Противодействие коррупции в системе государственной службы Российской Федерации на современном этапе

• ² Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (постатейный) / Под ред. С.Ю. Наумова, С.Е. Чаннова. - М.: «Юстицинформ», 2009.

  
  
  

  В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года³ коррупция названа одним из основных источников угроз национальной безопасности. Заметный рост коррупции в России отмечают как российские исследователи фонда «Индем», так и международные неправительственные организации. По данным международной антикоррупционной неправительственной организации «Трансперенси Интернешнл», в индексе восприятия коррупции в 2012 г. Россия заняла 133-е место из 176 возможных⁴, в 2013 г. – 127 место из 177 стран⁵.

Коррупцию в системе государственной службы провоцирует отсутствие должных механизмов карьерного роста государственного служащего; низкий уровень оплаты труда большинства государственных служащих; отсутствие альтернативы при назначении на ответственные должности государственной службы, наиболее уязвимые коррупцией; отсутствие эффективных механизмов юридической ответственности; дублирование функций и отсутствие разграничений компетенции различных органов государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне; недостаток системности в механизме противодействия коррупции6.

В последнее время в Российской Федерации предпринимаются активные меры по совершенствованию государственной системы предупреждения коррупционных проявлений, среди них: ратифицирована Конвенция ООН против коррупции, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (приняты в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58 сессии Генеральной Ассамблеи ООН)7; принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»8; разработан Национальный план противодействия коррупции на 2012

2013 гг.9; образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции10.

Принят ожидаемый Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»11. Согласно Закону лица, замещающие государственные должности, муниципальные должности, должности гражданской службы и др. обязаны представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своей(его) супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если сумма сделки превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка.

Одной из эффективных мер профилактики коррупции является антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов, которая регламентируется Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»12,Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»13.

В пакете антикоррупционных нормативноправовых актов следует также назвать: Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного ха-

рактера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»14; Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов»15.

В Республике Башкортостан в систему таких правовых актов вошли: Закон Республики Башкортостан от 13.07.2009 № 145-з «О противодействии коррупции в Республике Башкортостан"16; Указ Президента РБ от 10.02.2011 № УП-46 «Об утверждении Программы противодействия коррупции в Республике Башкортостан на 2011 - 2013 годы»17; Указ Президента РБ от 09.02.2011 № УП-40 «О Совете при Президенте Республики Башкортостан по противодействию коррупции»18; Указ Президента РБ от 02.10.2012 № УП-378 «О Концепции кадровой политики в системе государственных органов и органов местного самоуправления Республики Баш-кортостан»19;Указ Президента РБ от 17.05.2013 № УП-131 «О мерах по реализации отдельных положений федеральных законов «О противодействии коррупции» и «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»20.

К мерам противодействия коррупции Федеральный закон «О противодействии коррупции»21 относит: обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе; ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора; ответственность физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения.

Срок реализации федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 го-ды)22истек, однако многие вопросы еще не решены. В связи с этим целесообразно разработать и принять аналогичную программу.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет, что ротация является одним из принципов, на основе которых осуществляется формирование кадрового состава гражданской службы (п. 3 ч. 2 ст. 60). Предлагается создать более гибкую систему ротации кадров, что в особенности касается тех государственных служащих, которые постоянно контактируют с гражданами и коммерческими структурами. Например, китайская система ротации предусматривает перевод через определенные промежутки времени государственных служащих на работу в другую местность, на другую должность. Государственные органы КНР обязаны иметь некоторое количество вакантных мест для принятия на службу должностных лиц в порядке ротации23.

Россия уже ратифицировала целый ряд международных актов, которые направлены на противодействие коррупции. Однако, антикоррупционное Положение Конвенции ООН от 31 октября 2003 г. «Против коррупции», касающееся того, что должностное лицо обязано обосновывать свои доходы, расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 03.06.2013. № 16(418). Ст. 697.

доказывать их законное происхождение - в противном случае оно может быть признано виновным в коррупции - в Российской Федерации не действует.

