Публично-властные свойства избирательных комиссий требуют уточнения

Избирательные комиссии являются важнейшим звеном в демократическом развитии государства, поскольку эти органы непосредственно обеспечивают реализацию населением своего волеизъявления при проведении выборов разных уровней публичной власти и референдумов, и тем самым граждане получают возможность реализовать конституционное положение о том, что источником власти в России является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Консти туции России¹) .

1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» (дата обращения - 31.03.2016 г).

Однако при этом правовой статус избиркомов в современной российской правовой системе во многом остается неоднозначным. Достаточно указать, что, например, в Конституции России избирательные комиссии вообще не упоминаются; избиркомы отсутствуют в перечне федеральных органов государственной власти, указанном в ч. 1 ст. 11 Конституции России (здесьзначатся Президент России, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство России, а также суды федерального значения). Нет и таких конституционных норм, которые позволяли бы говорить об избирательных комиссиях как «нетрадиционных» органах власти, как, например, говорится о таком «нетрадиционном» органе, как Центральный Банк Российской Федера- ции, в отношении которого из формулировки ст. 75 Конституции России о том, что ЦБ РФ осуществляет свою функцию по защите и обеспечению устойчивости рубля «независимо от других органов государственной власти (ч. 1 ст. 75), можно сделать вывод о том, что ЦБ РФ имеет властные полномочия [1, с. 83].

Причем такое неопределенное положение сохраняется с самого начала функционирования избирательных комиссий в новейшей России. Так, в Указе Президента России от 20 декабря 1993 г.2, которым предписывалось преобразовать временную Центральную избирательную комиссию по выборам в Совет Федерации ФС и в Государственную Думу ФС в 1993 г. в постоянно действующую Центральную избирательную комиссию Российской Федерации (далее по тексту - ЦИК РФ), устанавливалось, что ЦИК РФ возглавляет систему избиркомов по проведению выборов федеральных органов госвласти, проведению референдума, выборов представительных органов госвласти субъектов РФ (п. 2 Указа). В Указе подчеркивалось, что при подготовке и проведении выборов ЦИК РФ «независима от других государственных органов». Решения ЦИК РФ, принятые в рамках ее компетенции, объявлялись «обязательными для всех государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и должностных лиц», которые, к тому же обязывались оказывать ЦИК РФ содействие, создавать необходимые условия для работы, а также предоставлять необходимые сведения и материалы (п. 4 Указа).

Итак, в первом же правовом акте, где затрагивался статус ЦИК РФ, были определены следующие правовые характеристик: а) ЦИК РФ является «государственным органом»; б) ЦИК РФ «независима от других государственных органов»; в) решения ЦИК РФ являются «обязательными для всех государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и должностных лиц». При этом следует иметь в виду, что характеристики правового статуса ЦИК РФ переносятся на аналогичные характеристики применительно к избирательным комиссиям субъектов РФ и избирательным комиссиям муниципальных образований.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в рассматриваемом Указе Президента России нигде не говорится прямо о связи

ЦИК РФ с властными свойствами, присущими органам публичной власти. Однако из отмеченных правовых характеристик следует, что ЦИК РФ обладает некоторыми властными свойствами, во всяком случае, в сфере избирательно-правовых отношений. Спустя десять лет Указом Президента России от 10 января 2003 г. «О признании утратившими силу некоторых Указов Президента Российской Федерации по вопросам избирательных прав граждан Российской Федерации»3 пункты 2 и 4 отмеченного выше Указа Президента России были исключены, причем эти пункты являлись ключевыми в контексте нашего исследования.

Нам не удалось встретить в литературе причин такого решения. Мы можем предположить, что это было сделано (причем с запозданием) в связи с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г.1, где статусные характеристики избирательных комиссий в целом и ЦИК РФ в частности формулировались несколько по-другому, чем в Указе Президента России 1993 г.

Так, в ст. 11 данного закона указывалось, что избиркомы обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан. И далее очень важные законодательные положения: «...при подготовке и проведении выборов избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от государственных органов и органов местного самоуправления. Акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, установленной федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, обязательны для исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, а также нижестоящих (соответственно уровню проводимых выборов) избирательных комиссий».

