросов азота и климатические и энергетические проблемы.

В декабре 2020 года провинции заключили соглашения с центральным правительством о дополнительных инвестициях в природную сферу. До 2030 года будет инвестировано почти 3 миллиарда дополнительных средств. Программа является частью структурного азотного подхода (structurele stikstofaanpak) по сокращению выбросов азота в промышленности, сельском хозяйстве, транспорте [7] и связана с Повесткой дня по окружающей среде (Agenda Natuurinclusief) . Это также помогает сохранять природные зоны за пределами заповедников, например, в городах, на сельскохозяйственных угодьях или в прибрежных муниципалитетах.

Нормативная база территориальноотраслевого планирования

Для пространственного ландшафта Нидерландов особое значение имеет проведение единой сельскохозяйственной политики. Этот сектор также играет важную роль в формировании ландшафта и способствует повышению качества природной среды и социальной сплоченности в сельских районах. Интенсивные современные способы производства оказывают одновременное давление на окружающую среду. Ситуация осложняется тем, что в Нидерландах стоит задача достижения амбициозных социальных и экологических целей в дополнение к поддержанию сильного, инновационного сельскохозяйственного сектора. Важным инструментом для этого является Общая сельскохозяйственная политика Европейского Союза (ЕСП). Поскольку в ЕС все страны имеют разные условия развития агропромышленного комплекса, каждое государство может определять свою собственную сельскохозяйственную политику. Новый ее раунд в ЕС вступает в силу с 2023 года [8]. Над нидерландской версией работали Министерство сельского хозяйства, природы и качества пищевых продуктов (LNV) совместно с провинциями, Союзом водных советов и Министерством инфраструктуры и водных ресурсов.

Закон о территориально-пространственном планировании регулирует порядок составления пространственных планов правительства, провинций и муниципалитетов. Центральное правительство проверяет районные планы провинций и муниципалитетов. Планы не должны противоречить национальным интересам. Например, с функцией военных объектов или национальных дорог. С 1 января 2023 года Закон об экологическом планировании заменяет Закон о территориальном планировании. В нормативный акт введены нормы, по которым принятие решений по пространственным проектам должно быть более быстрым и простым [9].

Отметим среди документов территориальной политики Программу действий по пространственному проектированию на 2021-2024 годы [10]. Правительство использует пространственный дизайн чаще для решения социальных вопросов. Например, путем привлечения дизайнеров, архитекторов и градостроителей к реализации планов жилищного строительства. Эта программа действий является частью

Национальной экологической концепции (Nationale Omgevingsvisie, NOVI) и политики в области культуры и наследия [11].

Земельная политика является подспорьем в реализации экологической политики правительства [12]. В контексте экологической политики определяется социально желательное использование земель. Это делается с помощью плана или решения, основанного на Законе о территориальном планировании (Wet ruimtelijke ordening). В городской местности муниципалитет может широко выбирать между 3 типами земельной политики, когда муниципалитет покупает и перераспределяет землю как участки под застройку; через строительство общественных объектов и стимулирование к этому частного бизнеса; реализуя модель государственно-частного партнерства с помощью совместных предприятий между муниципалитетом и застройщиками. Отметим также, что центральное правительство разработало «Руководство по устойчивому городскому развитию», которое муниципалитеты и провинции могут использовать для внедрения новых городских практик.

В сельской местности распределение земельных ресурсов также может быть скорректировано путем обмена. Закон о развитии сельских районов (Wet inrichting landelijk gebied) предусматривает, что провинции могут организовать перегруппировку площадей. Владельцы также могут обменивать землю на добровольной основе через так называемый обмен лотами. В целом, центральное правительство несет особую ответственность за систему земельной политики. Эта система определяет возможности муниципалитетов и провинций по осуществлению земельной политики. Система земельной политики включает в себя:

• -    Закон о территориальном планировании ( De Wet ruimtelijke ordening). Он позволяет возмещать затраты на строительство дорог и других общественных объектов со строителей и застройщиков.

