Противодействие коррупции в России: проблемы и перспективы



УДК 343.92

Наталья Викторовна БОЛВА, начальник кафедры социально-экономических дисциплин Сибирского юридического института МВД России (г. Красноярск), кандидат экономических наук, доцент, полковник милиции

ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

В

настоящее время все специалисты в области социально-гумани- тарных наук, политологи, социологи, экономисты и юристы признают, что потенциальной угрозой для современной России, для самого государства является коррупция. Поэтому не случайно одним из первых решений Президента Российской Федерации Д.А.Медведева стало обнародование национального плана противодействия коррупции, который включает законодательные, профилактические и судебно-правовые меры.1

В этих условиях чрезвычайно актуальными являются исследование и разработка стратегии противодействия коррупции, направленные на сокращение ее масштабов. Разработка и реализация программы противодействия коррупции должны основываться на точном понимании природы коррупции и причин, ее порождающих.

Чтобы понять и оценить возможности противодействия коррупции в России, необходимо проанализировать возможное участие в решении этой проблемы ос- новных партнеров: органов власти, предпринимательства , независимых средств массовой информации, общественных институтов и общества в целом. Однако в ситуации, которая сложилась в России, не все «компаньоны» способны оказать необходимое противодействие коррупции.

Например, рассмотрим независимые средства массовой информации. С одной стороны, они давно стали основной ареной, на которой разворачиваются баталии вокруг коррупционных сюжетов, с другой стороны — деловая элита осознала политическую рентабельность серьезных вложений в СМИ и то, что эти вложения могут иметь полезные экономические последствия. В результате мы являемся свидетелями борьбы между экономическими кланами за информационные каналы (в широком смысле этого слова). Неурегулированность юридических и экономических отношений между журналистами и их «хозяевами» влечет широкое распространение теневых и даже коррупционных отношений в этой сфере. В итоге негосударственные СМИ превращаются из мощного отряда гражданского общества в инструмент борьбы между экономическими и бюрократическими кланами.

Такая же противоречивая ситуация складывается в российском бизнесе. Антикоррупционные материалы стали важным средством борьбы бизнесгрупп. С одной стороны, конкурентное противодействие по таким правилам воспитывает страх перед использованием самых наглых коррупционных действий и работает на антикоррупционные усилия властей, с другой стороны — «игры с огнем», которыми занимаются кланы, поражая друг друга выбросами компромата , могут иметь неожиданные последствия от гибели мощных финансовых империй до краха эффектных чиновничьих карьер.

В современной России с ее относительно нестабильной политической ситуацией возможны и более серьезные последствия — крах правительства и от каз от реформистской политики. Страх перед подобными возможностями подталкивает различные группировки к консолидации во имя самосохранения. Подобная консолидация может стать препятствием для борьбы с коррупцией.

Кроме того, существует часть российского бизнеса — представители так называемого «второго эшелона», которые заинтересованы в нормальных «правилах экономической игры».2 Между тем эта часть российского бизнеса плохо консолидирована и не имеет постоянных эффективных механизмов отстаивания своих интересов. Одновременно государственная власть в большинстве случаев игнорирует широкие слои предпринимателей, которые могли бы стать существенной опорой в антикоррупционных усилиях, взаимодействуя по сложившейся традиции только с представителями крупнейших бизнес-групп.

Наконец, третья группа предпринимательства, обозначаемая часто как «мелкий и средний бизнес», буквально повязана сплошной низовой коррупцией, которая становится источником возрастающего социального напряжения.

Российское общество сильно разочаровано властью, и поэтому ей крайне тяжело будет обрести доверие граждан и их поддержку при реализации серьезной антикоррупционной программы. Существенный вклад в это разочарование вносит устойчивый стереотип ее коррумпированности. Российское общественное сознание, еще не защищенное укорененностью гражданской ответственности и приверженностью демократическим принципам, весьма склонно поддаться соблазну простых рецептов, среди которых один из самых распространенных - «сильная рука». В то же время в последние годы резко выросло число общественных организаций, которые охвачены «ржавчиной» коррупции в гораздо меньшей степени, чем другие сферы жизни. Эти институты гражданского общества могут стать серьезным подспорьем при реализации программы противодействия коррупции .

