Разработка нормативов определения затрат на обеспечение деятельности центрального аппарата Роструда и его территориальных органов

Одной из основных целей бюджетной политики является повышение эффективности расходов бюджета. В условиях вынужденного снижения объемов расходов бюджета необходимо обеспечить высокое качество государственных услуг и эффективное использование бюджетных средств. Одной из мер оптимизации бюджетных расходов является сокращение численности государственных служащих, которое к 2013 г. должно составить не менее 20%1. Сокращение численности государственных служащих не должно отразиться на качестве государственных услуг. Это значит, что обеспечение условий работы государственных служащих требует пересмотра.

В связи с вышеизложенным, целью проведенной работы являлась разработка нормативов определения затрат на обеспечение деятельности центрального аппарата Роструда и его территориальных органов и методических указаний к ним для создания системы оценки эффективности и результативности бюджетных расходов.

В рамках данной работы решены задачи по определению порядка и последовательности действий Роструда и его территориальных органов по осуществлению контроля за расходованием бюджетных средств, а также принятию решений по оптимизации расходования средств.

Методологической основой выполненной работы являются положения системного анализа и технологии управления финансовыми потоками.

Комплексный анализ методических рекомендаций Минфина России, мировой практики определения норматив затрат и анализ особенностей деятельности государственных инспекций труда (далее – ГИТ) в субъектах Российской Федерации позволил разработать нормативы затрат на обеспечение выполнения государственных функций федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами по следующим направлениям расходования средств: увеличение стоимости материальных запасов, услуги связи, транспортные услуги, коммунальные услуги, арендная плата за пользование имуществом, услуги по содержанию имущества, прочие работы, услуги.

Все территориальные органы Роструда действуют в отличающихся географических и экономических условиях. В связи с этим невозможно разработать универсальные нормативы затрат на содержание государственных гражданских служа- щих всех органов Роструда. Поэтому участниками проекта разработаны нормативы затрат на содержание государственных гражданских служащих для каждого из восьми «пилотных» территориальных органов Роструда:

• -    ГИТ в Республике Дагестан;

• -    ГИТ в Республике Удмуртия;

• -    ГИТ в Вологодской области;

• -    ГИТ в Ростовской области;

• -    ГИТ в Томской области;

• -    ГИТ в Магаданской области;

• -    ГИТ в г. Москве;

• -    ГИТ в Ямало-Ненецком АО.

Методика корректировки нормативов затрат с учетом особенностей деятельности сотрудников территориальных органов в регионах Российской Федерации основана на использовании комплексного корректирующего коэффициента, разработанного в ходе работы над данным проектом. Этот комплексный корректирующий коэффициент рассчитывается для каждого территориального органа Роструда и включает следующие компоненты:

• 1)    плановое количество проверок;

• 2)    территориальные и географические условия деятельности;

• 3)    результат деятельности территориального органа (объем взысканных штрафов в бюджет Российской Федерации).

Значение компонента (1) – плановый показатель, который отражает вклад каждого территориального органа Роструда в общий объем работ, проведенных всеми территориальными органами Роструда. При расчете норматива затрат на обеспечение деятельности государственных гражданских служащих территориального органа Ро-струда следует учитывать коэффициент нагрузки (Нi). Этот коэффициент рассчитывается как отклонение от среднего арифметического долей проверок, проведенных территориальным органом Ро-струда в общем количестве проверок, проведенных всеми территориальными органами Роструда в отчетном периоде

Компонент (2) – сложный компонент, отражает индексы потребительских цен в субъекте Российской Федерации, площадь территории, географические и климатические условия региона.

Индекс потребительских цен (ИПЦ) характеризует изменение во времени общего уровня цен на товары и услуги, приобретаемые населением для непроизводственного потребления. Используется при ежегодной корректировке норматива затрат на плановый период. Индекс потребительских цен при расчете нормативов затрат используется для территориальных органов Роструда вместо индекса-дефлятора, поскольку отражает дифференциацию регионов по уровню цен.

При расчете норматива затрат на обеспечение деятельности по совершению выездных проверок и ревизий необходимо учитывать удаленность проверяемых объектов. Размеры площади субъектов Российской Федерации различаются до 700 раз. Это позволяет сделать вывод, что расстояния до проверяемых хозяйствующих субъектов, а значит, и затраты на проведение проверок сильно различаются в региональном разрезе. В связи с этим, в формулу расчета нормативов затрат на обеспечение деятельности по совершению выездных проверок и ревизий необходимо ввести территориальный коэффициент (Тi). Эти коэффициенты рассчитаны как отклонение от среднего арифметического значения площадей субъектов Российской Федерации.

