Публично-властные полномочия прокурора: подходы к определению понятия

Возложение на органы прокуратуры обязанности по осуществлению соответствующей деятельности с предоставлением им возможности использования властных полномочий налагает на работников прокуратуры высокую ответственность не только за строгое и точное соблюдение норм права и законности, но и моральных требований, норм нравственности.

Следует указать, что без наделения прокуроров публично-властными полномочиями в правовой системе страны отсутствовало бы надлежащее обеспечение законности и правопорядка. Прокурорская деятельность имеет важное значение для обеспечения защиты прав и свобод субъектов права, а также охраны общества и государства.

Методология и методы

В процессе выполнения работы использован комплекс общенаучных и частнонаучных методов, позволяющих обеспечить объективность исследования и выступающих основой для всестороннего изучения понимания публично-властных полномочий.

Постановка проблемы

Несмотря на то, что вопросы реализации полномочий прокурора изучены на высоком теоретико-методологическом уровне в трудах таких ученых, как: К.А. Абульханова, С.С. Алексеев, П.П. Баранов, А.Н. Бондаренко, У.Ю. Гасанова, О.В. Гладышева, В.Н. Исаенко, А.С. Кобликов, Ю.В. Кореневский, М.В. Кроз, В.Ф. Крюков, Х.М. Лукожев, Т.Ю. Порошина, Т.К. Рябинина, В.А. Семенцов, С.В. Тасаков и др., проблема определения их первозданного значения еще не заняла должного места в теории и практике юридической науки. Следует заметить, что труды ученых посвящены узким вопросам, связанных с полномочиями прокурора, что, в свою очередь, приводит к отсутствию единого подхода к объективному пониманию соответствующего правового феномена. Указанная проблематика особенно прослеживается при изучении публично-властного характера рассматриваемых полномочий. Ввиду отсутствия онтологического сформированного восприятия публично-властных полномочий прокурора цель настоящего исследования заключается в установлении названной проблемы.

Результаты и обсуждение исследования

Правовой статус прокуроров содержит особенности, определенные спецификой осуществляемой ими профессиональной деятельности. К прокурорам предъявляются значительные требования, поскольку они обладают властными полномочиями, а именно: прокурор обязан быть гражданином Российской Федерации, иметь российское гражданство; обязательным требованием является наличие высшего юридического образования, полученного по образовательной программе, которая имеет государственную аккредитацию; присутствие нужных профессиональных и нравственных качеств, а именно: прокурор в своей деятельности должен руководствоваться общепризнанными принципами верховенства закона, гуманизма, равенства граждан перед законом, демократизма, гуманизма, беспристрастности и т.д. [5, с. 108].

Полномочия прокуроров определяются федеральным законодательством, в частности Конституцией РФ, Федеральным законом от 17.01.1992 №22021 «О прокуратуре Российской Федерации» и другими законами.

В ст. 22, 27. 30, 33 Закона о прокуратуре определяются надзорные полномочия прокурора. В ст. 22 Закона о прокуратуре перечислены полномочия прокурора при осуществлении возложенных на него функций в рассматриваемой сфере надзора за исполнением законов. Они не подлежат расширительному толкованию [14, с. 218].

Следует заметить, что с учетом анализа положений законодательства к основным полномочиям прокуроров относятся: надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, ад- министрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовнопроцессуальным законодательством РФ; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными КоАП РФ и другими федеральными законами; участие в рассмотрении дел судами; представительство и защита интересов РФ в межгосударственных органах, иностранных и международных (межгосударственных) судах, иностранных и международных третейских судах (арбитражах); участие в правотворческой деятельности [1; 2].

Отдельные полномочия прокурора закреплены в других федеральных законах. В каждом из них речь идет о предоставлении прокурору дополнительных полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов на отдельном направлении (подотрасли).

В связи с тем, что прокурор имеет большое количество полномочий в каждом виде надзора, рассмотрим некоторые из данных видов надзоров отдельно.

С учетом указанного представляется, что полномочия прокурора - это система прав и обязанностей прокурора по осуществлению возложенных на него задач, закрепленных в Конституции РФ, Законе «О прокуратуре РФ», иных федеральных законах и правовых актах Генеральной прокуратуры РФ.

Анализ научной литературы показал, что большинство доктринальных определений термина «полномочия прокурора» сформированы с учетом материальной или процессуальной принадлежности, которая сводится к теме проводимого исследования. Ниже представлены некоторые теоретические представления о понятии термина «полномочия прокурора» в разных ипостасях (на-

