"Публичные должностные лица" и "политически значимые лица": сравнительный терминологический анализ

В настоящее время многие международные организации и органы государственной власти различных стран признают публичных должностных лиц (далее – ПДЛ) или, как еще их называют, политически значимых лиц (далее – ПЗЛ), в качестве одного из основных объектов анализа в области разработки и имплементации мер противодействия коррупции. Публичные должностные лица представляют собой особую категорию индивидов, обладающих весьма значимым влиянием и в результате являющихся источниками высоких коррупционных рисков. «Действия единственного коррумпированного политически значимого лица могут оказать несоразмерно огромное влияние на судьбу страны, а иногда и целого региона» [1, с. 24]. Кроме того, работа, направленная на противодействие подобным коррупционным рискам, осложнена рядом прикладных проблем, обусловленных характеристиками публичных должностных лиц.

В российской правоохранительной системе данный вопрос выражается, помимо прочего, в терминологических трудностях и противоречиях при интерпретации зарубежных официальных документов и исследований.

В российском научном и практическом понятийном аппарате существует два термина для обозначения вышеописанной категории: публичные должностные лица и политически значимые лица. Более того, понятие «публичное должностное лицо», как будет показано далее, имеет одновременно иное значение, в определенной мере противоположное сущности рассматриваемой категории лиц. Эти обстоятельства могут привести к появлению противоречий в толковании как международно-правовых норм, так и норм административного права, на которые ориентирована данная терминология.

Во избежание двусмысленной интерпретации понятий представляется целесообразным рассмотреть сущность и содержание вышеуказанных терминов, выявить и объяснить некоторые противоречия в трактовке и определении ПДЛ и ПЗЛ.

Анализ теории и практики свидетельствует, что на настоящий момент наибольшее распространение в отечественном понятийном аппарате получил термин «публичное должностное лицо», используемый в законодательных актах и ведомственных документах. Так, ПДЛ описываются в Федеральном законе № 115-ФЗ [2], а также в информационном письме Федеральной службы по финансовому мониторингу от 12 декабря 2017 г. № 53 [3]. При рассмотрении их определения в указанных документах делаются ссылки на материалы группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) [4], в которых также используется формулировка ПДЛ.

Альтернативный термин «политически значимое лицо» встречается значительно реже, например, в «Руководстве для банков по предотвращению финансовых злоупотреблений», подготовленном Всемирным банком [5]. Примечательно, что данное руководство, как и вышеуказанные источники, ссылается на данные ФАТФ. Исследования как ФАТФ, так и Всемирного банка, а также многие другие работы, в свою очередь, опираются на соответствующие положения Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (далее – КПК ООН) [6] – одного из наиболее значимых международных актов в рассматриваемой области.

Таким образом, с учетом использования терминов ПДЛ и ПЗЛ в разных источниках, ссылающихся друг на друга и описывающих идентичные совокупности индивидов, можно сделать выводы, что данные термины носят синонимичный характер и полностью взаимозаменяемы. Однако для полного понимания границ и особенностей интерпретации двух понятий представляется целесообразным рассмотреть определение категории публичных должностных лиц.

В 2013 г. ФАТФ опубликовала «Руководство по публичным должностным лицам», впоследствии использованное многими организациями как ценный источник информации. Согласно данному документу, публичное должностное лицо – это физическое лицо, которое было наделено значимыми публичными функциями [7, с. 6]. При этом ФАТФ ссылается на ст. 52 КПК ООН, в которой представлено данное определение в более подробном виде: «каждое государство-участник принимает такие меры, какие могут потребоваться, в соответствии с его внутренним законодательством, с тем чтобы потребовать от финансовых учреждений … осуществлять более жесткие меры контроля в отношении счетов, которые пытаются открыть или которые ведутся лицами, обладающими или обладавшими значительными публичными полномочиями, членами их семей и тесно связанными с ними партнерами или от имени любых вышеперечисленных лиц» [8]. Однако в статье отсутствует наименование определяемого понятия. Иными словами, в ст. 52 было приведено общее описание отдельно неназванной категории лиц, представляющих повышенный риск отмывания денег и финансирования терроризма. В дальнейшем для обозначения данной категории стали использовать термин «публичные должностные лица». В то же время данный термин отражен в ст. 2 КПК ООН, где ему дается определение в следующей редакции: «…“публичное должностное лицо” означает: i) любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица; ii) любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника» [9].

Сопоставление данных определений Конвенции указывает на ряд явных противоречий. Во-первых, в ст. 52 описываются лица, занимающие только значимые должности, в то время как определение, данное в ст. 2, включает любых должностных лиц вне зависимости от степени значимости занимаемых ими позиций. Во-вторых, согласно ст. 52 категорию ПДЛ можно расширить на иных лиц, которые имеют близкую связь с ними, но сами не являются должностными лицами, а также на лиц, которые в настоящий момент не имеют статуса ПДЛ, но имели его ранее. При этом статья 2 ограничивается только действующими должностными лицами.

Из вышесказанного видно, что в ст. 2 и 52 Конвенции рассматриваются разные совокупности лиц. Иными словами, определение сущности ПДЛ в руководстве ФАТФ основывается на ст. 52 КПК ООН и предполагает употребление наименования, использующегося в этой же Конвенции для обозначения другого понятия. В результате две сущности приобретают синонимичный характер, что в ряде случаев создает почву для двоякого толкования значения ПДЛ. На практике это может привести к несоблюдению требований по выявлению и пресечению коррупционной деятельности. Так, например, банковские организации имеют обязательства по применению углубленных механизмов проверки своих клиентов, являющихся ПДЛ (ПЗЛ), в рамках антиотмывочного законодательства. Эти требования относятся к той совокупности лиц, которая описана в ст. 52 КПК ООН, т. е. к тем лицам, которые наделены значимыми политическими полномочиями и таким образом представляют наибольший коррупционный риск. Согласно вышеприведенным исследованиям, эту же совокупность можно расширить на родственников и близких коллег данных лиц.

