Противодействие коррупции в полицейских ведомствах США и Европы

Понятие «коррупция» происходит от латинского слова «corruption», переводимого на русский язык как «порча», «подкуп». Однако до сих пор данное понятие чаще определяется через категории социологии и политики, чем права. Доказательством этому служит отсутствие термина «коррупция» в уголовном законодательстве России, США, Франции и других стран.

Однако в международно-правовой лексикон это понятие уже вошло. Восьмой конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, 1990 г.) констатировал, что «коррупция среди государственных служащих лиц может свести на нет потенциальную эффективность всех видов правительственных программ, затруднить развитие и создать угрозу для отдельных лиц и группы лиц». Зарубежными исследователями высказывается точка зрения, что в случае, когда жертвой коррупции становятся значительные слои населения, ее можно назвать преступлением против человека, за которое руководители государства должны нести ответственность1.

Повышенная общественная опасность коррупции в сфере публичного управления определяется тем, что, проявляясь в поведении субъектов, призванных осуществлять функции интеграции и контроля всего общества, она подрывает основы публичной власти. В настоящее время не имеется достаточно разработанных методик пресечения и профилактики коррупции в правоохранительных органах. Поэтому существенный интерес представляет изучение вопросов борьбы с коррупцией в полиции зарубежных государств, где данная деятельность носит более обширный характер2.

Основной упор в преодолении полицейской коррупции в США делается на ее профилактику. Во-первых, в качестве организационного барьера против проникновения в государственные органы США нравственно нечистоплотных и некомпетентных людей проводятся специальные проверки. В отношении лиц, назначаемых на руководящие должности, она проводится силами ФБР. Проверка начинается с запросов в учетные службы ФБР и полиции (включая дактилоскопическое досье), по телексным и факсимильным каналам связи рассылаются запросы в территориальные органы ФБР по месту рождения, проживания, учебы и работы кандидата. Устанавливается, не значится ли он в регистрационных учетах кредитных организаций. Если кандидат проходил военную службу, то запрашивается и военный архив.

При проведении специальной проверки особое внимание уделяется изучению: материального положения кандидата, состоянию его психического здоровья, негативных моментов в образе жизни (гомосексуализм, конфликты и т.д.), все контакты с представителями иностранных государств, а также участию в организациях, членство в которых ограничено полом, расой, убеждениями и т.д.3 Кандидаты на службу подвергаются также полиграфным обследованиям.

После зачисления на службу сотрудник остается под пристальным контролем. Ежегодно он обязан заполнять анкеты различного вида и содержания, включающие также вопросы о имеющейся недвижимости, о перечислении всех акций на 1 тыс. долларов и более, зарегистрированных на имя служащего, его жены (мужа) и детей, каждую дополнительную статью дохода на сумму свыше 100 долларов, каждый подарок стоимостью 35 долларов и больше.

Наиболее важным компонентом концепции, направленной на создание, развитие и внедрение этических стандартов, является подготовка молодых сотрудников полицейских ведомств США. Эта подготовка предусматривает всестороннее изучение проблемы коррупции. Курс по предупреждению коррупции в учебных учреждениях полиции включает исторические и социальные аспекты проблемы коррупции в полиции, практические занятия, формирование ответственности перед сотрудниками полицейского подразделения, обзор Кодекса профессиональной этики и перечня недопустимых видов деятельности в полиции.

Руководитель полицейского подразделения детально анализирует проблему коррупции, которая может возникнуть в его коллективе. Выясняется степень вероятности ее существования в полицейском подразделении, для чего определяется наличие тех участков работы, на которых возможно продолжительное существование коррупции, обозначается круг действий полицейских, которые могут рассматриваться в обществе как коррупция, а также выявляется реакция общественности на действия, которые с точки зрения руководителей подразделений полиции, являются недопустимыми для полицейских.