Расчет нормативов затрат на обеспечение деятельности государственных гражданских служащих должен включать мотивационный фактор, зависящий от результата деятельности территориального органа Роструда. Этим фактором является компонент (3). Его значение в отчетных периодах должно отражаться при расчете затрат на обеспечение деятельности государственных гражданских служащих территориальных органов Роструда в плановом периоде. Этот коэффициент рассчитывается как отклонение от среднего арифметического долей в общем объеме взысканных штрафов для каждого территориального органа.

Получив значения коэффициентов нагрузки (Нi), территориального (Тi) и коэффициента дифференциации по объему взысканных штрафов (Рi), выводим интегральный корректирующий коэффициент по формуле (1):

K i = H i - T-P-

ипц

Использование корректирующего коэффициента предполагает его умножение на среднее значение норматива затрат среди всех ГИТ. Значения интегральных корректирующих коэффициентов в сопоставлении с фактическими затратами представлены для восьми ГИТ в таблице 1.

Таблица 1

Отклонение суммы фактических затрат ГИТ от среднего значения затрат по восьми ГИТ, 2010 г.

Наименование территориального органа Роструда	Фактические расходы в 2010, всего по исследуемым направлениям	Отклонение фактических расходов от среднего по восьми ГИТ	К i
Государственная инспекция труда в Республике Дагестан	7219300,00	1,41	0,0883
Государственная инспекция труда в Удмуртской Республике	4881458,92	0,96	0,0395
Государственная инспекция труда в г. Москве	6022133,14	1,18	0,0501
Государственная инспекция труда в Вологодской области	4965769,48	0,97	0,1890
Государственная инспекция труда в Магаданской области	3092815,53	0,61	0,1509
Государственная инспекция труда в Ростовской области	6949040,06	1,36	1,6351
Государственная инспекция труда в Томской области	3863727,35	0,76	0,2211
Государственная инспекция труда в Ямало-Ненецком АО	3892478,64	0,76	1,0399
Среднее значение по восьми ГИТ	5110840,39	1

Сравнение отклонения фактических расходов что дифференциация в расходовании средств по от среднего по восьми ГИТ и значения коэффици- рассматриваемым направлениям в 2010 г. не в полента дифференциации позволили сделать вывод, ной мере соответствует социально-экономиче- ским особенностям деятельности ГИТ и не всегда отражает результат их деятельности. Так, в Республиках Дагестан, Удмуртия и в г. Москве нормативы затрат по рассматриваемым статьям могут быть скорректированы в сторону экономии средств, а в Томской области и Ямало-Ненецком АО нормативы затрат по рассматриваемым статьям могут быть увеличены.

В то же время необходимо отметить, что среднее значение фактических расходов выведено по восьми, а не по восьмидесяти двум ГИТ, а значит, отклонения фактических расходов и их расхождения с коэффициентом дифференциации могут существенно отличаться.

Коэффициент нагрузки удобен для применения в условиях, когда количество проверок напрямую зависит от штатной численности сотрудников ГИТ. На практике чаще складывается ситуация, что проверки носят большую глубину. В этом случае то же количество инспекторов могут провести меньшее количество проверок в отчетном периоде. В связи с этим при расчете значений корректирую- щих коэффициентов следует учитывать доходы и расходы на 1 проверку на 1 инспектора в каждой ГИТ. В этом случае целесообразно применять комплексный корректирующий коэффициент с учетом доходов и расходов на 1 проверку на 1 инспектора (формула 2):

v d, r, S ИПЦ

=X-X X

Ki dСР ri Sep 100

где dср и rср – средние значения доходов и расходов по всем ГИТ;

di и ri – соответственно доходы и расходы на 1 проверку на 1 инспектора в i-ой ГИТ;

Si – площадь субъекта Российской Федерации;

Sср–среднее арифметическое значение площадей субъектов Российской Федерации;

ИПЦi – индекс потребительских цен в i-м регионе.

В таблице 2 представлены значения корректирующих коэффициентов с учетом доходов и расходов на 1 проверку на 1 инспектора.

Таблица 2

Значения корректирующих коэффициентов с учетом доходов и расходов на 1 проверку на 1 инспектора

Наименование территориального органа Роструда	К i
Государственная инспекция труда в Республике Дагестан	0,1363
Государственная инспекция труда в Удмуртской Республике	0,0750
Государственная инспекция труда в г. Москве	0,0209
Государственная инспекция труда в Вологодской области	0,3060
Государственная инспекция труда в Магаданской области	0,3172
Государственная инспекция труда в Ростовской области	1,0996
Государственная инспекция труда в Томской области	0,3111
Государственная инспекция труда в Ямало-Ненецком АО	2,8087

При расчете корректирующего коэффициента можно присвоить веса каждому компоненту, тогда формула (2) преобразуется в формулу (3):

ИПЦ i 100

Отчет включает также систему критериев для оценки эффективности и результативности бюджетных расходов на обеспечение деятельности центрального аппарата Роструда и его территориальных органов.