• -    Закон об экспроприации и Закон о преимущественной собственности муниципалитетов ( De Onteigeningswet en de Wet voorkeursrecht gemeenten). С помощью

данных нормативных актов правительство (при определенных условиях) может вступать во владение землей или имеет первое право на покупку, если владелец хочет продать землю.

• -    Закон о развитии сельских районов (De Wet inrichting landelijk gebied), содержащий положения о перераспределении земель и добровольном обмене по соглашению.

• -    Закон о налогах на юридические операции и Закон о налоге с продаж (De Wet Belastingen op Rechtsverkeer en de Wet Omzetbelasting) . Они определяют, должен ли и какой объем налога взиматься при передаче земли и зданий.

• -    Декрет о бюджете и подотчетности провинций и муниципалитетов (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten) содержит правила о финансовых рисках, которые могут нести провинции и муниципалитеты. Это касается покупки земли для застройки территории. Или инвестиции в строительство общественных объектов.

Задачи пространственной политики в отдельных районах страны

Таким образом, правительство Нидерландов, провинции и муниципалитеты работают вместе в различных регионах над развитием территорий. Центральное правительство участвует, когда регионы имеют пересечение национальных и региональных интересов. Базовыми проектами являются развитие территории вокруг Амстердама и обновление портовой инфраструктуры Роттердама. В 2013 году правительство и регион достигли соглашения о реализации Структурного видения Ам-стердам-Альмере-Маркермер (Structuurvisie         Amsterdam-Almere-

Markeermeer, RRAAM) [13]. Помимо строительства дополнительного жилья и рабочих мест, программа преследует следующие цели: улучшение доступности региона Амстердам-Алмере; развитие Маркермера и Эймеера в большую природную и рекреационную зону.

Центральное правительство и регион Амстердама планируют развивать район Зюйдас, представляющий собой сеть биз-нес-центров вдоль автомагистрали A10 в

Амстердаме. Предполагается, что это будет место дислокации для международных компаний. Совместно с авиационными властями предпринимаются усилия, чтобы расширить экономическую мощь территории с аэропортом Схипхол [14].

В программном документе «Mainport en Metropool» основное внимание уделяется пространственно-экономическому развитию в регионе Схипхол и содержатся результаты правительственной программы SMASH [15]. В программном документе рассматриваются следующие вопросы:

• -    укрепление пространственноэкономической структуры и международной конкурентоспособности;

• -    обеспечение пространства для урбанизации, качества среды обитания и качества жизни;

• -    обеспечение возможностей для дальнейшего развития безопасной, конкурентоспособной и устойчивой авиации;

Эти вопросы также рассматриваются в рамках развития территории северозападных Нидерландов (Северная Голландия, Флеволанд и район Эйсселмер), которые являются экономически сильным регионом. Целесообразно отметить пространственное развитие зоны г. Утрехт. Этот регион играет важную роль перекрестка автомагистралей, железных дорог и водных путей. Также его значение усиливается дальнейшем развитием ведущего научно-исследовательского сектора медико-биологических наук и здравоохранения [16]. В юго-западной части Рандстада лежит часть территории страны, которое называется «Южное крыло» (De zuidelijke vleugel) . Это экономически важная область не только для региона, но и для всей страны. В этой области правительство, провинции и муниципалитеты работают, в частности, над повышением международной конкурентоспособности; укреплением первичной защиты от наводнений; поддержанием сильной прибрежной экономики.

Юго-Восточные Нидерланды состоят из регионов Эйндховен/Хелмонд, Венло, Ситтард/Гелен и Маастрихт. Здесь компании, институты знаний и правительства работают вместе над пространственной политикой и политикой в секторе высшего образования. К ним относятся меры по обеспечению доступности региона, улучшения бизнес-климата для (иностранных) компаний и высококвалифицированных работников и поддержания связи с другими регионами в области исследований и разработок (НИОКР).

