Психолого-правовые ошибки в законотворческой деятельности

Стремительное и масштабное развитие правовой сферы общества приводит к резкому увеличению объема правового массива. С законом повседневно соприкасаются граждане, общественные организации, государственные органы и хозяйствующие субъекты. Однако качество законов остается невысоким и в немалой степени — из-за явной недооценки роли нормотворческой техники и психологизации закона. В процессе законотворчества возникает много юридических коллизий, психологоправовых ошибок, которые могли бы быть предотвращены. Но подавляющее большинство депутатов, специалистов и экспертов по-прежнему не владеют приемами законодательной техники, и их этому не обучают. Впрочем, и сама психотехнология выработки законов требует сегодня серьезного обновления.

Проблема качества закона возникла давно, примером чего может служить фрагмент диалога между Сократом и Гиппием, описанный Платоном:

«С о к р а т. Как ты скажешь, Гиппий, вред или польза для государства закон?

Г и п п и й. Устанавливается закон, я думаю, ради пользы: иногда же он приносит и вред, когда его плохо установили» [6].

Высокие темпы в законодательной деятельности не могли не повлечь за собой определенных негативных тенденций:

ненадлежащее качество законов, внесение многочисленных поправок и изменений, недостаточная предварительная проработка правового акта — и, как следствие, ненадлежащее исполнение, неисполнение, игнорирование и прямое нарушение закона как со стороны государственных органов, так и граждан [4].

Несовершенство принятого закона, обусловленное непрофессионализмом в законотворческой деятельности, обычно связывают с психолого-законотворческими ошибками. Замечено также: чем сложнее законодательная процедура, тем выше качество принятого закона, и наоборот, упрощенный подход к ней порождает ошибки в законе. По сложившимся представлениям, психолого-законотворческая ошибка — это результат несоблюдения законодательным органом Регламента, общепринятых правил, стандартов и психологических требований в области разработки и принятия законопроектов.

О том, что законодатели могут ошибаться, принимая закон, говорит практика отмены (исправления) уже принятых законов и практика «мертвых» законов, то есть таких, которые приняты Парламентом Республики Беларусь, но в полной мере не работают. Создавать законы для целого народа — это одновременно наука и искусство. Субъекты права законодательной деятельности (далее – субъект права), депутат не имеет права приступать к законотворческой работе при отсутствии знаний о тех психолого-социальных процессах, в которые он вмешивается. Он должен понимать структуру общества, ее функционирование, менталитет народа, постоянно изучать причинно-следственные связи между людьми, знать, что каждый закон, направленный на изменение человеческого поведения, постоянно изменяет и саму природу человека. Закон может стать причиной неисчерпаемых людских бедствий. Примером служит существовавшая в СССР практика «тайной дипломатии» против граждан, когда неопубликованные нормативные правовые акты ограничивали их права и свободы [7].

Психолого-законотворческие ошибки относятся к числу довольно распространенных, но вместе с тем недостаточно изученных нарушений законности. Усилиями специалистов в области право- и законотворчества изучены наиболее типичные черты законотворческих ошибок. Справедливо замечает Ю.А. Тихомиров: «Недооценка законодательной техники или ее игнорирование порождают массу законодательных ошибок, «цена» которых очень велика. Речь идет не только о недопустимых отступлениях от формальных правил, но даже и о нарушении законности» [1]. По образному выражению доктора юридических наук Ю.А. Тихомирова, последние 15 лет страну обуяла жажда законотворчества. Пишут все, и фраза «писать закон» стала классической формулой. По оценкам экспертов, каждый седьмой закон содержит серьезные ошибки. В итоге у нас — тысячи законов, ни одна страна столько не принимает [8. Надеев Р. считает, что «отступление от правил законодательной техники, русского литературного языка и формальной логики при подготовке закона неизбежно порождает законотворческие ошибки, в результате которых возникают пробелы или противоречия, нечеткие или неясные правовые предписания и так далее. Закон, содержащий много- численные законотворческие ошибки, породит ошибки при его исполнении либо станет «мертвым». Обычно это законы, принятые чуть ли не «с голоса», в спешке, из популистских интересов или под давлением авторитетных политических деятелей» [5]. Таким образом, проблемы законодательной техники приобретают актуальное значение в условиях растущего объема законотворчества и сложного процесса правоприменения.