Анализ отчетности территориальных органов Роструда выявил незначительное превышение фактических расходов над лимитами бюджетных обязательств: в Республике Удмуртия (2,02%), Магаданской (1,65%), Томской (1,12%), Вологодской (0,85%) областях и в Ямало-Ненецком АО (0,53%). Сумма фактических затрат по рассматриваемым направлениям расходования меньше сумм выделенных лимитами бюджетных обязательств в г. Москве (0,98%) и в Ростовской области (0,87%).

Анализ фактической доли расходов в общей сумме расходов по исследуемым направлениям позволил выявить существенный разброс значений долей по каждому из исследуемых направлений среди 8 «пилотных» органов Роструда (табл. 3).

Таблица 3

Фактические доли расходов в общей сумме расходов по исследуемым направлениям, 2010 г.

Направления расходования средств	Минимальное значение (название ГИТ)	Максимальное значение (название ГИТ)
Увеличение стоимости материальных активов	5,53 (ГИТ в Ямало-ненецком АО)	18,06 (ГИТ в г. Москва)
Услуги связи	6,91 (ГИТ в Респ. Дагестан)	19,27 (ГИТ в Ростовской обл.)
Транспортные услуги	0,11 (ГИТ в г. Москве)	19,20 (ГИТ в Магаданской обл.)
Коммунальные услуги	0,0 (ГИТ в Респ. Удмуртия)	21,93 (ГИТ в г. Москве)
Арендная плата за пользование имуществом	0,0 (ГИТ в г. Москве, ГИТ в Магаданской обл.)	56,86 (ГИТ в Респ. Удмуртия)
Услуги по содержанию имущества	0,04 (ГИТ в г. Москве)	20,97 (ГИТ в Вологодской обл.)
Прочие работы, услуги	21,43 (ГИТ в Ямало-ненецком АО)	52,9 (ГИТ в Респ. Дагестан)

Разброс фактических долей расходов в общей сумме расходов среди 8 «пилотных» территориальных органов Роструда отчасти объясняется условиями деятельности территориального органа. По данным таблицы 1 видно, что по некоторым статьям отдельные ГИТ вообще не несут расходы, а по другим статьям, наоборот, их расходы чрезмерны. Предложенный метод анализа позволяет выявить резервы сокращения расходов каждой ГИТ по конкретным статьям. Например, ГИТ в Республике Уд- муртия несет высокие расходы на арендную плату за пользование имуществом. Учитывая, что в этой ГИТ по штату всего 37 служащих, можно предполагать, что часть арендованного имущества может быть сокращена.

Анализ отчетности территориальных органов Роструда позволил ранжировать территориальные органы по показателю точности финансового планирования и выявить ГИТ с перерасходом и экономией выделенных средств (табл. 4):

Таблица 4

	Название ТО Роструда	Рейтинг ТО Роструда
Фактические расходы < ЛБО (экономия)	ГИТ в Ростовской области	4
	ГИТ в г. Москве	5
Фактические расходы = ЛБО	ГИТ в Республике Дагестан	1
Фактические расходы > ЛБО (перерасход)	ГИТ в Ямало-Ненецком АО	2
	ГИТ в Вологодской области	3
	ГИТ в Томской области	6
	ГИТ в Магаданской области	7
	ГИТ в Республике Удмуртия	8

* ЛБО – лимиты бюджетных обязательств.

** ТО Роструда – территориальный орган Роструда.

Ранжирование ГИТ по показателю точности финансового планирования

Форма отчета об эффективности затрат, произведенных в отчетном финансовом году на обеспечение деятельности центрального аппарата Роструда и его территориальных органов, включает 7 критериев оценки эффективности и результативности бюджетных расходов, простые для измерения и отчетности.

В таблице 5 представлены эти критерии в соответствии с принятыми в мировой финансовой практике методами оценки эффективности и результативности бюджетных расходов [7, 8], пригодными для использования в условиях деятельности центрального аппарата Роструда и его территориальных органов.

