Развитие административной юстиции в России

А дминистративная юстиция является одним из важнейших правовых институтов истории всех европейских государств. Однако западная административная юстиция отличается устойчивой правовой формой, а что касается России, то здесь она находится только в самом начале своего становления.

Процесс правообразования российской модели административного судопроизводства происходит совместно с реформированием судебной системы в целом. Наряду с безусловными достижениями, такими как открытость отечественного судопроизводства и попытка оптимизации административной юстиции, остаются проблемы, которые требуют своего разрешения. В мае 2013 г. Государственная дума Федерального Собрания РФ в первом чтении рассмотрела проект Кодекса административного судопроизводства РФ, который должен обеспечить доступность правосудия для граждан, организаций и объединений граждан при рассмотрении споров с органами государственной власти. Укрепление законности и совершенствование административного судопроизводства продолжают оставаться приоритетными задачами при том, что едва ли не впервые принцип справедливости, наряду с принципом законности (при состязательности и равноправии сторон административного судопроизводства при активной роли суда), будет определять основы административной юстиции.

Нередко звучащая критика Европейского суда по правам человека в адрес российской судебной системы и медленное развитие административного судопроизводства общих судов все же не позволяют полагать, что становление института административной юстиции для РФ есть следствие влияния европейского сообщества на российскую правовую систему. Разрешение споров, возникающих в сфере государственного управления между гражданином и органом управления в России, своими корнями уходит в Петровскую эпоху. Законодательное оформление коренной перестройки всего аппарата управления в Петровскую эпоху было обусловлено только оформлением неограниченной власти монарха [Троицкий 1974: 28]. Для Петра I было чрезвычайно важно «доставить государству независимое, строгое и контролирующее учреждение...»1. Все гражданское управление не только de jure, но и de facto должно было быть подчинено Сенату. 29 апреля 1717 г. сенатским указом была установлена обязанность доношений на злоупотребления по вопросам государственного управления.

По справедливому утверждению А.Д. Градовского, в царствование Петра Великого Сенат стал средоточием всего верховного управления, средством надзора за всеми действиями администрации и судебных мест [Градовский 1876: 128]. Административная реформа эпохи Петра I была связана в т.ч. с созданием самостоятельного государственного верховного органа по рассмотрению претензий «всяких чинов людей» к неправомерным действиям (бездействию) или решениям коллегий, канцелярий или должностных лиц. Первый проект реформы Сената был предложен Н.И. Паниным, согласно которому государственное правление должно было состоять из 8 частей, включая «суд народа или юстицию». «Всякий судья иной ревности по должности своей иметь не может, как ту только, чтобы разсудить дело по силе указов» [Судебная власть России 2003: 706-707]. Предложения Н.И. Панина и С.Е. Десницкого [Судебная власть России 2003: 716] об устройстве Сената как органа высшей судебной власти (над ним стоял только монарх) с правом апелляции по всем делам значительно опередили концепции государ-ствоведов Западной Европы о форме модели административной юстиции, поскольку функцию суда по административным спорам выполняли органы активной администрации [Есенова 2011: 137].

С момента своего образования и на протяжении столетий Правительствующий сенат сохранял за собой функцию административносудебного органа, что позволяет сделать вывод о стремлении верховной вла- сти усилить контроль за законностью в сфере государственного управления. Точное соблюдение законов было обязанностью всех без исключения органов государственной власти. Россия в эту историческую эпоху не имела представлений о защите прав личности. Тем не менее надзор Правительствующего сената за исполнением законов с 1711 г. и право подачи «людьми всяких чинов» жалоб на незаконные действия (бездействие) и решения воевод, комендантов, Боярской думы, коллегий, канцелярий или губернаторов позволяет говорить о зарождении российской модели административной юстиции.