Закон о реформе этических норм, принятый в ноябре 1989 г., а также Указ Президента США, принятый в октябре 1990 г. «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих госаппарата» сформулировали систему норм служебного поведения для федеральных: служащих.

• 1.    Государственная служба основывается на доверии общества и не может быть использована в корыстных целях для себя, друзей, родственников и других лиц, с которыми сотрудники связаны вне службы.

• 2.    Запрещается принимать подарки или другие вознаграждения, имеющие денежную стоимость (кроме случаев, оговоренных в законе) от лиц или организаций, желающих получить содействие в решении каких-либо вопросов, либо имеющих деловые отношения с ведомством, где работает служащий, а также ведущих деятельность, подпадающую под юрисдикцию этого ведомства.

• 3.    Государственные служащие должны действовать беспристрастно при исполнении служебных обязанностей, собственность государства ими может быть использована только в служебных целях.

• 4.    Не допускается использование подчиненных для выполнения личных поручений. Запрещается принятие подарков от подчиненных. Исключение составляют подарки традиционные для праздников, в связи с повыше

• 5.    Недопустимо давать несанкционированные обещания, подразумевающие возложение ответственности за их исполнение на правительственное учреждение.

• 6.    Обязательно информирование компетентных должностных лиц о ставших известными государственному служащему фактов растрат, обмана, коррупции в государственных учреждениях.

• 7.    Добросовестное выполнение обязательств, возложенных законом на служащего как на гражданина страны, в первую очередь таких, как уплата федеральных и местных налогов.

• 8.    Государственному служащему запрещено участвовать в азартных играх, в особенности совместно с начальниками и подчиненными.

• 9.    Строго соблюдать законы и правила, направленные на обеспечение равных прав всех граждан США.

• 10.    Перешедшие в частный сектор служащие не вправе использовать в любых целях свои прежние служебные возможности и связи⁴.

нием начальника.

Важным принципом государственной службы является предъявляемое к чиновнику требование безраздельно посвятить себя публичной службе. Она по общему правилу не может совмещаться с другим трудом, приносящим доходы за исключением работы в сфере науки, искусства, литературы. Законодательство запрещает федеральным служащим получать дополнительные доходы от другой работы более чем на 15% превышающие их заработную плату.

В некоторых штатах США устанавливаются и более строгие ограничения в отношении полицейских. Причем ограничения трудового и имущественного характера могут распространяться и на правовой статус родственников, которым запрещается иметь в собственности увеселительные заведения с азартными играми, кафе, а также заниматься торговлей спиртными напитками и лотерейными билетами.

Руководство полицейских подразделений всячески демонстрирует свою активную позицию в отношении искоренения коррупции перед сотрудниками, общественностью и лицами, которые могут создавать условия для возникновения коррупции в полиции. Институт ответственности руководства является действенной мерой по борьбе с коррупцией в полиции. В обязанности руководителя при осуществлении мероприятий по предупреждению правонарушений и коррупции входит:

• -    анализ служебных характеристик сотрудников, обвиненных в коррупции, за последние 3 года. Поощрение тех сотрудников, которые отмечали тенденции неправомерного поведения и злоупотреблений этих полицейских;

• -    рассмотрение результатов последнего инспектирования. Установление сотрудников, которые наиболее высоко оценили работу подчиненных. В случае несоответствия показателей работы и данных ей оценок принятие соответствующих мер;

• -    анализ причин неявок в суд сотрудников. При прохождении службы этих полицейских в одной команде или проведении какой-либо операции инспектирование работы подразделения с учетом поступивших жалоб;

• -    анкетирование не менее 10 процентов личного состава полицейского подразделения, не находящегося под следствием. В случае обнаружения недостатков критериев оценок профессиональной деятельности полицейских - расширение круга опрашиваемых сотрудников для сбора дополнительных предложений с целью корректировки системы оценок;

• -    установление всех осведомителей, которым в течение 2-х лет выплачивалось вознаграждение. Организация встречи ревизора с информаторами для проверки правильности выплаченных денежных сумм;

• -    проверка всех операций за год, в результате которых производилось изъятие свыше 1 кг наркотических веществ;

• -    по результатам анализа полученной информации - подведение итогов и выявление количества полицейских, уличенных в коррупции.