Федеральный закон «О противодействии кор-рупции»24 уделяет особое внимание обязанности государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах и имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 8). Для эффективности предписания в ст. 31 Налогового кодекса РФ целесообразно было бы вернуть положение о праве налоговых органов контролировать соответствие крупных расходов физических лиц их доходам, а также следовало бы создать механизм практической реализации данного положения25.

Необходимо рационализировать взаимодействие между различными правоохранительными органами, задействованными в механизме противодействия коррупции. В этой связи вполне логично было бы разработать и принять Федеральный закон РФ «Об основах обеспечения собственной безопасности правоохранительных и контролирующих органов Российской Федерации». Такой законодательный акт позволил бы создать правовую основу обеспечения собственной безопасности правоохранительных и контролирующих органов.

Также целесообразно распространить ряд запретов и обязанностей на близких родственников должностного лица, который занимает «коррупци-онно опасную должность» в системе государственной службы. Названные меры могут способствовать процессу обеспечения реализации административно-правовых средств противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.

На федеральном уровне необходимо разработать Кодекс этического поведения государственных служащих. В Республике Башкортостан такой документ есть – «Кодекс этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Республики Башкортостан»26.

Кроме того, Федеральный закон «О государственной гражданской службе» следовало бы дополнить предписанием о том, что на государственную службу не имеют права поступать лица, которые ранее привлекались к ответственности за коррупционные преступления или иные правонарушения коррупционного характера. Перечень таких деяний, как уже неоднократно было замечено, должен быть определен соответствующим федеральным законом.

Представляется необходимым распространение ряда запретов, связанных с государственной службой, на работников органов государственной власти, которые не имеют статуса государственного служащего. Отсутствие соответствующего режима создает реальную возможность для коррупционного поведения с их стороны. Как отмечает А.Ф. Ноздра-чев, «…на практике именно эти люди активно задействованы в разнообразных коррупционных схе-мах»27.

В Федеральном законе РФ «О системе государственной службы Российской Федерации» целесообразно закрепить положение о том, что сотруднику запрещено заключать гражданско-правовые сделки не под своим именем (псевдонимом), а также с использованием подставных лиц. Такие сделки в соответствии с законом должны признаваться судом недействительными, а служащий - привлекаться к дисциплинарной ответственности. А для снижения уровня необоснованного административного усмотрения в вопросе применения административного принуждения следовало бы в КоАП РФ установить правовой механизм, который не будет давать субъектам административной юрисдикции возможности выбора между применением мер организационнопредупредительного характера и административного наказания в случае выявления и пресечения административного правонарушения28.

Однако усилий только лишь публичной власти в деле противодействия коррупции может не хватить. И в этой связи государству необходимо поддерживать институты гражданского общества, которые участвуют в мероприятиях по противодействию коррупции.

Целесообразно нормативно закрепить формы взаимодействия органов, призванных осуществлять противодействие коррупции с институтами гражданского общества, сформировать административно-правовой режим защиты лиц, оказывающих помощь в мероприятиях по предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы Российской Федерации, а также возможно стоит в ряде случаев стимулировать их деятельность посредством выплаты единовременного денежного вознаграждения.

Важно, чтобы все требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенси-

ровались соответствующим государственным жалованием и другими выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места, продвижение по службе, достойный уровень жизни.

Должна быть создана четкая, простая, понятная система оплаты труда. В разных ведомствах заработная плата за аналогичную по сложности работу может существенно отличаться. В результате чего предлагается установить размер должностных окладов государственным служащим по категориям, который распространялся бы на служащих во всех ведомствах (аналогично на уровне субъектов и муниципальных образований). При таком подходе к расчету заработной платы служащим будет понятна система оплаты труда, возникнет чувство социальной защищенности.

Таким образом, в целях совершенствования механизмов противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы предлагается: организовать систему подбора лиц на руководящие должности, а также должности, опасные с точки зрения коррупции; проверять реальные доходы и расходы государственных служащих, их супругов, детей, родителей, при необходимости иных лиц, совместно проживающих с ними; ввести запрет государственным служащим открывать вклады в иностранных банках.