Пути совершенствования организационной структуры и управления советской милицией в годы новой экономической политики

Годы проведения новой экономической политики характеризуются поисками наиболее эффективных форм организационной структуры и управления рабоче-крестьянской милицией. На становление организационной структуры милиции в РСФСР оказали влияние многие факторы. Прежде всего достижение первых положительных результатов новой экономической политики поставило перед руководством страны проблему дальнейшего совершенствования государственного аппарата. XII съезд РКП (б) (17–25 апреля 1923 г.) в своей резолюции отметил: «Задача радикальной переделки и систематического улучшения всего госаппарата теперь… может быть поставлена партией на очередь, как первостепенная задача…» [6, c. 407]. В связи с этим в органах милиции был проведен ряд организационных мероприятий. Безусловно, главным из них был перевод милиции на местный бюджет, кроме того, очередное сокращение штатов, упразднение некоторых специальных подразделений и т.д.

Режим строжайшей экономии, сокращение административно-управленческих расходов, проводившееся в общегосударственном масштабе отразились и на системе органов внутренних дел. В августе 1923 года в составе НКВД РСФСР путем формального слияния Главного управления милиции, Центрального управления уголовного розыска и Административного отдела было создано Центральное административное управление (ЦАУ) НКВД [9, c. 7]. В результате более чем в два раза были сокращены штаты и на 30 % – расходы на содержание аппарата [4]. Перестройка и чистки аппарата милиции снизили его работоспособность настолько, что начальник милиции Республики Т. С. Хвесин подписал приказ от 16 марта 1923 г. № 6 «О прекращении реорганизации аппаратов милиции и о плане работ по восстановлению работоспособности милиции», в котором указывалось на необходимость прекращения дальнейшего сокращения и частичного изменения штатов милицейских объединений [2, с. 41]. Однако в течение двадцатых годов процессы реорганизации и чистки всех учреждений госаппарата приобрели постоянный характер, остановить их одним приказом было нельзя. Всего же в РСФСР к концу 1925 года личный состав милиции сократился по сравнению с 1921 годом более чем в шесть раз [10, с. 84].

24 августа 1923 г. Управление уголовного розыска РСФСР было реорганизовано в отдел уголовного розыска ЦАУ НКВД. ЦАУ состояло из административного отдела, отдела милиции, отдела уголовного розыска и секретариата. Административный отдел ЦАУ, в отличие от отдела милиции, наблюдал за правильностью применения мер к нарушителям обязательных постановлений. К его ведению были отнесены вопросы правового положения иностранцев, руководство деятельностью органов ЗАГС. Начальник ЦАУ являлся высшим должностным лицом милиции.

Реорганизация преследовала цель усиления централизации и самостоятельности функционирования уголовного розыска, улучшения финансирования его деятельности. Но численный состав сотрудников продолжал сокращаться. Если на 1 мая 1923 г. в уголовном розыске работало 10 500 человек, то в октябре 1925 года – уже 5 151 (сокращение более чем в два раза) [3, с. 93].

Органы охраны правопорядка на местах реформировались поэтапно. На Урале на этот процесс оказало влияние проведение административно-территориальной реформы, более известной как районирование. На примере Челябинской губернии рассмотрим характер изменений организационной структуры в уральской милиции. На территории бывшей Челябинской губернии образовалось четыре округа. Реорганизация административно-территориального деления повлекла за собой изменение и структуры милиции. Так, Постановлением Президиума Челябинского губернского исполкома от 28 ноября 1923 г. губернский отдел управления губернской, городской и уездной милиции, управление уголовного розыска с 1 декабря объявлялись реформированными. Все функции этих учреждений передавались вновь созданным административным отделам исполкомов Челябинского, Троицкого, Курганского и Златоустовского округов, ставших преемниками губернской милиции. Оформление милиции в Уральской области по новому (окружному) административному делению было завершено к 1 июля 1924 г.

До 1923 года местные органы НКВД РСФСР действовали на основании Положения об отделах управления, утвержденного СНК РСФСР еще в январе 1920 года. Вместе с тем к середине 1923 г. было обнаружено, что в ряде мест допускаются изменения в структуре органов милиции. Так, в Пермской губернии органы милиции объединились с аппаратом отдела управления. Подобные «новшества» вносили дезорганизацию и неразбериху в общую систему построения органов милиции. Преодолению выявленных недостатков и установлению единообразия структуры органов милиции в центре и на местах способствовало Постановление Президиума ВЦИК от 7 июля 1923 г. «Об упрощении аппарата уездных исполнительных комитетов» [11], по которому отделы управлений уездных исполкомов упразднялись, а их функции по организации, руководству, инструктированию нижестоящих органов Советской власти, по объединению и руководству деятельностью отделов уездных исполкомов были возложены на Президиумы уездных исполкомов. Административные функции, относившиеся к компетенции отделов управления, сосредоточились в уездном управлении милиции. Постановлением ВЦИК от 7 июля 1923 г. функции милиции впервые характеризовались «как административно-исполнительные» [3]. 16 октября 1924 г. решением второй сессии ВЦИК XI созыва утверждено Положение об уездных съездах Советов и уездных исполнительных комитетах. Согласно этому Положению при уездных исполкомах были созданы управления милиции, одной из главных задач которых являлись охрана революционного порядка, борьба с бандитизмом и преступными элементами.

Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 11 августа 1924 г. было утверждено Положение об административном отделе губернских и областных исполнительных комитетов, в соответствии с которым проведена реорганизация губернского аппарата органов внутренних дел. Взамен отделов управления в составе губернских исполкомов учреждались административные отделы, в ведение которых перешли исполнительные функции, ранее осуществлявшиеся губернскими отделами управления. На Урале на основании ст. 91 Положения об Уральской области, утвержденного 3 ноября 1923 г., была проведена организация административных отделов при окружных исполкомах Советов. Их главные задачи – установление и охрана революционного порядка и укомплектование милиции – были конкретизированы специальным Положением об окружных административных отделах Ураль- ской области [5]. Первым начальником областного административного отдела и начальником областной милиции был А. И. Старков (член партии с 1903 года, образование низшее). В Уральской области на всех уровнях (область, округ, район) имелись административные отделы, обладавшие теми же функциями, что и вышестоящие инстанции. Этим обеспечивалась стройность и эффективность руководства и контроля за тем, как эти функции выполняются нижестоящими инстанциями.

В Положении об административном отделе губернских и областных исполнительных комитетов от 11 августа 1924 г. указывалось, что на адмотделы возлагались задачи претворения в жизнь постановлений и распоряжений центральных и местных органов власти по вопросам административного характера, осуществления надзора за их соблюдением населением и должностными лицами, а также принятия мер, обеспечивавших их выполнение. Помимо этой общей формулировки обязанностей адмотдела, в рассматриваемом документе говорилось и о необходимости «установления и охраны революционного порядка и безопасности», «борьбы с преступностью в пределах предоставленных адмотделу прав». Согласно этому Положению милиция и уголовный розыск относились к органам, подведомственным административному отделу.

По Положению административный отдел состоял из ряда подотделов: общего, милиции, уголовного розыска, инспекции мест заключения. Милицейский подотдел исполнял следующие обязанности: «руководство осуществлением всех функций, возложенных на милицию декретами и постановлениями по выполнению административных распоряжений Советской власти; осуществление наружной охраны в местах общего пользования в городах и сельских местностях губерний и обеспечение порядка уличного движения; восстановление порядка и безопасности при всякого рода стихийных бедствиях; принятие, в пределах предоставленных ему прав, мер предупреждения против социально опасных действий отдельных лиц и групп; выдача удостоверений личности, регулирование порядка прописки и учета в адресных столах; ведение борьбы с беспатентной и беспошлинной торговлей и, в частности, с незаконной торговлей вином, пивом и другими спиртными напитками; выдача разрешений на хранение охот-

Теоретико-исторические правовые науки ничьего оружия и пользования им» [3]. Обязанности подотдела уголовного розыска административного отдела тоже были четко определены

Оценка данного Положения в юридической литературе неоднозначна. А. Я. Малыгин совершенно справедливо считает, что впервые в правовом акте такого уровня достаточно конкретно определены полномочия губернских органов власти, осуществлявших руководство милицией и уголовным розыском через административные отделы [7, с. 180]. А с другой стороны, проведенная реорганизация не получила логического завершения. Упразднение уездных отделов управления и создание вместо них управлений милиции должны были повлечь за собой образование губернских управлений милиции вместо отделов управления. Создание административных отделов в губерниях и управлений милиции в уездах нарушало стройность системы построения административного аппарата.

В январе 1925 года состоялся первый Всероссийский съезд начальников административных отделов губернских, областных и окружных исполкомов советов. Он указал на существовавшую пестроту административного аппарата, которую усугубило проведение в порядке эксперимента нового административного деления территории РСФСР (образование Уральской области и др.). В результате сложилось две системы местных органов НКВД. Одна система, включавшая административные отделы сверху донизу, была введена на районированных территориях. Вторая система сложилась в губерниях, не подвергшихся административно-территориальной реформе. Она носила смешанный характер: в губернских центрах существовали административные отделы, а в уездах продолжали действовать управления милиции. В связи с этим, съезд признал необходимым перейти к принципу однородного функционального и структурного построения административных органов.