Однако если интерпретировать данную совокупность с позиций ст. 2 КПК ООН, то объектами проверки должны будут являться ПДЛ, должности которых не рассматриваются как значимые, а их родственники и близкие коллеги останутся вне поле зрения. Иными словами, область применения антикоррупционной политики сузится и сосредоточится на лицах, представляющих меньший коррупционный риск, что негативно отразится на ее эффективности.

В то же время, как показывает сравнительный анализ оригинальных текстов документов, данный термин не характерен для зарубежного понятийного аппарата. Так, понятие ПДЛ в ст. 2 КПК ООН на английском языке звучит как public official [10]. Вместе с тем в оригинальных текстах руководств ФАТФ [11] и Всемирного банка [12] используется термин politically exposed persons. Иначе говоря, в зарубежной правой и научной литературе совокупности лиц, описываемых в ст. 2 и 52 КПК ООН, обозначаются наименованиями public official и politically exposed persons соответственно. Таким образом, эти понятия в зарубежной терминологии не могут расцениваться как синонимичные.

Резюмируя вышесказанное, можно сделать вывод о том, что описанная терминологическая проблема в отечественном понятийном аппарате, по всей видимости, возникала вследствие трудностей перевода (интерпретации) зарубежных научных источников.

Анализ приведенных русскоязычных источников позволяет заключить, что термин ПЗЛ используется исключительно в контексте ст. 52 КПК ООН. Таким образом, с практической точки зрения он является более удобным для обозначения совокупности лиц, рассмотренных в данной работе, несмотря на устоявшуюся номинальную синонимичность выражений ПДЛ и ПЗЛ. В свою очередь, нормативное закрепление единого понятия ПЗЛ в административном праве имеет практическую значимость, так как оптимизирует систему противодействия коррупции в структуре органов государственной власти и органов местного самоуправления. Единое определение позволит разработать единые правовые антикоррупционные стандарты, повысить эффективность мер профилактики проявлений коррупции и привлечь к юридической ответственности за все виды коррупционных правонарушений.

Ссылки и примечания:

• 1.    Политически значимые лица. Руководство для банков по предотвращению финансовых злоупотреблений : пер. с англ. / Т. Гринберг, Л. Грей, Д. Шанц, К. Гарднер, М. Лэтэм. М., 2012. 185 с. (Библиотека Всемирного банка).

• 2.    Федеральный закон от 07.08.2001 № 115 ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» является основополагающим законодательным актом для российской антиотмывочной системы. См.: О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма [Электронный ресурс] : федер. закон от 7 авг. 2001 г. № 115-ФЗ : ред. от 29 июля 2017 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

• 3.    О Методических рекомендациях по выявлению иностранных публичных должностных лиц, должностных лиц публичных международных организаций, а также российских публичных должностных лиц при идентификации клиентов, принятию их на обслуживание и управлению рисками при работе с указанными лицами [Электронный ресурс] : информ. письмо Федеральной службы по финансовому мониторингу от 12 дек. 2017 г. № 53 // Росфинмониторинг. URL: http://www.fedsfm.ru/news/2891 (дата обращения: 24.03.2018).

• 4.    Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (Financial Action Task Force, ФАТФ) – межправительственная организация, созданная по решению стран «Большой семерки» в 1989 г. и являющаяся основополагающим международным институтом, занимающимся выработкой и развитием эффективных средств противодействия легализации преступного дохода и финансированию террористической деятельности. В рамках деятельности ФАТФ проведено множество научных исследований и подготовлен ряд методических пособий для представителей органов государственной власти.

• 5.    Всемирный банк – международная финансовая организация, целью которой является финансовая, техническая и иная помощь развивающимся странам. Одним из направлений деятельности организации является проведение исследований и разработка методологических пособий для представителей государственных органов и других институтов. См.: Политически значимые лица.

• 6.    Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (КПК ООН) была принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 г. и вступила в силу 14 декабря 2005 г. Является первым и основополагающим правовым актом, принятым международным сообществом против коррупции.

• 7.    Руководство ФАТФ. Публичные должностные лица (рекомендации 12 и 22). 2013 [Электронный ресурс] // ФАТФ. https://eurasiangroup.org/files/FATF_docs/Guidance-PEP-Rec12-22.pdf (дата обращения: 24.03.2018).

• 8.    Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции [Электронный ресурс] // ООН. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml (дата обращения: 24.03.2018).

• 9.    Сохранена оригинальная нумерация из статьи КПК ООН. См.: Конвенция …

• 10.    United Nations Convention against Corruption [Электронный ресурс] // Управление ООН по наркотикам и преступности. URL: https://www.unodc.org/documents/brussels/UN_Convention_Against_Corruption.pdf (дата обращения: 24.03.2018).

• 11.    FATF Guidance politically exposed persons (recommendations 12 and 22). 2013 [Электронный ресурс] // FATF. URL: http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/recommendations/Guidance-PEP-Rec12-22.pdf     (дата     обращения:

24.03.2018).

• 12.    Politically Exposed Persons: Preventive Measures for the Banking Sector / T.S. Greenberg, L. Gray, D. Schantz, C. Gardner, M. Latham ; The World Bank. Washington, D.C., 2010. 126 p.