В эпоху правления Александра I рассматривалось множество проектов реформирования Правительствующего сената; один из них был предложен князем Чарторыйским. Он предлагал из Сената «сделать орган надзора за правильностью работы должностных лиц; такая функция Сената описывается им следующими примерами: рассмотрение ежегодных отчетов министров, рассмотрение жалоб на предводителей дворянства и губернаторов и, одним словом, всего того, чтобы делало из него [Сената] судью должностных преступлений и злоупотреблений властью. …У него не должно было быть активных функций управления, а лишь пассивная функция надзора; такое построение привело бы к учреждению административного суда. …В проекте Чарторыйского мы имеем начало, первичный зачаток русской административной юстиции, воплотившейся впоследствии… в функцию первого департамента правительствующего Сената», – писал С.А. Корф [Корф 1910: 186187].

Сложнее обстояло с правами граждан. Первое крупное монографическое исследование по рассматриваемому вопросу принадлежит А.Д. Градовскому. «Совокупность так называемых прав состояния, выражавших первоначально привилегии разных лиц, со временем переходили в общие права всех подданных. Таково первое основание, по которому можно говорить о правах вообще в государстве Российском» [Градовский 1875: 314-315]. Второе основание заключалось в том, что законодательство второй половины

ХIХ в. признавало за обществом много таких прав, которые не выражались и не могли быть выражены в форме прав состояния. Право печати и веротерпимости в государстве, свобода экономической деятельности касались каждого гражданина вообще безотносительно к различиям состояний.

В 1876 г. А. Д. Градовским была дана дифференциация прав личности в государстве, а также дано определение административной юстиции. «Предметом административной юстиции являются дела, возникающие из нарушенного или спорного права, поскольку они вообще, или по взгляду данного законодательства не подлежат рассмотрению общих судебных мест» [Градовский 1876: 175177]. Сама концепция защиты субъективных прав граждан в отношениях с публичной властью появится десятью годами позже.

В России со времени учреждения Правительствующего сената действовала коллегиальная организация судебного органа, которому был поручен верховный надзор за законностью судов и управления. К середине ХIХ в. общий надзор Сената за деятельностью министерств, заключавшийся в ревизиях, поверках отчетности и вообще в наблюдении за ходом управления, уменьшался и стал переходить главным образом к кабинету министров. Кроме того, при издании отдельных законоположений органу административной власти давалось право восполнять закон своими распоряжениями и инструкциями, что приводило к росту числа жалоб в Сенат [Невский 1885: 595], которому принадлежало право высшего надзора в порядке исполнения. Само положение Правительствующего сената стало не соответствовать возложенной на него задаче – поддержанию законности в управлении.

Ученые отмечали отсутствие системности в законодательстве и недостаточность фундаментальных исследований [Куплеваский 1879: VIII-Х]. Н.М. Коркунов признавал: «…при казуистичности и неполноте наших административных уставов, административная практика, особенно практика Сената, играет большую роль в практической постановке управления, а между тем она остается совершенно безгласной. При таких условиях дать хотя бы только полное систематическое описание действующего у нас государственного права требует уже огромного труда, кропотливой, упорной работы…» [Сборник статей… 1898: 106-107].

Прямым следствием деятельности Правительствующего сената как высшего судебного органа стало зарождение отечественной модели административной юстиции. Последующие воззрения русских государствоведов на проблему административной юстиции так или иначе органично вобрали в себя идеи А.Е. Чарторыйского и С.А. Корфа. Некоторые идеи А.Д. Градовского лежат в основе современного понимания административной юстиции.

Гарантии публичного права так же различаются на разных стадиях культурного развития и в отдельных государствах, как и право вообще, справедливо полагал Г. Еллинек. Поэтому всякий правопорядок имеет в каждую данную эпоху свои собственные гарантии [Еллинек 1908: 583]. Защита субъективных публичных прав граждан в Российской Федерации в полной мере стала возможной только на рубеже ХХ и ХХI вв.