Восточная часть Нидерландов представлена проектами «Продовольственной долины» [17] вокруг Вагенингена и «Долины здоровья» возле Арнем-Неймегена и ведущим сектором по развитию высокотехнологичных систем и материалов в Твенте [18].

Северные Нидерланды являются энергетическим центром Северо-Западной Европы. Отчасти это связано с инфраструктурой, спецификой производственных компетенций и расположением у моря. А также доступное пространство в этом районе. Важной национальной задачей является развитие «Энерджипорта» в Северных Нидерландах [19] как международного энергетического центра и хаба новых знаний.

Развитие территории Юго-Западной Дельты/Зеландии сосредоточено на укреплении побережий, осуществлении Программа «Дельта», укрепление первичной защиты от наводнений. Побережье защищает Нидерланды от наводнений с моря. Северное море важно для экономики так как является основой для развития судоходства, рыболовства, добычи полезных ископаемых на шельфе и использовании энергии ветра. Центральное правительство разработало политику в отношении Северного моря в Национальном водном плане. К задачам государственного значения для Северного моря и побережья относятся: обеспечение бесперебойного и безопасного судоходства; развитие добычи песка, морской ветроэнергетики, добычи нефти и газа и изучения возможностей пространства для хранения СО 2 , защиты археологических ценностей (затонувших кораблей).

В феврале 2017 года около 60 организаций (центральное правительство, провинции, муниципалитеты, советы по водным ресурсам и заинтересованные группы) в Нидерландах подписали Прибрежный пакт. Подписанты договорились о балансе между охраной прибрежной зоны, с одной стороны, и ее экономическом развитии, с другой [20].

Ключевым инфраструктурным объектом является порт Роттердама, имеющий национальное значение для экономики. Поэтому центральное правительство участвует в планах строительства 10 000 новых квартир и планировании 13 000 новых рабочих мест в гаванях Роттердама. Они раскинулись на 4 портовых районах и в целом развиваются как территория, где расположены портовые и транспортные компании, а также исследовательские институты и инновационные компании. Обновление городских гаваней Роттердама является крупнейшим проектом в Нидерландах по площади (1600 гектаров). Центральное правительство определило городские порты в качестве ключевого проекта по Закону о кризисных ситуациях и восстановлении. В этом случае пространственные проекты могут быть выполнены быстрее [21].

В итоге отдельные направления пространственной политики в Нидерландах интегрируются в рамках «Многолетней программы в области инфраструктуры, пространственного развития и транспорта» (Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimtelijke Ontwikkeling en Transport, MIRT). Она устанавливает рамочные условия работы, роли и задачи вовлеченных сторон, содержит требования правительства к принятию решений, которые необходимы для принятия решения о государственном софинансировании. Они в основном поступают из Фонда мобильности (для задач обеспечения доступности) или Фонда Дельты (для решения проблем, связанных с безопасностью воды, опреснением и качеством воды) [22]. Отдельно упомянем учебную платформу MIRT – сеть экспертов, участвующих в проектах программы. Через эту платформу организовано проведение онлайн-семинаров по ключевым темам пространственной политики, по пространственным, экономическим, водохозяйственным, транспортным, экологическим проблем жизнедеятельности.

Заключение. Приведенные аспекты пространственной политики Нидерландов показываются, что они устойчиво развивают собственную конкурентоспособность. Многообразные действия правительства обеспечивают возможности для раскрытия регионального потенциала, от- дают приоритет инвестициям и связывают пространственное инфраструктурное развитие. Модно сказать, что при таком под- ходе Нидерланды применяет философию «пространственно-ориентированного» управления, основанного на доверии, четких обязанностях, долговременных институциональных рамках партнерстве государственных органов с бизнесом. Данная работа с основными акторами в простран- стве создает пространство доверия и возможностей для дальнейшего развития страны и её экономики.