Протест прокурора как акт правоприменительный

Современные представления о правовом государстве включают в себя полное признание прав человека и становление эффективной системы гарантий их защиты. В соответствии с Конституцией Российской Федерации наше государство является правовым государством, которое призвано использовать свою власть, прежде всего, для того, чтобы обеспечить соблюдение права, его верховенство в обществе. В свою очередь, право, оставаясь выражением воли гражданского общества, становится единственным верховным и универсальным средством в руках государства, обеспечивающего естественные права и свободы человека на жизнь, иму- щество и безопасность1. Однако, право, в полном смысле этого слова, регулятором общественных отношений становится только тогда, когда требования его норм воплощаются в поведении и поступках субъектов права, способствуя созданию оптимальных взаимоотношений людей в обществе. Превращение, претворение, или, другими словами, воплощение содержания нормы права в поведении субъектов права называется реализацией права.

Особой формой реализации субъективных прав и юридических обязанностей выступает правоприменение - властная деятельность компетентных органов и

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика_____ должностных лиц по подготовке и принятию индивидуального решения по юридическому делу². Тем не менее, применение права от реализации права в форме соблюдения, исполнения и использования предписаний нормы права отличается не только тем, что в этом случае для реализации правовых норм требуется участие принудительной силы государства.

Применение права от соблюдения, исполнения и использования нормы права, отличается также своей целенаправленностью. «Цель реализации права – это воплощение правовых предписаний в фактической правомерной деятельности. Цель правоприменения – обеспечить нормальный ход правореализации, т.е. оказать юридическое содействие гражданам в реализации их прав и обязанностей».3

Поэтому, прежде всего, применение права - это «осуществляемая в установленном законом формах специальноюридическая деятельность компетентных государственных органов, должностных лиц, органов местного самоуправления по созданию новых юридических актов, предоставлению субъективных прав и возложению юридических обязанностей на конкретных субъектов, развитию определенных отношений путем реализации властных полномочий»4.

Применение права, как правило, сопровождается вынесением специального решения (акта применения права) в установленной форме. Правоприменительный акт – это государственно-властный индивидуально-определенный акт, совершаемый компетентным субъектом по конкретному юридическому делу с целью определения наличия или отсутствия субъективных прав или юридических обязанностей и определения их меры на основе соответст-

вующих правовых норм и в интересах их осуществления5.

Властные полномочия могут осуществляться в виде оперативноисполнительной и правоохранительной деятельности. Непосредственное отношение к правоохранительной деятельности имеет протест прокурора как акт прокурорского реагирования, так как прокуратура в целях устранения выявленных в ходе прокурорских проверок нарушений закона наделена специальными властными полномочиями. «Реализация правозащитной функции основана на государственновластных полномочиях прокуратуры, которые выражаются в актах прокурорского реагирования»6.

Акты прокурорского реагирования есть специфические, установленные законом правовые средства, применяемые указанными в законе должностными лицами органов прокуратуры в ходе осуществления своих надзорных и ненадзорных полномочий. Акты прокурорского реагирования имеют свою специфику, которая заключается в том, что прокуроры обладают строго очерченной законом определенной властью. Данное обстоятельство определяет характер изложенного в акте требования прокурора. Обязанностью лица, которому был адресован акт прокурорского реагирования, является направление прокурору в установленный срок ответа о результатах рассмотрения акта. В силу этого, основными свойствами любого акта прокурорского реагирования, которые обеспечивают эффективность и оперативность его воздействия, являются обоснованность, мотивированность и убедительность, а также законность, принципиальность и требовательность.

Тем не менее, несмотря на большое число и огромную практическую значимость этих актов, их важную роль в системе правовых актов современного российского государства, им до последнего вре-

мени не было уделено должное внимание в специальной литературе7.

Действующим российским законодательством предусмотрен достаточно широкий перечень средств и способов эффективного прокурорского реагирования на нарушения законности, «правовых форм осуществления установленных законом полномочий прокурора по выявлению, устранению нарушений законов и привлечению к ответственности правонарушите-лей»8.

Полномочия прокурора по своевременному выявлению и устранению нарушений закона представляют собой целую систему правовых средств, которые направлены на пресечение правонарушений, восстановление законности и нарушенных прав граждан, а также на ликвидацию негативных последствий, вызванных нарушениями закона.

В пункте 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» обозначены такие акты прокурорского реагирования, как постановление, протест, представление, обращение в суд или арбитражный суд. Статья 25.1 предусматривает такой вид актов прокурорского реагирования, как предостережение о недопустимости нарушения закона.