В американских методиках подчеркивается, что игнорирование существования коррупции - признак недостаточного контроля над деятельностью полицейского подразделения. Руководитель несет ответственность за все факты коррупции, в том числе выявленные другими лицами. За игнорирование этих фактов его самого привлекают к дисциплинарной ответственности или отстраняют от должности.

В Управлении полиции г. Лос-Анджелеса в каждый отчет о расследовании фактов коррупции включается раздел, освещающий понимание ситуации руководителями. В этом разделе руководитель подразделения, в котором был выявлен факт коррупции, дает объяснения в отношении совершившегося правонарушения и излагает меры, направленные на предотвращение подобных ситуаций в дальнейшем.

Считается, что оперативные работники, внедренные в преступную среду, в большей степени подвержены коррупции. В целях контроля их деятельности могут быть использованы средства, которые в то же время обеспечивают безопасность полицейских. К наиболее распространенным из них относятся длительное наблюдение за агентом с использованием звукозаписи и прослушивания бесед. Показано, что операции, во время которых оперативный работник проводит встречи с представителями преступного мира не реже 1-2 раз в неделю, не должны продолжаться более одного года. После завершения операции сотруднику должна быть поручена работа консультанта по подготовке операций или следователя. Вновь приступить к работе в качестве оперативного сотрудника этот полицейский может по истечении определенного времени.

Эффективным средством предупреждения коррупции является система предварительного анализа и прогнозирования таких правонарушений. Она позволяет выявить имеющиеся проблемы при несении службы, недостатки работы руководителей, предпосылки злоупотреблений служебным положением среди полицейских. Данная система предполагает анализ основных элементов полицейской деятельности - личности самого полицейского, его задание, состав смены, маршрут, и т.д.

В ряде европейских стран для борьбы с коррупцией в правоохранительных органах создаются вновь или реформируются специальные подразделения.

В Великобритании несколько лет назад были сформированы автономные антикоррупционные подразделения. В рамках Столичной полиции были созданы соответствующие сепаратные службы и одновременно разработаны практические меры, которые они должны осуществлять.

Новая структура была названа Управлением, которому поручено проводить следственную практику, включающую скрытное электронное наблюдение, использование института информаторов, поощрение доносчиков из числа преступников к даче показаний против коррумпированных полицейских, а также осуществлять проверку сотрудников на склонность к коррупции. Управление действует независимо от функционирующих дисциплинарных подразделений и тех, что занимаются рассмотрением жалоб.

Сведения добываются путем проведения опросов, бесед, информационных запросов, которые поступают из разнообразных источников: от информаторов из числа преступников; полицейских, дающих донесения неофициально или в конфиденциальной форме, а также из департаментов, занимающихся рассмотрением жалоб общего характера. Достоверность сведений оценивается и проверяется агентурными способами. После уточнения данных расследования с санкции соответствующего начальника проводится дальнейшее углубленное расследование. В процессе следствия рассматривается вопрос, идти ли по линии дисциплинарного взыскания или возбуждать уголовное дело.

В целом итоги деятельности этих подразделений признаны положительными, в основном из-за общего настроения, которое они породили во всей правоохранительной системе Великобритании. Очевидно, что произошли фундаментальные изменения в отношении сотрудников к коррупционерам в рядах коллег. Это отношение в большей степени стало характеризоваться осуждением.

Британские специалисты считают, что необходимо постоянно следить за состоянием полицейской этики, как в подразделениях в целом, так и у каждого штатного сотрудника. С этой целью следует проводить регулярный тренинг, насаждать среди сотрудников прочные этические правила, прививать им потребность соблюдать основные нравственные законы. Естественно, что в этом деле должна быть заданная система, продуманные действия комплексного характера.