Такая интерпретация вызывает немало вопросов. Прежде всего отметим, что законо- датель никаким образом не квалифицирует избирательные комиссии, то есть избирательные комиссии не называются ни «органами», ни каким другим термином из этого ряда. Равным образом это касалось и ЦИК РФ -так, в ст. 12 рассматриваемого Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 г. указывалось, что ЦИК РФ «действует на постоянной основе ... совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации: осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав граждан; организует общегосударственную систему регистрации избирателей; разрабатывает стандарты технологического оборудования, необходимого для работы избирательных комиссий, и осуществляет контроль за их соблюдением; осуществляет меры по организации единообразной системы подведения итогов голосования и установления результатов выборов в Российской Федерации; распределяет выделенные из федерального бюджета средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, контролирует их целевое использование; оказывает методическую, организационнотехническую помощь избирательным комиссиям. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации вправе издавать инструкции по вопросам применения настоящего Федерального закона, обязательные для всех избирательных комиссий Российской Федерации».

И получалось, что избирательные комиссии, обладая определенными властными полномочиями (обязательность издаваемых ими актов, в том числе для органов власти), не относились ни к какой категории официальных структур. Между тем таких категорий применительно к избирательным комиссиям может быть только две: «органы» или «учреждения». В нашем случае по рассматриваемому закону 1994 г. состав избирательных комиссий в регионах формировался законодательным (представительным) органом государственной власти (не менее половины состава избирательной комиссии) и исполнительным органом государственной власти, а состав ЦИК РФ формировали Государственная Дума ФС (пять членов из пятнадцати), Совет Федерации ФС (также пять членов из пятнадцати) и Президент России (также пять членов из пятнадцати), причем такой принцип формирования сохраняется до настоящего времени.

Подчеркнем, что в формировании ЦИК РФ участвуют три из четырех федеральных структур федеральной власти, указанных в ч. 1 ст. 11 Конституции России (неучаствуют только суды). Простая логика подсказывает: структура, которую непосредственно создают (учреждают) органы государственной власти, и которая полностью финансируется из бюджета, не может не иметь отношения к государству, то есть это государственная структура. При этом согласно ст. 11 рассматриваемого закона избирательные комиссии (ЦИК РФ и региональные избиркомы) является юридическими лицами (иные избирательные комиссии также могли быть признаваемыми юридическими лицами в соответствии с законами и другими нормативно-правовыми актами субъектов РФ). Далее, поскольку избирательные комиссии создаются не по нормам Гражданского кодекса РФ, а по отдельному закону, регулирующему публичные правоотношения, то избирательные комиссии не могут быть «учреждениями», и, следовательно, могут быть только «органами».

Однако, как мы отмечали, в законе 1994 г. избирательные комиссии, в отличие от Указа Президента России, не именуются ни «органами», ни какими бы то ни было другими структурами, и в этом смысле они как бы «повисают в воздухе». И это при том, что избирательные комиссии обладают признаками органа государственной власти («акты избирательных комиссий ... обязательны...»). Такое неопределенное положение усиливается формулировкой ст. 11 закона 1994 г. о том, что избирательные комиссии «независимы от государственных органов и органов местного самоуправления».

В следующем избирательном законе -Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁵ законодатель меняет свою позицию, и в ч. 9-13 ст. 21 определяет, что как ЦИК РФ, так и избирательные комиссии субъектов РФ «являются государственными органами, осуществляющими подготовку и проведение выборов и референдумов ... Избирательные комиссии, комиссии референдума в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления... Решения и акты избирательных комиссий, комиссий референдума, принятые в пре- делах их комп етенции ... обязательны для

• ⁵    Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер. закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 38. - Ст. 4339.

федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума». Применительно к ЦИК РФ указывается также, что ЦИК РФ «в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения настоящего Федерального закона, а в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами, также инструкции по вопросам единообразного применения соответствующих федеральных конституционных законов и федеральных законов».