Репортаж с научного форума Актуальные проблемы борьбы с преступностью ^^^^^^^^^^^^^^^^^^^ в Сибирском регионе

Российские власти сами обеспокоены потерей поддержки в обществе. Необходимость продлять свое существование посредством выборов заставляет власти (когда осознанно, когда инстинктивно) заботиться об усилении своей легитимности. Очевидно, что борьба с коррупцией — один из эффективных инструментов решения этой задачи. Антикоррупционная риторика с удовольствием применяется представителями всех частей политического спектра. Однако любые шаги по ограничению коррупции носят до сих пор либо символический, либо фрагментарный характер. Реализацию системы антикоррупционных мероприятий тормозят ряд препятствий:

• •    наличие политической (политических деятелей) и государственной (государственных чиновников) коррупции, предполагающей существование на достаточно высоком уровне лиц, не заинтересованных в изменении сложившейся ситуации;

• •    непонимание сложности и неординарности проблемы;

• •    упрощенные подходы к решению задач, подобных борьбе коррупцией;

• •    отсутствие политической воли, которая необходима для коренного реформирования всей государственной машины;

• •    отсутствие консолидации усилий всего общества, включая консолидацию большей части властных элит.

Планируя программу борьбы с коррупцией, необходимо исходить из следующих предпосылок:

• •    невозможна абсолютная победа над коррупцией. Более того, в нормальном состоянии власти и общества коррупция является технологически полезным сигналом о неполадках в методах работы власти;

• •    не существует стран, априори обреченных на масштабную и хроническую коррупцию. Россия не является исключением из этого правила;

• •    не может быть разовой кампании ограничения коррупции. За окончанием любой кампании всегда может последовать новый, более мощный виток коррупции;

• •    невозможно ограничить коррупцию

только законодательными методами и борьбой с ее проявлениями. В условиях , когда коррупция достигла больших масштабов и забралась на весьма высокие уровни власти, более эффективна борьба против условий, порождающих коррупцию, чем неподготовленная атака на ее проявления.3

При разработке программы контроля коррупционных процессов следует учитывать, что концепции научного сообщества могут не совпадать с обыденными представлениями россиян,4 отражением проблем коррупции в их общественном сознании.

Для того чтобы государственная программа противодействия коррупции была поддержана большинством населения, следует сделать акцент на таких мерах, которые нашли бы отклик в массовом сознании. Иначе можно «наступить на собственные грабли», повторив печальный опыт антиалкогольной компании М.С.Горбачева, верной по целям, но глубоко ошибочной по методам. С этой целью Институтом социологии РАН по заказу аналитического центра ФСБ в 2 007 г. было проведено массовое социологическое исследование, направленное на изучение мнения населения о сущности коррупции, причинах ее распространения в современной России, а также на выявление общественно одобряемых мер противодействия коррупции.5

Как показывают исследования, россияне осуждают, прежде всего, коррупцию среди высших должностных лиц (злоупотребления высокопоставленных политиков и бюрократов), будучи относительно терпимыми к «низовой» повседневной коррупции. Это объективно является фактором, стимулирующим высокий уровень развития коррупции, поскольку «низовая» коррупция есть питательная почва для развития «верхушечной» коррупции. Данный стереотип общественного сознания позволяет инициировать обвинения в коррупции про тив самых высокопоставленных лиц, но препятствует вовлечению граждан в борьбу с коррупцией как явлением.

Абсолютное большинство россиян разделяют мнение профессиональных исследователей коррупции, что коррупционные отношения в России являются систематическими (институционализированными).

В то же время в массовом сознании недооцениваются негативные последствия коррупции: в преимущественно негативном ее эффекте убеждены лишь 2/5 граждан, 1/3 опрошенных считают коррупцию явлением с нулевым эффектом; 15% полагают, что коррупция в целом приносит пользу. Для антикоррупционной мобилизации надо усилить негативное отношение россиян к коррупции, нужна активная пропагандистская работа со СМИ, направленная на формирование в массовом сознании отрицательных оценок последствий коррупции.