Наркомат внутренних дел в 1925 году издал инструкцию по составлению отчетов о деятельности местных административных органов [5] и разработал проект Положения об уездных административных органах. В ноябре 1926 года постановлением ВЦИК вместо уездных управлений милиции при исполкомах уездных Советов были учреждены административные отделы с подотделами: общим, милиции и уголовного розыска. Начальник административного отдела одновременно был начальником уездной милиции [9]. Положение об административных отделах уездных исполнительных органов было утверждено ВЦИК и СНК РСФСР 3 января 1927 г. Главными их задачами были охрана революционного порядка, борьба с преступностью, укомплектование, обучение и снабжение милиции и уголовного розыска. Эти реорганизации потребовали изменения структуры аппарата и для руководства городской милицией. ЦАУ НКВД РСФСР 1 января 1926 г. в соответствии с Положением о городских советах, утверждены ВЦИК РСФСР 24 ноября 1925 г., издал циркуляр об организации работы городской милиции. В нем губернским, областным и краевым административным отделам рекомендовано разработать структуру аппарата для руководства городской милицией [5]. В крупных городах страны стали создаваться городские органы милиции (управления, отделы). Эта реорганизация способствовала сокращению штатов милиции наполовину и годовой экономии расходов на ее существование почти на 238 тыс. руб. золотом [1, с. 210], но, разумеется, она не могла оказать сколько-нибудь заметного положительного влияния на состояние борьбы с преступностью.

Согласно Конституции РСФСР (1918 г.) вопросы, относившиеся к ведению наркоматов внутренних дел, были переданы в исключительную компетенцию союзных и автономных республик. В связи с этим статус милиции получил юридическое оформление в законодательстве именно союзных и автономных республик, причем в основном на уровне подзаконных ведомственных актов [12]. После образования СССР издаются общесоюзные законодательные акты, но они не адресовались непосредственно органам милиции, в них прямо не регулировался их статус. Укреплению правового положения милиции во многом способствовало принятие советскими республиками положений об органах власти на местах, в которых определялись порядок образования, компетенция и организационная структура органов внутренних дел. В связи с этим правовое положение милиции стало определяться не только ведомственными актами, но и положениями о местных органах власти, что, в известной мере, означало переход к новому этапу регулирования статуса милиции [11],

Принятие в 1924 году Конституции СССР и в 1925 году Конституции РСФСР потребовало дальнейшего развития правового статуса народных комиссариатов, осуществлявших руководство милицией. Постановлением ВЦИК РСФСР от 17 августа 1925 г. было утверждено Общее положение о народных комиссариатах РСФСР [11], которое рассматривало их в качестве исполнительных органов. Значительным шагом в правовом регулировании деятельности милиции стало утверждение 28 сентября 1925 г. нового Положения о службе рабоче-крестьянской милиции, которое установило структуру органов милиции, порядок приема, увольнения и прохождения службы, а также определило общие права и обязанности работников милиции. В Положении подчеркивалось, что в осуществлении задач «по охране революционного порядка и народного достояния и борьбе с посягательствами на него работники милиции обязаны прилагать все усилия к возможно лучшему их выполнению, не останавливаясь перед возникающими для них тяготами и опасностью для здоровья и жизни» [11].

Основанием для разработки нового Положения о НКВД РСФСР послужили ст. 30 и 37 Основного Закона РСФСР (1925 г.) и общего Положения «О народных комиссариатах РСФСР» (от 17 августа 1925 г.). 28 марта 1927 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили Положение «О народном комиссариате внутренних дел РСФСР» [11]. Оно определило структуру наркомата, его полномочия и функции. В состав НКВД РСФСР входили: Общее управление; Центральное административное управление (ЦАУ); Главное управление мест заключения (ГУМЗ); Главное управление коммунального хозяйства. Данным Положением на комиссариат были возложены следующие главные функции: руководство проведением в жизнь решений советского правительства по вопросам обеспечения охраны революционного порядка и общественной безопасности, общего администрирования; производство розыска и дознания по уголовным преступлениям, регистрация и учет преступников, проведение мероприятий по борьбе с преступностью; изучение преступности и преступников и разработка методов борьбы с уголовными преступлениями. Положение отразило тенденцию к резкому сокращению функций НКВД в области руководства советским строительством. НКВД стал в основном органом, ведавшим общим надзором, охраной общественного порядка и общественной безопасности, местами заключения и коммунальным хозяйством. Положение о НКВД РСФСР (1927 г.) не внесло существенных изменений в государственноправовой статус милиции.

Положение по-прежнему содержало лишь общие формулировки, касавшиеся статуса милиции. На милицию, как и раньше, возлагались обязанности содействия «другим органам власти по проведению в принудительном порядке их мероприятий, а равно непосредственное проведение постановлений правительственных органов в случаях, специально предусмотренных законом».

Таким образом, поиски путей совершенствования структуры и управления советской милицией сопровождались сохранением ее статуса как вспомогательного органа, приспособлением к формирующейся административно-командной системе. Через милицию в определенной степени осуществлялось регулирование государством новой экономической политики, позволявшее сдерживать развитие капиталистических отношений в известных границах и сохранять существовавшую политическую систему.