Рассмотренные выше психологоправовые ошибки в законотворческой деятельности позволяют сформулировать их общее определение. Психологоправовая ошибка в законотворческой деятельности есть противоречащий нормам права и не достигающий реализации поставленных законодателем истинных целей психолого-правового регулирования результат законотворческой деятельности, который квалифицируется в качестве ошибочного компетентным органом в том или ином законопроекте.

Одним из наиболее существенных моментов проблемы психологозаконотворческих ошибок является вопрос о причинах и условиях их совершения. Причины — это непосредственные факторы, которые при известных обстоятельствах с необходимостью вызывают ошибку, определяют ее характер и место в общей системе негативных психолого-законотворческих явлений. Таковыми могут быть недостижение истины при исследовании норм права, неправильный выбор и толкование норм, принятие решения, противоречащего психолого-правовой основе рассматриваемого законопроекта. И в этой связи их целесообразно именовать внутренними психологическими причинами ошибок законотворчества. В ряду каждой из названных причин можно выделить более конкретные причинные обстоятельства, обусловливающие особенности ошибок реальных законопроектов.

В соответствии с основными этапами законотворческого процесса психологоправовые ошибки при разработке и подготовке законопроектов могут проистекать: из неверного познания фактов жизни, то есть объективных причин, факторов и предпосылок, требующих разработки закона. Надеев Р. считает необходимым различать объективные и субъективные причины законотворческих ошибок [5]. К объективным относят: коренные изменения, произошедшие за последние годы в правовой системе, и связанные с ними пробелы в отечественной теории государства и права; необходимость в короткие сроки заново создавать или обновлять практически все законодательство; недостаточную правовую и психологическую культуру населения в целом и многих участников законодательного процесса; несовершенство законодательной процедуры, установленной Регламентом. Среди субъективных причин — поспешность в разработке и принятии законопроектов, нарушение психотехнологии и недостаточно четкая регламентация законотворческого процесса, незнание субъектами права и участниками законопроектной деятельности действующего законодательства, методологии, методики законотворчества, правил законодательной техники и современного русского литературного языка, несоблюдение или игнорирование отдельными участниками законотворческого процесса выработанных на практике процедур создания законов, волюнтаризм отдельных руководителей, проявляющийся во внесении в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь популистских, не обоснованных потребностями практики законопроектов степени информационно-психологического обслуживания законодательной системы; правовой основы законопроекта степени социально-психологической остроты поднятой правовой нормы; из неправильной квалификации рассматриваемого регулируемого общественного отношения в законопроекте. Это своеобразные узлы сосредоточения психолого-правовых ошибок в законотворческой деятельности.

Выяснение общих условий разработки законопроекта — это первый этап законотворческого процесса. В результате познания, изучения того или иного отношения выясняется целесообразность психолого-правового воздействия, а также из массы жизненных связей отбираются те, которые нуждаются в правовой регламентации в силу существующих объективных условий, устремлений и задач. Как факты жизни, так и отобранные, исследуемые и познанные на их основе нормы служат основой законопроекта. Неполнота или неточность фактов и собранных на их основе материалов по законопроекту могут проистекать либо из недостаточности информации в той или иной сфере деятельности, либо из избыточности и неумения правильно отобрать круг норм, относимых к законопроекту. Применительно к профессиональной парламентской деятельности депутата можно отметить такие ошибки: не учитываются предложения избирателей, чьи дополнения и замечания по законопроекту имеют существенное значение; не всегда проводятся общественные слушания по законопроектам; не всегда проводится частичная кодификация и трансформация норм некоторых отраслевых актов; не всегда учитываются унифицированные нормы, опирающиеся на экономические, финансовые, социальные и культурные реалии Беларуси; не всегда уделяется внимание более четкой конкретизации норм; отсутствуют документы, имеющие существенное значение для законопроекта. Следовательно, всесторонность анализа, полнота объективных причин, фактических обстоятельств, их относимость к законопроекту и допустимость их для учитывания — таковы требования к первому этапу законотворческого процесса.

Довольно распространенной причиной ошибок в исследовании и оценке норм закона становится противодействие заинтересованных субъектов права, участников законотворческого процесса, которое по разным причинам не преодолевается законодателем. Оно может выражаться в искусственном и тенденциозном сборе материалов, скрывающем истину по законопроекту, в оказании такого влияния и даже иногда давления на процесс законотворческой деятельности, которое приводит к закреплению неверных норм. Средствами влияния могут выступать неполные или неправильные исследования правовых норм (правового сознания различных социальных, профессиональных, возрастных групп и слоев населения), неоправданное расширение ведомственного нормотворчества, часто изменяющее смысл законов, ведущее к их разночтению, произвольному толкованию и усложнению правоприменения, фальсификация материалов и заключений по законопроектам, просьбы, ходатайства, эмоциональное воздействие. Все это необходимо учитывать депутату в процессе сбора, анализа, оценки и при принятии законопроектов, законодательных решений.