В настоящее время английская Столичная полиция разрабатывает подходы, осно- ванные также на «менеджменте и администрировании», что подразумевает применение строгих оценок и контроля по отношению к тем полицейским, которые по объективным причинам подозреваются в ненадлежащем поведении. Акцент делается на общие вопросы поведения, что не требует полномасштабного внутреннего расследования, но представляет собой основу для контроля над поведением полицейского. Это может включать оценку действительного риска и консультирования. Оценка риска в Столичной полиции Лондона нацелена на то, чтобы определить позицию для выявления полицейских, которые находятся в «зоне риска».

В качестве примера противодействия коррупции в правоохранительных органах можно привести эксперимент, проведенный в Венгрии. Для борьбы с коррупцией среди служащих в полиции была создана временная оперативная группа, которая впоследствии может стать постоянным самостоятельным отделом полиции, судя по эффективности работы.

Эта группа была задумана как орудие для завоевания поддержки полиции со стороны общества путем повышения дисциплины служащих полиции и искоренения коррупции в их рядах.

Сотрудники оперативной группы обнаружили огромное количество разных предметов (машины, огнестрельное оружие, взрывчатые вещества), представляющие серьезную опасность для окружающих, которые были конфискованы полицией, затем хранились без надлежащей идентификации. Нередко сотрудники этой группы заставали полицейских, своевольно покинувших закрепленный за ними пост, в тот момент, когда они вымогали деньги у случайных прохожих под видом наложения штрафа. Они пользовались незнанием большинства людей того, что граждане имеют право требовать, чтобы в момент наложения штрафа полицейский предъявлял документ, удостоверяющий его личность, и выдал расписку в получении денег.

В результате проведенных расследований с работы были уволены некоторые сотрудники, а также были возбуждены уголовные дела в связи с совершенными ими преступлениями.

Следователи пришли к заключению: на- дежность и высокие профессиональные качества полицейских в основном не имеют отношения к условиям их места работы. Как показывает опыт, результат работы полицейского зависит главным образом от личных качеств самого человека, от квалификации руководства и строгости контроля со стороны офицера, отвечающего за тот или иной участок работы.

В заключение хотелось бы отметить, что сферы личной и общественной жизни человека в современном социуме постоянно взаимодействуют друг с другом и переплетаясь, образуют единое целое. Властный статус чиновников способен деформировать их равноправное положение по отношению к гражданам, поскольку позволяет использовать служебные полномочия в узколичных, включая корыстные, интересах5. И если гражданин как частное лицо обычно может руководствоваться общедозволительными, диспозитивными нормами права, исходя из принципа «дозволено все, кроме прямо запрещенного законом», то органы власти и их должностные лица обязаны следовать диаметрально противоположному принципу «запрещено все, кроме 6

прямо разрешенного законом» .

• ¹    Коррупция / Опыт правоохранительной деятельности в зарубежных странах. Сборник материалов. М., ГИЦ МВД РФ. 1994. С. 105.

• ²    Мишин Г.К. Некоторые проблемы ограничения коррупции / Правовые и организационные проблемы борьбы с коррупцией. М., 1993. С.ЗЗ.

• ³    Кикило В. Лэнгли -100 гектаров концентрированного шпионажа / Эхо планеты. 1997. №42. С.27

• ⁴    Кинг Н. Обязанности и привилегии личного состава вооруженных сил США // Гражданское общество и вооруженные силы. М., 1996. С. 63-70.

• ⁵    Петрухин И.Л. Частная жизнь (правовые аспекты) // Государство и право. 1999. №1 С.64; Воеводин Л.Д. Юридический статус личных в России. М., 1997. С.72.

• ⁶    Алексеев С.С. Философия права. М., 1999. С. 140.