ПУТИ РЕШЕНИЯ ТИПИЧНЫХ ПРОБЛЕМ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА УЧРЕЖДЕНИЯМИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

Охрана здоровья населения является одной из приоритетных задач любого государства. Одна из главных задач российского здравоохранения — улучшение здоровья и увеличение продолжительности жизни россиян, обеспечение качества и доступности медицинской помощи. При этом, как отмечают, например, С. П. Рац и О. Н. Егоров (2020), некоторые тенденции в развитии отечественного здравоохранения могут представлять угрозу национальной безопасности России и требуют срочной адекватной коррекции [7]. Невзирая на мероприятия, которые проводятся со стороны прокуратуры, ориентированные на укрепление законности в данной сфере, все равно число обнаруживаемых нарушений закона сейчас очень большое. И необходимость в прокурорском реагировании остается. Целью статьи является анализ типичных проблем прокурорского надзора за сферой здравоохранения и поиск путей совершенствования.

Основная часть

Основным недостатком обновленной системы правового регулирования контрольной (надзорной) деятельности в контексте сферы здравоохранения является сокращение срока проведения плановой выездной проверки в два раза — с 20 дней до 10 рабочих дней. В случае проведения контрольных (надзорных) мероприятий в небольшой или среднего размера медицинской организации, это действительно будет способствовать снижению административного давления и экономии ресурсов Росздравнадзора. Однако при проведении плановой выездной проверки, например, в такой клинике, как Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Владимирской области «Областная клиническая больница», в структуре которой находится и поликлиника, и отделение скорой помощи, и стационар, в общей сложности — это 5 служб, в которые входят от 6 до 16 отделений в каждую, 10 рабочих дней на проведение полноценной качественной проверки, которая позволит в полной мере выявить основные недочеты в работе медицинской организации, нарушения и ошибки, недостаточно [6].

Возможно, целесообразнее было бы предложить дифференцированный подход при определении количества необходимого времени для проведения планового контрольного (надзорного) мероприятия, соответственно профилю медицинской организации и отнесению ее согласно критериям тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований к определенной группе риска.

Такой подход полностью соответствует принципам риск-ориентированной модели и позволяет повысить эффективность распределения и использования имеющихся у исполнительных органов власти ресурсов при организации и проведении контрольного (надзорного) мероприятия, не снижая при этом эффективность и результативность самой выездной проверки, равномерно распределяя административную нагрузку на поднадзорные организации соответственно отнесению к одной из категорий риска [4].

Второй момент, на который также хотелось бы обратить внимание — внедрение новой системы оценки результативности и эффективности деятельности контрольно-надзорных органов, главным критерием которой станет снижение ущерба охраняемым законом ценностям, а не количество проведенных проверок и назначенных штрафов, безусловно, это может стать одним из основных преимуществ обновленного законодательства, но лишь при определении четких и понятных критериев оценки реального снижения ущерба охраняемых законом ценностей, в противном случае, оценку эффективности деятельности контрольно-надзорных органов и проводимых ими мероприятий провести будет просто невозможно [5].

Третий, спорный, на наш взгляд, момент — это внедрение дистанционного формата выездной проверки. Если брать именно здравоохранение, то такой формат был применен в 2020 году в отношении внеплановых выездных проверок при осуществлении государственного контроля в части лицензирования медицинской деятельности в связи со сложившейся эпидемиологической обстановкой в Российской Федерации и в мире.

Пункт 5. ст. 56 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»1 устанавливает, что «инспекционный визит, выездная проверка могут проводиться с использованием средств дистанционного взаимодействия, в том числе посредством аудио- или видеосвязи».

Дистанционный формат выездной проверки действительно снижает финансовую нагрузку по затратам на организацию и проведение. А также может существенно сэкономить время, затрачиваемое на саму проверку, с учетом нахождения сотрудника на рабочем месте и отсутствия необходимости добираться до места проведения контрольных (надзорных) мероприятий. Однако, на наш взгляд, не для всех видов выездного государственного контроля подходит данный формат проверки [8].

Применение на практике в данном случае позволяет допустить недобросовестную вариативность. Например, органы исполнительной власти некоторых регионов для прохождения внеплановой выездной проверки в рамках лицензирования медицинской деятельности использовали не средства видео — конференц-связи с непосредственно запущенной экспертом органа исполнительной власти видеозаписи процесса прохождения проверки, а предпочитали фото фиксацию с записью на цифровой носитель, выполненную самим представителем лицензиата.

На фотографиях требовался общий план кабинета и крупные планы имеющегося медицинского оборудования и инструмента, в некоторых случаях расходных материалов у организации соискателя лицензии. Такое допущение весьма спорно, так как дает широкие возможности для введения представителем лицензиата в заблуждение эксперта отдела лицензирования органа исполнительной власти в отношении соответствия стандарту оснащения, установленному согласно соответствующего Порядка оказания медицинской помощи.