Россияне склонны оценивать государственные институты федерального уровня как более коррумпированные в сравнении с региональными. Одними из наиболее коррумпированных считаются правоохранительные органы (особенно ГИБДД и милицию) и Государственная Думу РФ. Отмечаемая гражданами высочайшая коррумпированность органов внутренних дел и парламента является сильным тормозом к развитию антикоррупционной борьбы, поскольку коррупционеры в принципе не могут эффективно вести борьбу с коррупцией. Поэтому при выработке программы антикоррупционной политики необходимо начинать антикоррупционные мероприятия с реорганизации правоохранительных органов и Государственной Думы РФ. Эти меры не только объективно необходимы, но и дадут мощный пропагандистский эффект.

К числу наименее коррумпированных институтов россияне относят спецслужбы, местные СМИ, а также общественные и правозащитные организации. Наличие общего противника в лице участников коррупционных отношений дает этим институтам возможность найти общий язык.

«Средние» россияне главными субъектами коррупции и, соответственно, главными объектами борьбы с коррупцией считают госчиновников. Именно они, а не предприниматели должны стать основной мишенью борьбы с коррупцией.

В настоящее время коррупция рассматривается большинством россиян как одна из важнейших проблем, но далеко не самая важная. Антикоррупционная мобилизация требует разъяснительной работы среди широких масс населения, чтобы повысить рейтинг коррупции в числе наиболее актуальных проблем развития России.

П ри выборе мер борьбы с коррупцией россияне склонны разумно отдавать предпочтение мерам скорее социальноэкономическим, чем силовым. Объективно это может стать основой выбора эффективной антикоррупционной политики.

Следует отметить также, что, как свидетельствует мировой опыт борьбы с коррупцией, изменение степени коррумпированности отдельных стран происходит довольно медленно. Поэтому первоочередная реально достижимая цель противодействия коррупции в России на ближайшие год—два — остановить рост коррупции. Снижение уровня коррупции в России до уровня восточно-европейских стран следует рассматривать как среднесрочную цель, рассчитанную не менее чем на 3—4 года. Добиться «очищения» российской экономики от коррупции до степени развитых стран следует считать задачей дальней перспективы, то есть порядка 2 0 лет.

Борьба с коррупцией достигнет успеха , если она всеохватна, комплексна, ведется постоянно, на это направлены все силы и власти, и общества. Антикоррупционная программа должна реализовываться на всех уровнях политического и государственного руководства страны и при максимальном сотрудничестве с институтами гражданского общества.

Потери, которые несут от коррупции государство и общество в России, настоль-

Репортаж с научного форума Актуальные проблемы борьбы с преступностью ^^^^^^^^^^^^^^^^^^^ в Сибирском регионе

ко велики, что любые разумные затраты на реализацию антикоррупционной программы обеспечат быструю отдачу, в несколько раз превышающую вложения. Из приведенного выше анализа следует, что антикоррупционная политика должна включать в себя меры, направленные на решение следующих задач:6

• —    создание общенациональной стратегии противодействия коррупции на всех уровнях государственной власти;

• —    создание правовой базы, существенно влияющей на причины, благоприятствующие коррупции ;

• —    обеспечение эффективной работы органов государственной власти;

• -    установление новой этики деловых отношений;

• -    участие в программах межгосударственного противодействия коррупции;

• -    создание атмосферы общественного неприятия коррупции во всех ее проявлениях.

Основная причина экспансии коррупции - несоответствие между новыми условиями, в которых должен функционировать государственный организм, и старыми механизмами этого функционирования. Значит, основные усилия антикоррупционной программы должны быть направлены на регулирование работы государственного механизма в новых условиях. Одновременно необходимо стремиться к таким системным изменениям, которые бы меняли установки, ценности, стереотипы поведения и чиновников, и граждан.7

Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика - следствие общих полити ческих, социальных и экономических проблем страны. Коррупция всегда увеличивается , когда страна находится в стадии модернизации. Россия переживает не просто модернизацию, а коренную ломку общественных, государственных и экономических устоев. Поэтому не удивительно, что она следует общим закономерностям развития, в том числе -негативным. Связь между коррупцией и порождающими ее проблемами двусторон няя . С одной стороны, эти проблемы усугубляют коррупцию, а их решение может способствовать уменьшению коррумпированности. С другой стороны, масштабная коррупция консервирует и обостряет проблемы переходного периода, мешает их решению. Отсюда следует, во-первых, что уменьшить и ограничить коррупцию можно, только одновременно решая проблемы, ее порождающие, и, во-вторых, решению этих проблем будет способствовать противодействие коррупции со всей решительностью и по всем направлениям. К общим проблемам, порождающим коррупцию, следует отнести медленный отход от закрытости и неподконтрольности власти, естественное разделение труда между властными институтами, произвол административных органов власти.

Такая ситуация неизбежно порождает коррупцию. Напомним, что стремительные и кардинальные преобразования в России происходят при сохранении существенной части корпуса государственных служащих. Причем на своих местах остались многие из тех, кто был не в состоянии приспособиться к новым условиям и начать самостоятельный бизнес, применить свой талант, профессионализм, связи. Одновременно оставались и приходили те, кто видел богатые возможности извлечения личной выгоды из административных полномочий.

Обнищание населения, неспособность государства обеспечить государственным служащим достойное содержание подталкивают к нарушениям, приводящим к массовой низовой коррупции. Это подкрепляется старыми советскими традициями «блата» как одной из форм низовой коррупции. Одновременно постоянно осознаваемый политический риск долговременных вложений, тяжелые экономические обстоятельства (инфляция, неуклюжее и неуместное присутствие государства в экономике, отсутствие четких регулятивных механизмов) формируют определенный тип экономического поведения, рассчитанного на кратчайшую перспективу и рискованную выгоду. Такому типу поведения очень близок поиск выгоды с помощью коррупции. Политическая нестабильность формирует чувство неуверенности и среди чиновников самого разного уровня: не имея в этих условиях никаких гарантий самосохранения, они легче поддаются соблазну коррупции. В условиях экономического кризиса государство часто пытается, как это делалось в России, усилить налоговый пресс. Это расширяет зону теневой экономики, а стало быть, сферу коррупции. Например, коммерсант, уклонившийся от уплаты налогов, уже посадил себя на «крючок» налогового инспектора и стал прекрасной мишенью для вымогательства взятки под обещание избавить от наказания.

В процессе преобразований обновление фундаментальных основ экономики и экономической практики существенно обгоняет их законодательное обеспечение. Достаточно напомнить, что в России начало приватизации (ее партийно-номенклатурный этап) проходило вне четкого законодательного регулирования и жесткого контроля. Если раньше, при советском режиме, коррупцию часто порождал контроль над распределением основного ресурса — фондов, то в переходном периоде чиновники резко разнообразили сферы контроля: льготы, кредиты, лицензии, приватизационные конкурсы и т.п. Экономическая либерализация сочеталась со старыми принципами чиновничьего контроля над ресурсами и отсутствием законодательного регулирования новых сфер деятельности. Именно это является почвой для коррупции. До сих пор сохраняется значительная законодательная неопределенность в вопросах собственности. В первую очередь это касается собственности на землю, нелегальная распродажа которой порождает обильный поток коррупции. К этому следует добавить множество плохо определенных форм смешанной собственности, «распыляющих» ответственность и позволяющих коммер сантам чувствовать себя чиновниками, а чиновникам — коммерсантами. Неразвитость законодательства проявляется в плохом качестве законов, в несовершенстве всей правовой системы, в нечеткости законотворческих процедур. Здесь различные виды коррупции порождаются противоречивостью законодательства и незавершенностью законов, изобилующих двусмысленностями, многочисленными отсылочными нормами, что позволяет чиновникам создавать себе идеальные условия для вымогательства и шантажа граждан. В результате законодательное регулирование перекладывается на подзаконные акты органов исполнительной власти, подготовка которых практически никому неподконтрольна. Тем самым создаются условия для появления нечетких, «закрытых», плохо доступных инструкций. Положение усугубляется отсутствием законодательного регулирования процедур подготовки нормативных и иных регулирующих и распорядительных актов (законов, Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и т.п.) и общим пренебрежением к процедурной строгости, что существенно облегчает возможности для коррупции.