Таблица 1

Некоторые доктринальные определения полномочий прокурора

ФИО автора Определение Исламова Э.Р. процессуальные полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела – это предусмотренные уголовнопроцессуальными нормами его конкретные права и обязанности, направленные на выявление, устранение и предупреждение нарушений закона в целях соблюдения прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, принятии по ним решений [9, с. 25]. Терехов Е.В. дискреционные полномочия прокурора - это предусмотренное уголовно-процессуальным законом право прокурора отказаться от дальнейшего уголовного преследования лица, подозреваемого (обвиняемого) в совершении преступления, не представляющего большой общественной опасности, безусловно или при соблюдении данным лицом определенных условий, отраженных в решении, принятом по уголовному делу [20, с. 21]. Ларина А.В. дискреционные полномочия прокурора - это совокупность закрепленных в законе правомочий, которые прокурор вправе реализовать путем принятия одного из предусмотренных законом процессуальных решений на основе принципа дискреционности [12, с. 23]. Спирин А.В. полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия - это определенная уголовно-процессуальным законодательством система прав и обязанностей прокурора, обусловленная целями и задачами, которые поставлены перед прокуратурой как государственным органом и позволяющая прокурору в полной мере реализовать свое назначение в досудебном производстве. При этом права прокурора в данной системе носят властный характер, полностью определяются кругом общих обязанностей, возложенных на прокуратуру государством в досудебном производстве, и должны быть осуществлены при определенных законом обстоятельствах [13, с. 24]. Козлов А.Ф. совокупность (объем, круг) прав и обязанностей, которыми наделен (располагает) прокурор (прокуратура, должностные лица органов прокуратуры, должностные лиц прокурорского надзора) для выполнения возложенных на органы прокуратуры функций [16, с. 70]. ВинокуровЮ.Е., Винокуров А.Ю. совокупность закрепленных в законах или иных легальных источниках правового регулирования форм волеизъявления прокурора при осуществлении им надзорной и иной деятельности [17, с. 151]. Карпов Н.Н. право и обязанность прокурора действовать при наличии определенной ситуации в рамках, установленных законом, способами, в нем регламентированными, руководствуясь целью, им предусмотренной [10, с. 7]. пример, при стадии возбуждении уголовного дела, при осуществлении соответствующего вида надзора и т.д.).

Как можно заметить, все исследователи сводятся к мнению, что полномочия прокурора включают в себя систему (совокупность) прав и обязанностей, имеющих властный характер и направленных на реализацию задач, поставленных законодательством РФ.

С целью определения первозданного понимания изучаемого термина необходимо установить, что понимается под термином «полномочия».

Термин «полномочия» имеет непосредственное отношение к деятельности властных структур любого уровня. В отдельно взятых случаях он заключается в названии конкретно взятых должностей, имеющих государственное значение [7, с. 149].

Должностной статус отдельно взятых прокурорских работников также имеет непосредственное отношение к рассматриваемому понятию. Например, в ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» закреплено, что прокурорский надзор за исполнением настоящего закона осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры. Данная норма исключает возможность осуществления именно этой деятельности другими прокурорами, не имеющими статуса уполномоченных [18, с. 177].

Вместе с тем очевидно, что прокуроры в целом, принимая во внимание необходимость решения ими многочисленных задач, возложенных на органы прокуратуры в разных сферах деятельности, наделены большим объемом полномочий по принятию различных решений, имеющих в том числе властно-распорядительный характер.

С точки зрения общеправовых подходов к рассматриваемому термину, под полномочием, как правило, понимается право определенного лица совершать юридически значимые действия [18, с. 177].

В словарях русского языка под полномочиями понимается совокупность прав, предоставленных должностному лицу [22, с. 733]; официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел [15, с. 734]; право создавать, изменять или прекращать права и обязанности [8, с. 79].

В иных отраслях под полномочиями понимают «элемент компетенции, с помощью которой регулируются основополагающие вопросы в различных сферах. Полномочия являются элементом компетенции, которую составляют в том числе предметы ведения, разрешение споров о компетенции, соотношение компетенции с подведомственностью, подсудностью, закрепление механизмов ее реализации, что является предметом исследования теоретических наук о государстве и праве» [4, с. 23].

Согласно устоявшимся в науке прокурорского надзора подходам под полномочиями прокурора обычно понимают объем (совокупность) прав и обязанностей, которыми наделен прокурор для осуществления возложенных на органы прокуратуры функций [7, с. 149].

По мнению Б.В. Коробейникова, правовые средства прокурорского надзора отождествляются с полномочиями прокурора при осуществлении надзорной деятельности и классифицируются как средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений [11, с. 77].

В самом Законе о прокуратуре нормы, непосредственно посвященные полномочиям прокурора, начинаются словами: «Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе...» (ст. 22); «при осуществлении надзора за исполнением законов прокурор вправе... (ст. 33)».

С учетом положений Закона о прокуратуре подчеркнем, что к полномочиям необходимо относиться как к понятию сложному, обусловленному спецификой деятельности прокуратуры Российской Федерации.

Для достижения целей прокурорской деятельности прокурор наделен разными по юридической силе полномочиями в зависимости от характера и сферы правоотношений, в которых реализуется прокурорская деятельность. С учетом сказанного полномочия прокурора можно рассматривать как совокупность закрепленных в законах или иных источниках правового регулирования форм волеизъявления прокурора при осуществлении им надзорной и иной деятельности.

С учетом указанного все полномочия прокурора являются актом властного характера.

По поводу публичности полномочий прокурора следует заметить, что отправной точкой деятельности прокуратуры является обеспечение общественного и государственного интереса [13, с. 25].

Представления ученых о содержании полномочий в публичном праве можно обобщенно сгруппировать, исходя из придания им значения: совокупности прав и обязанностей субъектов публичной власти [6, с. 272]; средств для реализации функций органа власти [3, с. 17] и ориентирующего требования уполномоченного субъекта, обращенного к физическим и юридическим лицам [21, с. 138].

С учетом того, что прокурору делегиро-ванны полномочия на осуществление деятельности именно государством, они по своей природе и есть публичные.

Заключение (выводы)

С учетом проведенного анализа предлагается авторская интерпретация публичновластных полномочий прокурора, под которыми понимается делегированная от имени государства сложная и обусловленная совокупность (система) прав и обязанностей по реализации задач, функций и направлений деятельности прокуратуры, закрепленных в Конституции Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации, федеральных законах, актах Генеральной прокуратуры Российской Федерации, обеспечивающая верховенство права, законности и правопорядка, защиту прав и законных интересов граждан и организаций, а также общественных и государственных интересов.