Для эффективного осуществления прокурорского надзора необходимо проводить систематические мероприятия по устранению нарушений, руководствуясь в работе указаниями Генеральной прокуратуры Российской Федерации. При этом особое внимание необходимо уделять подготовке и организации проверок, максимально использовать полномочия прокурора и акты реагирования не только для привлечения к ответственности виновных лиц, но в большей степени для устранения допущенных нарушений и восстановления нарушенных прав граждан, организаций и публично-правовых образований.

Решение проблемы, касающейся существующего сейчас явного несоответствия продуктов питания установленным в отношении них требованиям по реализации задачи государства, направленной на обеспечение больных в медучреждениях здоровым питанием, состоит, в том числе, в применении реализуемой сейчас в США закупочной практики [6]. В рамках данной практики существующие публичные заказчики создают определенные четкие требования в данной сфере. При этом ими определяются тысячи самых разных необходимых показателей, которым обязательно должна соответствовать закупаемая продукция. В частности, требования, касающиеся горячего шоколада, который поставляется американским военным, включают в себя 20 страниц. Это позволяет предотвратить в итоге использование некачественной продукции. В числе прочего при этом обеспечивается конкуренция в данной сфере и допуск предпринимателей к проведению закупок. В России же, в т. ч. в медицинских учреждениях, пока не изжиты некоторые проблемы закупочной практики [1; 5], есть острая необходимость противодействия коррупции в данной сфере [2; 3].

Заключение

В завершение необходимо отметить такие основные выводы, а также предложения, которые можно дать в данной сфере:

— Генеральная прокуратура должна на основе осуществления анализа обнаруживаемых прокуратурами тех или иных нарушений создать методическое пособие, касающееся организации и проведения надзора в области фактического исполнения законов РФ при проведении закупок различных продуктов;

— Министерству здравоохранения для фактического исключения осуществления закупок подведомственными учреждениями по слишком высоким ценам и для изучения конъюнктуры рынка необходимо создать, а в дальнейшем внедрить в практику алгоритм действий, которые должны выполнить заказчики при осуществлении маркетинговых исследований. В числе прочего — порядок оформления фактических итогов исследования;

— инициировать перед Правительством РФ решение вопроса относительно обеспечения участия производителей продукции в конкурентных процедурах осуществления закупок и выбора поставщиков продуктов, которые реализуются учреждениями здравоохранения.

Минздраву, Федеральной антимонопольной службе и Минфину:

• —    продумать методические рекомендации, касающиеся создания документации в области закупки продуктов. В них важно принять в расчет существующую специфику лечебных учреждений разного профиля и предусмотреть нормативные и качественные характеристики состава продуктов, удовлетворяющие в полной мере цели поддержания здоровья пациентов в медучреждении (типовые требования);

• —    создать типовой договор, который заключается по итогам проведения

госзакупки. В нем следует обязательно предусмотреть условия, способствующие максимальному обеспечению защиты прав учреждений, работающих в сфере здравоохранения и закупающих продукты.

На основании вышеизложенных практических примеров осуществления прокурорского надзора следует отметить, что органы прокуратуры оперативно реагируют на нарушения, обнаруженные как в ходе плановых, так внеплановых проверок. Однако ввиду масштабности предмета прокурорского надзора, огромного количества вопросов, требующих внимания органов прокуратуры, не представляется возможным своевременно выявлять нарушения. Именно поэтому крайне важно организовать должным образом работу иных органов государственной власти, например, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения.

Было бы целесообразно обеспечить прозрачность статистических данных путем создания автоматизированной правовой системы с четким разделением нарушений, например, не только по регионам или по способу прокурорского реагирования, но и по субъектному составу лиц, нарушающих установленные нормы права. В частности, такую классификацию обосновывают в научной работе О. А. Фирсова и Я. Б. Дицевич, выделяя государственные органы, фармацевтические учреждения и медицинские организации в качестве субъектов, совершающих преступления против прав граждан на охрану жизни и здоровья.

Одним из важнейших направлений совершенствования правовых механизмов контрольно-надзорной деятельности в сфере здравоохранения Российской Федерации большинство исследователей данной области правоотношений единогласно признают:

— необходимость создания действенных правовых механизмов для обеспечения полноценного внедрения риск-о-риентированного подхода, суть которого состоит в самоконтроле и само регуляции медицинских организаций, снижения чрезмерных издержек и административного давления со стороны Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения.

— необходимость налаживания механизмов коммуникации и взаимодействия медицинских организации с контрольными и надзорными органами, что позволит смягчить и ускорить переход от системы «наказаний» к системе «профилактики и предупреждения».