Тоталитарные режимы строят громоздкий государственный аппарат. Речь идет прежде всего об исполнительной власти. Бюрократические структуры стойки и хорошо приспосабливаются к выживанию при самых тяжелых потрясениях, причем чем энергичнее преобразования, тем больше энергии и изобретательности тратится аппаратом на собственное сохранение . В итоге окружающая жизнь стремительно меняется, а бюрократические институты и, следовательно, система управления, отстают от изменений. В «позднем» Союзе и «ранней» России было особо отчетливо видно, как реагировала система управления на усложняющиеся и множащиеся проблемы: плодила свои системные пороки, увеличивая аппарат , вводя дополнительные, иерархические уровни управления, создавая огромное число безответственных коор-

Репортаж с научного форума Актуальные проблемы борьбы с преступностью ^^^^^^^^^^^^^^^^^^^ в Сибирском регионе

динационных структур. Итог прост: чем сложнее и неповоротливее система управления, чем больше несоответствия между ней и проблемами, которые она должна решать, тем легче в ней «угнездиться» коррупции. На первых стадиях преобразований государству особенно трудно научиться всей мощью государственной машины, всей силой защищать права собственности, обеспечивать неукоснительное соблюдение правил рыночной игры. Не чувствуя такой защиты от государства, предприниматель ищет ее у конкретных чиновников. Так устанавливаются связи, легко превращающиеся в коррупционные. Неэффективность государства проявляется в том, что после разрушения номенклатурной системы не появилась новая, современная система отбора и продвижения государственных служащих. В результате новая волна чиновников содержит немало проходимцев , идущих на государственную должность с заранее обдуманными намерениями использования своего служебного положения в целях, весьма далеких от благородных. Нередко происходит прямое делегирование «агентов влияния» из коммерческих структур в административные.

Демократическое государство в состоянии решать свои проблемы только в кооперации с институтами гражданского общества. Спад социально-экономического положения граждан, всегда сопровождающий начальные стадии модернизации, вызываемое этим разочарование, приходящее на смену прежним надеждам, — все это способствует отчуждению общества от власти, изоляции последней. Между тем ни «низовая», ни «верхушечная» коррупция не могут быть подавлены без усилий общественных организаций. Проникновению коррупции в политику способствуют:8

• •    несформированность политической культуры, что отражается, в частности, на процессе выборов, когда избиратели голосуют за дешевые подачки или поддавшись заведомой демагогии;

• •    неразвитость партийной системы, когда партии не в состоянии брать на себя ответственность за подготовку и продвижение своих кадров;

• •    несовершенство выборного законодательства, чрезмерно защищающего депутатский статус, не обеспечивающего реальной зависимости выборных лиц от избирателей, провоцирующего нарушения при финансировании избирательных кампаний. Тем самым последующая коррумпированность представительных органов власти закладывается еще на этапе выборов.

Реальная политическая конкуренция служит противовесом и ограничителем для коррупции в политической сфере, с одной стороны, и для политического экстремизма — с другой стороны. В результате снижаются шансы политической нестабильности. Как напоминает один из экспертов по проблемам коррупции: только появление такой конкуренции позволило постепенно снизить коррумпированность выборов Англии середины XIX в. Фиктивная политическая жизнь, невозможность политической оппозиции ответственно влиять на ситуацию подталкивают оппозиционных политиков разменивать политический капитал на экономический. При этом с учетом прочих условий осуществляется плавный переход от полулегитим-ного лоббизма к откровенной коррупции. Описанные ниже проблемы являются продолжением тех, которые по проявлению или происхождению уходят корнями в советский период. Некоторые из них усугублены условиями современного периода. Слабость судебной системы — одна из основных проблем переходного периода. В СССР суды, работавшие под нажимом партийных органов, нередко были ширмой в делах, связанных с коррупцией. Система тотального партийного надзора приучала людей искать защиту в партийных организациях, а не в судах (последнее считалось почти неприличным) . После распада этой системы образовалась правовая брешь, незаполненная до сих пор. Сейчас в России слабость судебной системы проявляется в том, что:

• •    бюджет и исполнительная власть плохо обеспечивают содержание судей и деятельность судов;

• •    судебные решения исполняются слабо;

• •    пропускная способность арбитражных судов низка, а значит, резко увеличиваются сроки рассмотрения дел в них, что нередко парализует коммерческую деятельность;

• •    не хватает квалифицированных кадров, соответствующих требованиям новых экономических условий. В противостоянии коррупции практически не используется серьезный потенциал гражданского судопроизводства.