Среди них не только самым «популярным», но и, безусловно, самым «старинным» документом прокурорского реагирования, который на правовом пространстве нашего государства появился еще при Петре I и до сегодняшнего дня не потерял своей актуальности, является протест прокурора9.

В основе этимологии термина «протест» лежит латинское слово «protestor», обозначающее публичное возражение, требование, заявление, доказывание10.

___________________________№3 (29) 2012 «Протест» в обыденном понимании есть решительное возражение против чего-нибудь или же заявление о несогласии с каким-нибудь решением¹¹.

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, которые указаны в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными.

Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Протест - это правовой акт, в форме которого прокурор предъявляет юридиче- дополненное. М.: Научное издательство «БОЛЬШАЯ РОССИЙСКАЯ ЭНЦИКЛОПЕДИЯ», 1998. С.969; Большой юридический словарь / Под ред. А.Я.Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М.: ИНФРА-М, 1998. С.563.

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика_____ ски обоснованное требование по поводу допущенного нарушения закона, выразившегося в издании соответствующим органом или должностным лицом незаконного правового акта, и добивается восстановления нарушенного права. Протест представляет собой документ прокурорского реагирования на противоправный акт государственного органа, органа местного самоуправления, органов контроля, управления коммерческой или некоммерческой организацией или соответствующих должностных лиц, содержащий мотивированное требование о его отмене или приведении в соответствие с законом. «Это надзорное средство прокурорского реагирования, которое преследует две цели: 1) устранение правонарушения в незаконном правовом акте и их последствий; 2) восстановление нарушенных прав поднадзорных субъектов»¹².

Протест прокурора как правовой документ должен соответствовать определенным требованиям не только по форме, но и по содержанию. В протесте содержится наименование опротестованного правового акта или действия, или бездействия должностного лица; кем и когда правовой акт издан или совершено действие или бездействие; содержание опротестованного правового акта (действие или бездействие); правовое обоснование незаконности или необоснованности правового акта (действия или бездействия должностного лица); нормы нарушенного закона или иного нормативного акта; предложение прокурора об отмене акта, требования о привлечении к ответственности должностного лица, виновного в нарушении закона, если в этом есть необходимость; предложение о рассмотрении протеста в установленный законом десятидневный срок с сообщением результатов рассмотрения протеста; должностное положение прокурора, принесшего протест, его классный чин, дата принесения протеста.

В содержательной части протеста прокурор отражает следующие позиции: в чем выражается несоответствие, либо про-

тиворечие акта (его части), на который направлено прокурорское воздействие; точное наименование закона, с которым вступил в противоречие (несоответствие) акт региональных законодателей; предложение устранить допущенное нарушение (необходимо изложить свое видение: в каких конкретных юридических действиях оно должно выражаться и какие правовые последствия нести); требование рассмотреть протест в оговоренные законом сроки со ссылкой на правовые нормы и указание на то, что ответ о результатах рассмотрения протеста должен быть незамедлительно отправлен прокурору в письменной форме.

Работники прокуратуры при подготовке проекта протеста должны наиболее полно исследовать правовую проблематику норм, на которые предполагается направить прокурорское воздействие. Нельзя допустить, чтобы требования, предъявленные прокурором в протесте, вступали в логическое противоречие между собой. По действующему законодательству принесение протеста не приостанавливает действия опротестованного акта. Тем не менее, имеются реальные возможности снижения либо полной нейтрализации отрицательного эффекта того акта, который противоречит закону.

Именно исходя из этих соображений прокурору предоставлено право устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста, когда этого требуют исключительные обстоятельства. Данное правило применяется в тех случаях, когда исполнение опротестованного акта сопряжено с наступлением или угрозой наступления опасных последствий: причинения материального ущерба в значительных размерах, нанесения вреда здоровью населения, дезорганизации производства и др. Срок, в течение которого должен быть рассмотрен протест, указывается в его тексте.

На наш взгляд, можно выделить несколько вопросов, связанных с реализацией полномочий органов прокуратуры по внесению протеста и его рассмотрению, которые возможно решить путем совершенствования законодательных норм. Например, в п.2 ст.23 Закона о прокуратуре не закреплена обязанность органа или должностного лица, которым приносится

протест, мотивировать свою позицию, если они не согласны с прокурором. Так же очевидна необходимость отдельной регламентации процедуры опротестования правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.

В то же время Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» регламентирует участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

Таким образом, протест прокурора является действенным актом реагирования, непосредственно влекущим за собой юридические последствия, способным отменить незаконный правовой акт в целях восстановления нарушенного права и законности.