Представляет интерес дефиниция, которую впервые дает российский законодатель в абз. 13 ст. 13 закона 1997 г.: «избирательные комиссии - коллегиальные органы, формируемые в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение выборов». Однако в этом определении не обозначается статус избирательных комиссий с точки зрения наличия у них властных полномочий. Кроме того, в этом законе еще нет четкого выделения избирательных комиссий муниципальных образований (указано только, что территориальные комиссии на уровне районов, городов и других населен-ныхтерриторий приопределенныхусловиях могут функционировать в качестве избирательных комиссий муниципальных образований), нет упоминаний о таких комиссиях и в действовавшем к тому времени Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»6.

В последнем, действующем избирательном законодательном акте - Федеральном законе от 12 июня 2002 г. под тем же названием («Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; мы используем актуальную редакцию)7 законодатель использует те же подходы, что и в предыдущем законе, несколько изменяя формулировки и более подробно регулируя различные аспекты деятельности избирательных комиссий. Так, в п. 21 ст. 2 дается следующая дефиниция: «избирательная комиссия - коллегиальный орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов». И опять нет никаких указаний на властные (хотя и ограниченные) полномочия избирательных комиссий.

В целом же суть остается прежней, а именно законодатель в ч. 1 ст. 21 указывает, что ЦИК РФ является «государственным органом», избирательные комиссии субъектов РФ - это «государственные органы» субъектов РФ (ч. 1 ст. 23), избирательная комиссия муниципального образования «является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления» (ч. 1 ст. 24). При этом в законах не указывается на соотношение понятий «государственный орган» и «орган государственной власти», «муниципальный орган» и «орган местного самоуправления».

Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что в отношении избирательной комиссии муниципального образования указывается, что она не входит в систему органов местного самоуправления, в то время как в отношении ЦИК РФ и избирательных комиссий субъектов РФ такого рода оговорки нет. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»8 в ст. 39 повторяется указанное положение («не входит...»), но при этом сама статья располагается в главе под названием «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления». Нужно также иметь в виду, что такой статус избирательной комиссии муниципального образования был сформулирован в 2005 г.9, а до этого, то есть в первоначальной редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» статус избиратель-

• ¹¹    Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 09 марта 2016 г.) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» (дата обращения - 31 марта 2016 г.).

• ⁴    О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ (ред. от 09.03.2016) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» (дата обращения - 31 марта 2016 г.).

ной комиссии муниципального образования вообще никак не определялся.

Весьма неоднозначная ситуация складывается с законодательной характеристикой статуса избирательной комиссии муниципального образования и в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В первоначальной редакции (2002 г.) указывалось, что «положение избирательной комиссии муниципального образования в системе органов местного самоуправления определяется законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования» (ч. 2 ст. 24). Затем в 2004 г.10 в этой формулировке законы субъектов РФ были исключены, а в 2005 г., как мы отмечали, появилась формулировка, как и в муниципальном законе, а именно: «Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления» (ч. 2 ст. 24).

Как видно, законодатель резко поменял свою позицию, и это, на наш взгляд, было связано с тем, что органы местного самоуправления, согласно ч. 2 ст. 3 Конституции России, обладают властными полномочиями, и значит, если признать избирательную комиссию органом местного самоуправления, то надо признать и то, что она обладает властными полномочиями, что законодатель почему-то не желает делать, возможно, потому, что избирательная комиссия не вписывается в конституционное разделение властей на три ветви.

Итак, мы наблюдаем крайне противоречивую позицию российского законодателя по поводу правового статуса избирательных комиссий, и эта неопределенность имеет место уже более двадцати лет [2; 3; 4; 5]. На наш взгляд, здесь нужно прежде всего решить вопрос принципиально, и в этом смысле мы поддерживаем позицию немногих ученых, которые считают, что избирательные комиссии являются органами с властными полномочиями [6; 7 с. 18]. А если конкретизировать, то в избирательном законе целесообразно закрепить следующее определение: «Избирательная комиссия (комиссия референдума) - коллегиальный орган публичной власти в сфере избирательных отношений, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов и референдумов». Соответственно на федеральном уровне ЦИК РФ целесообразно квалифицировать как «федеральный орган государственной власти в сфере избирательных отношений», избирательные комиссии субъектов РФ -«органы государственной власти субъектов РФ в сфере избирательных отношений», избирательные комиссии муниципальных образований - «органы местного самоуправления в сфере избирательных отношений».