Граждане Российской Федерации оценивают уровень законности, исходя из реальной возможности защиты своих прав и законных интересов в суде, возможности получить справедливый судебный акт или возместить вред, причиненный в сфере государственного управления или правосудия. Нельзя не согласиться с мнением С.В. Фролова, который полагает, что любой создаваемый правовой институт должен согласовываться с действующей правовой системой, учитывать ее историческое развитие, и поэтому важно обосновать пути «встраивания» института административной юстиции в российскую правовую систему [Фролов 2005: 4].

Выявляя пути развития административной юстиции, отечественные законодатели не учитывали научный потенциал прошлого, а правовая мысль начала XXI в. так и не выработала единых методологических подходов к организации административной юстиции. Отчасти данное мнение подтверждает современное состояние административного судопроизводства, регламента- ция которого существенно отличается для судов общей и арбитражной юрисдикции (причем не в пользу общих судов, которые действуют в рамках кодекса об административных правонарушениях). При этом разобщенность в правоприменительной деятельности судов усложняет реализацию такой цели федеральной целевой программы развития судебной системы, как эффективность судебной системы и усиление ее влияния на справедливое правоприменение. Разработка и принятие правил административного судопроизводства должны стать первостепенной задачей и предшествовать глубоким преобразованиям судебной системы, связанным с созданием административных судов [Хаманева 2003: 7-8].

Построение правового государства и формирование гражданского общества находятся в определенной связи с уровнем доверия граждан к правосудию. Гражданин в отношениях с администрацией всегда является слабой стороной, а потому его права и интересы должны быть обеспечены надлежащим защитным механизмом. В этом вопросе эффективная правовая форма административной юстиции имеет не последнее значение. Внесенный в Государственную думу в марте 2013 г. законопроект административного судопроизводства по своей сути – лишь половинчатое решение давней проблемы. Им определена только подведомственность дел судам общей юрисдикции и не решен главный вопрос – о создании самостоятельной системы административных судов. Следует признать, что серьезные проблемы (как и в прошлые времена) решаются «безгласно», без открытых обсуждений учеными и законодателями. Как и многие другие, проблема образования административной юстиции неразрывно связана с проблемой справедливости правосудия в целом. Недоверие граждан и критика ЕСПЧ обращены в основном к действующей системе судов общей юрисдикции. Это дает основание предположить, что система административных судов могла бы эффективно разрешать подведомственные ей публичноправовые и административные правовые конфликты, избавившись от груза своего прошлого (аналогично арби- тражным судам, которые, к сожалению, пока находятся в состоянии реформирования).

Процессуальный механизм, способный обеспечить защиту прав и законных интересов граждан в публичноправовых отношениях, является важнейшей правовой гарантией, имеющей конституционно-правовую основу, и характеризуется единством системы процессуальных средств, при помощи которых осуществляется реализация права заинтересованного лица на судебную защиту своих прав в случае их нарушения; упорядочением процессуальной деятельности субъектов административного процесса, образованием самостоятельной подсистемы административных судов, а также установлением специальной процессуальной формы рассмотрения административных споров.

Как и в прежние времена, научная доктрина не поспевает за динамично развивающимся законодательством, в основе которого должны быть положены правовые механизмы не только признания, но и, прежде всего, обеспечения субъективных прав граждан в публичной сфере. Недостаточно продекларировать или установить определенный объем субъективных прав гражданина в отношениях с государством. Механизмы административной или дисциплинарной ответственности должностных лиц органов государственной власти должны приводиться в действие каждый раз, когда были нарушены права гражданина (пусть даже без причинения ему имущественного ущерба).

Кроме того, в целях активизации влияния судов на правоприменение необходимо закрепить в федеральном законе право не только вынесения частного определения суда в адрес соответствующего органа или должностного лица (при выявлении случаев нарушения законности), но и размещения данного частного определения на сайте суда в сети Интернет. За государственным органом или должностным лицом также следует закрепить обязанность сообщить суду о принятых мерах и установить меры ответственности за неисполнение указанной обязанности. Как и много лет тому назад, российская государственность стоит перед пробле- мой выбора правовой формы админи- ящее время делать какие-либо выводы стративной юстиции. Поэтому в насто- пока рано.