Отсюда следует вывод: невозможно противостоять коррупции, не преодолевая несовершенства современной экономической системы , при этом антикоррупционная политика должна стать постоянной частью государственной политики . Практически это означает, что необходимо безотлагательно разработать и запустить базовую антикоррупционную программу, которая должна перерасти в постоянно действующую систему ограничения коррупции.

• 1    Васильев З.А., Плугин Р.Ю. К вопросу о противодействии коррупции // Научный портал МВД России. 2008. N№3. С.80—84.

• 2    Предприниматели, вставшие на ноги в условиях реальной конкуренции, не заинтересованы в сращивании власти и бизнеса, являющегося «питательной средой» коррупции.

• 3    Существуют три модели развития подобной ситуации, которым даны условные географические названия. Все три модели соответствуют условиям превращения коррупции в системное явление, то есть в неотъемлемую часть политического устройства и всей общественной жизни. Азиатская модель: коррупция — привычное и общественно приемлемое культурное и экономическое явление, связанное с функционированием государства. Несмотря на масштабность коррупции в России, эта модель ей не грозит по ряду причин, среди которых последней оказывается та, что гражданские свободы стали в России значимым фактором общественной и политической жизни. Африканская модель: власть продается «на корню» группе основных экономических кла

нов, договорившихся между собой, и политическими средствами обеспечивает надежность их существования. Переход к этой модели возможен при следующих условиях: политическая власть в стране остается неконсолидированной; финансово-бюрократические группы под давлением инстинкта самосохранения прекращают противостояние и договариваются между собой; формируется олигархический консенсус между консолидированными финансово-бюрократическими группами и частью политической элиты. Для страны это означало бы сворачивание демократии и использование демократических процедур в качестве камуфляжа; экономика окончательно примитиви-зируется, удовлетворяя только самые основные потребности населения во избежание социальных потрясений и обеспечивая интересы узкой олигархической группы. Латиноамериканская модель: попустительство коррупции дает возможность теневым и криминализированным секторам экономики достигнуть могущества, соизмеримого с государственным. Спохватившаяся власть оказывается на десятилетия втянутой в жестокое прямое противостояние с мафией, образующей государство в государстве. Экономическое благополучие становится задачей не только недостижимой, но даже второстепенной на фоне других проблем. Постоянная политическая нестабильность увеличивает шансы установления диктатуры на волне борьбы с коррупцией, а вслед за этим становится вероятен переход к африканской модели. Весь мировой опыт демонстрирует: история борьбы с коррупцией расчищает путь диктатурам. Парадокс в том, что, установившись, диктатура еще больше раскручивает коррупцию, увеличивая ее масштабы и разлагая власть. Наконец, общества, находившиеся в переходном состоянии от тоталитаризма (или долговременной диктатуры) к демократии, носят в себе вирус тоталитарного реванша под лозунгом борьбы с издержками демократии, среди которых коррупция — в числе первых.

• 4    Латов Ю.В. Коррупция в общественном сознании россиян и перспективы антикоррупционной борьбы // Научный портал МВД России. 2008. N№3. С.96/

• 5    Там же. С.96-104.

• 6    Чуклинов А.В. Есть ли в современной России единая программа противодействия коррупции? (аналитическая записка) [Электронный документ]. URL : http://www.Uvdomsk.ru/theme/beep01/2006 /html.

• 7    Шурупов Г.Ю. Борьба с коррупцией в России: законодательный аспект: учебно-методическое пособие. Новосибирск, 1999.

• 8    Гладких В. Борьба с коррупцией в России: успехи и неудачи антикоррупционной политики [Электронный документ]. URL: http://www. uvdomsk.ru/theme/beep01/2006/html.