Таблица 5

Система критериев оценки эффективности и результативности бюджетных расходов на обеспечение деятельности центрального аппарата Роструда и его территориальных органов

Методы оценки эффективности и результативности бюджетных расходов	Критерии оценки эффективности и результативности бюджетных расходов	Описание критерия
Метод оценки доходов бюджета	1. Отношение объема взысканных штрафов в бюджет к объему выделенных ЛБО в отчетном периоде	Отражает рентабельность ТО Роструда
Метод оценки через индекс человеческого капитала	2. Удельный вес государственных инспекторов труда (по правовым вопросам), повысивших квалификацию в течение года, в общей численности государственных инспекторов труда (по правовым вопросам)	Характеризует возможности федерального органа исполнительной власти по предоставлению государственным служащим услуги по повышению квалификации в течение планового года
	3. Удельный вес государственных инспекторов труда (по вопросам охраны труда), повысивших квалификацию в течение года, в общей численности государственных инспекторов труда (по вопросам охраны труда)	Характеризует возможности федерального органа исполнительной власти по предоставлению государственным служащим услуги по повышению квалификации в течение планового года
Метод оценки изменения потребностей	4. Уровень удовлетворенности граждан соблюдением их трудовых прав	Характеризует качество и полноту исполняемых требований, обеспечивающих соблюдение трудовых прав граждан
	5. Уровень удовлетворенности работников условиями и охраной труда	Характеризует качество и полноту исполняемых требований, обеспечивающих нормальные условия охраны труда работников
	6. Уровень информированности работников и работодателей по вопросам соблюдения трудового законодательства и выявленных нарушениях	Характеризует степень информированности работников и работодателей по вопросам соблюдения трудового законодательства и выявленных нарушениях
	7. Удельный вес коллективных трудовых споров, урегулированных при содействии территориальных органов по урегулированию коллективных трудовых споров, в общем количестве зарегистрированных коллективных споров	Характеризует работу территориальных органов по урегулированию коллективных трудовых споров

Таким образом, разработана методика корректировки затрат с учетом территориальных и экономических особенностей деятельности ГИТ в субъектах Российской Федерации, а также результата деятельности ГИТ.

Кроме этого, разработан инструментарий для выявления резервов оптимизации расходования бюджетных средств, направляемых на обеспечение деятельности государственных гражданских служащих территориальных органов Роструда.

Получены практические результаты в виде конкретных значений нормативов затрат на 2012 г. на обеспечение деятельности центрального аппарата Роструда и его восьми территориальных органов. А также разработаны методические указания к применению нормативов затрат на обеспечение деятельности центрального аппарата Роструда и его территориальных органов и форма отчета об эффективности произведенных в отчетном году указанных затрат.

Участниками проекта предложен план внедрения нормативов затрат, который состоит из четырех этапов:

• 1    этап – внедрение нормативов затрат в «пилотных» регионах;

• 2    этап – оценка эффективности применения нормативов затрат в «пилотных» регионах;

• 3    этап – корректировка нормативов затрат на основе оценки эффективности их применения в «пилотных» регионах;

• 4    этап – применение нормативов затрат во всех территориальных органах Роструда.

Ценность и новизна выполненной работы за- ключается в том, что она проведена в условиях отсутствия сложившейся системы, а следовательно, и практического опыта объективного подхода к определению затрат на обеспечение деятельности центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им учреждений.

Результаты проведенной научно-исследовательской работы легли в основу Указаний Федеральной службы по труду и занятости по оценке эффективности использования бюджетных средств на обеспечение деятельности территориальных органов Роструда. Эти Указания были направлены в 2012 г. в восемь территориальных органов Роструда для последующего ранжирования территориальных органов и оценки эффективности расходов бюджетных средств, произведенных в каждом отчетном квартале 2012 г. [6].

• 1.    Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 № 990 «Об утверждении нормативов формирования расходов на содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации»» (ред. от 28.12.2010).

• 2.    Приказ Минфина России от 29.06.2011 № 73н «Об утверждении методики проведения оценки результатов, достигнутых субъектами Российской Федерации в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, и динамики данных результатов».

• 3.    Приказ Минфина России от 02.02.2011 № 31 «О нормативах формирования расходов на содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации».

• 4.    Приказ Минфина России от 22.12.2010 № 178н «Об утверждении порядка определения нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями, находящимися в ведении Министерства финансов Российской Федерации, государственных ус-

• луг и нормативных затрат на содержание имущества».

• 5.    Приказ Минфина России № 137н, Минэкономразвития РФ № 527 от 29.10.2010 «О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений».

• 6.    Приказ Роструда от 30.12.2011 г. № 319 «О внедрении результатов научно-исследовательской работы по государственному контракту от 26 октября 2011 года № 66-юр».

• 7.    Завьялов Д.Ю. Оценка эффективности бюджетных расходов: сравнительный анализ //Финансы. – 2008, № 10.

• 8.    Тихонова С.С. Расчет нормативных затрат на оказание государственных услуг и содержание имущества федеральных государственных учреждений // Бухучет в здравоохранении. – 2011, № 2.