Выбор и анализ нормы права — следующий этап законотворческого процесса, на котором возможны ошибки. Суть этого этапа заключается в выборе оптимальной нормы права и ее анализе с целью последующего правоприменения. Происходит, таким образом, предварительная психолого-юридическая квалификация законопроекта. В соответствии с содержанием этого законотворческого этапа наиболее распространенными причинами ошибок могут быть: неправильный выбор нормы, подлежащей применению; ненадлежащий ее анализ; недостаточная эффективность норм; неверное истолкование правовой нормы. Ошибка в выборе нормы права относится к числу наиболее распространенных. Именно здесь необходимо особое психолого-юридическое чутье, основанное на компетентном знании нормативного материала. Выбрать нужную для правоприменения норму позволяют психолого-профессиональная подготовка депутата и практический опыт работы в качестве юриста. Однако, как свидетельствуют собственные данные и результаты социологического обследования, увеличение стажа депутатской работы ведет к улучшению качества законотворчества, но не столь интенсивно, как можно было бы предположить. Применительно к рассматриваемому нами вопросу это означает, что в целом количество ошибок, связанных с неправильным выбором нормы права, уменьшается пропорционально увеличению профессионального опыта субъекта права (депутата), участника законнотворческого процесса. Неправильный выбор правовой нормы чаще всего может быть обусловлен ошибкой в определении предмета и метода правового регулирования. Следствием этого является использование для правовой квалификации не той нормы, которая направлена на регулирование рассматриваемого общественного отно- шения. Это может быть результатом неправильного анализа или толкования нормы. Различие между анализом и психологическим толкованием состоит в степени проникновения субъекта права в смысл нормы. В психологическом отношении толкование нормы является мыслительным процессом депутата, изучающего правовую норму, ее уяснение и усвоение, направленное на правильное и единообразное ее применение. При анализе исследуется, в основном, внешняя форма и атрибуты нормы. Толкование же связано с проникновением во внутренний смысл предписания. Отсюда анализ нормы в процессе ее применения означает низшую и высшую критику, выражающуюся в проверке правильности текста законопроекта, подлинности и принадлежности его законотворческим органам. Соответственно этому ошибки на данном этапе законотворческого процесса могут быть обусловлены наличием неисправленных погрешностей текста законопроекта, утратой правовой нормы в связи с ее изменением или отменой субъектом права, неправомерностью самого законопроекта или нормы, в связи с незаконным характером деятельности законодательного органа.

Другая группа возможных ошибок на данном этапе законотворческого процесса предопределена неправильным толкованием подлежащих применению норм права. Речь идет о специфических ошибках и их причинах в уяснении подлинного смысла воли законодателя, вложенного им в применяемые нормы. Очевидно, неправильное понимание цели, задач и принципов правового регулирования, а также смысла общих и конкретных государственных велений может дезориентировать правоприменителя. Причинами такого положения служат неиспользование или неправильное использование способов толкования права, неточности в определении юридической природы нормативных предписаний, их связанности и места в общей системе права. Другими словами, причинами ошибок могут стать погрешности процесса парламентского мышления, предопределяющие неправильную правовую квалификацию законопроекта.

Подготовка и принятие законопроекта (документальное оформление) — заключительный этап законотворческого процесса, который фиксирует всю предшествующую интеллектуальную работу субъектов права (депутатов), участников законотворческого процесса по исследованию правовой нормы, сбору и анализу и их правовой квалификации. Акт применения права — основной показатель правильности или ошибочности предшествующей работы по исследованию норм права. При этом следует различать два момента, характеризующих особенности подобных психологозаконотворческих ошибок. Это, во-первых, процесс вынесения решения по законопроекту как интеллектуальноволевая и социально-психологическая проблема. И, во-вторых, оформление законопроекта, соблюдение при этом правил нормотворческой техники.

Принятие законопроекта, законодательного решения представляет собой акт интеллектуально-волевого творчества, характеризующегося выведением индивидуального властного веления из общих норм и привязкой, приурочиванием его к конкретным жизненным обстоятельствам. Известно, что результаты творчества всегда обусловлены потенциальными возможностями депутата создавать определенные ценности. Это означает, что качество работы депутата зависит от степени его вооруженности материальными, политическими, идеологическими и личностными качествами и способами разрешения возникающих перед ним проблем. Особо следует обратить внимание на такие индивидуальные возможности творческой деятельности депутата, как морально-политические, психологические и деловые качества, состояние воли, убеждения, профессиональная пригодность к осуществлению определенных депутатских полномочий. Именно они создают индивидуально неповторимую атмосферу законотворческого процесса.

Причины ошибок при принятии законодательного решения законопроектов довольно разнообразны. Их множество и, как уже сказано, обусловлены они сложностью и многогранностью законотворчества. Здесь происходит своеобразная трансформация общих и необходимых условий в конкретные ошибки. Общие гарантии законности и специфические факторы жизнедеятельности депутатов получают свое конкретное преломление в законно-проектах, законодательных решениях, влияют на их законность и эффективность норм. К тому же ранее сделанные ошибки в исследовании норм, а также в процессе выбора и анализа нормы права получают при принятии законопроекта свое законодательное закрепление. Следовательно, принятие решения является центральным моментом проблемы законности законодательной деятельности.

Если рассматривать вынесение заключения по законопроекту как интеллектуально-волевую и психологическую проблему, то основными причинами ошибок можно назвать изъяны парламентского мышления и воли, познания и принятия законодательного решения. С точки зрения же правовой ошибки при принятии решения обусловлены: неточной передачей, искажением нормы, содержащейся в законопроекте; неправильной конкретизацией общих правовых предписаний неверной оценкой объективных причин неправильной организацией самой законотворческой деятельности. Вынесение заключения по законопроекту либо принятие законодательного решения в подавляющем большинстве случаев предполагает его документальное оформление. Документальная форма заключения и законодательного решения — важнейший показатель правильности и законности законотворческой деятельности, а также средство обнаружения ошибок.

Изучение специальной литературы [2; 3 5], собственные наблюдения, беседы с депутатами и их опрос позволили нам составить в ходе психологосоциологического исследования перечень наиболее часто встречающихся причин и условий психолого-правовых ошибок в законотворческой деятельности: неясность, противоречивость законода-тельства. Нередко декларативный, просветительский характер законов, не снабженных санкциями и механизмом реализации; отсутствие стабильности законотворческой практики отказ либо нежелание использовать опыт предшественников, вклад которых неоценим и чрезвычайно высок. Практика же показывает, что нашими предшественниками наработано чрезвычайно много как в сфере практического применения формальной логики в психологозаконотворческой практике, так и в плане развития соответствующих теорий недостаточность психолого-юридических знаний депутатов, участников законнотворческого процесса, а также моральных качеств (не соглашаться с какой-либо нормой или пренебречь рядом норм, например, по причине несовпадения с личными интересами или моральными ценностями); непрофессионализм (в ряде случаев) субъектов права (депутатов), государственных органов, разрабатывающих законы, то есть незнание некоторых норм (например, из-за отсутствия информации, отсутствия ситуаций, требующих таких знаний, слишком быстрого изменения правовых норм); противодействие заинтересованных лиц; недостатки в подборе и расстановке кадров, участвующих в законотворческом процессе; формальная координация между министерствами, ведомствами и субъектами права (депутатами) в ходе разработки и принятия законопроекта игнорирование научной психотехнологии создания законов (законотворчества) большой объем выполняемой депутатами законопроектной работы; отсутствие специализации в законотворческой работе, надлежащего психолого-правового и иного прогнозирования последствий принятия закона.

Риск психолого-правовых ошибок в законотворчестве значительно снижается, если подготовка законопроекта осуществляется в соответствии с правилами нормотворческой техники и психотехнологией законотворчества. Эти правила синтезированы и обобщены в рекомендациях ученых и практиков, занимающихся законотворческой деятельностью, и считаются общепринятыми и обязательными потому, что отступление от них или их игнорирование неизбежно ведет к снижению качества принимаемых законов, их неэффективности. Понятно, что это создает определенные трудности для инициаторов законопроектов, рабочих групп, экспертов, специалистов и других работников, причастных к законнотворческому процессу.

Считаю, что рассмотренные психологоправовые ошибки как сложное и многообразное явление законотворческой практики будет способствовать ее разностороннему комплексному исследованию, что послужит гарантией укрепления демократичности, верховен-ства права и законности, приоритета общепризнанных принципов международ-ного права в законотворческой деятельности.