Развитие федерализма и регионализация в России

ГОПТАРЕВА Ирина Борисовна, научный сотрудник кафедры теории государства и права и конституционного права Оренбургского государственного университета. кандидат философских наук, доцент.

есть выражение регионализации, но его институты испытывают ее безусловное и значительное влияние.

Регионализацию нельзя оценить однозначно. Она является шансом для государства, стремящегося сохранить свою целостность, обеспечив при этом условия сохранения многообразия, а также риск, связанный с автономизацией, а в отдельных случаях и этнизацией территорий, усилением региональных требований к федеральному центру.

Распаду СССР в значительной степени предшествовала недальновидная и неэффективная региональная политика (особенно в последний период его существования), которая привела к существенному развитию регионализма в этнических субъектах федерации. Если распад СССР и образование новых 15 государств можно считать результатом завершившегося процесса регионализации, усиленного регионализмом2, то происходящую в дальнейшем дифференциацию политических структур ряда регионов в конце 1990-х гг. — выражением затяжного процесса регионализации. Под регионализмом в данном случае понимается совокупность социокультурных и политических движений, выступающих против унификации необоснованных объективной необходимостью тенденций во многих сферах жизни народов и государства. Чем больше федеральный центр терял контрольных функций над единством политического и территориального пространства, тем больше их приобретали регионы.

Следует отметить, что не столько опасен факт перемещения власти из центра в регионы, сколько ускорение этого процесса, стимулирующего не только регионализацию, но и регионализм. Неконтролируемая регионализация не может не оказывать определенного (чаще всего негативного) влияния на складывающуюся федеральную систему, так как становление федерализма в России происходит в условиях еще неокрепших институтов демократии, когда регионы, пережив «парад суверенитетов», все еще далеки от автономии в управлении. Однако увеличение роли различных групп давления (финансово-экономических, промышленных и т.д.), партийных лидеров и т.п. в процессе принятия решений способствуют формированию независимой от центральной власти региональной элиты. Конечно, речь здесь идет о тех, кто управляет регионами-донорами российской экономики. Неудивительно, что перемещение власти из центра происходит преимущественно в эти регионы, что усиливает неравенство регионов и нарушает баланс федеративной системы. В связи с этим ключевой целью российского федерализма становится, на наш взгляд, достижение баланса федеративной системы, в результате которого можно было бы удовлетворить интересы наибольшего числа населения, что предусматривает равновесие политических сил по горизонтали (ветви власти, политические партии, общественные движения, конфессии, идеологии и т.д.) и вертикали (политическое управление и администрирование на всех уровнях власти). Возможен и иной путь российской интеграции — «собирание регионов снизу», который теоретически сможет обеспечить фактическое равенство регионов. Регионализация противоречит российской традиции централизации, поэтому развитие федерализма в современной России стало своеобразным ответом на вызовы регионализации.

Сегодня основная проблема развития федерализма состоит в том, сможет ли федерализм в России формироваться «снизу», т.е. по инициативе регионов, или он будет создаваться преимущественно «сверху», посредством рецентрализации власти, оправданной необходимостью преодоления негативных тенденций децентрализации.

По мнению А.Н.Аринина, в российском федеративном государстве существовала слабая государственная власть3 Признаки этой слабости проявлялись весьма отчетливо, а именно: утрата российским обществом государственной идентификации; отсутствие концепции долговременного стратегического развития страны, концепции региональной политики; несоответствие политических институтов динамике общественно-экономических процессов; правовая необеспеченность реформ и низкий коэффициент исполнительской дисциплины органов государственной власти; неотлаженность механизма взаимодействия между ветвями власти, выражающаяся в бездействии высших судебных органов при возникновении конфликтов между исполнительной и законодательной властью; низкий уровень законодательной инициативы со стороны федерального правительства (так, из 750 законопроектов, внесенных в Государственную Думу в 1996 г., только 188 были внесены правительством, причем 53 из них были законопроектами о ратификации международных договоров и соглашений)4

Не способствовало усилению власти расхождение между текстом конституции и реализацией ее положений, особенно по вопросу равенства статуса субъектов федерации. Вплоть до 2000 г. осуществлялось развитие так называемого договорного федерализма, означающего, что разделение компетенций между федеральным центром и регионами устанавливается дву- сторонними договорами и соглашениями. Эта практика, к сожалению, была плохо отработана, результатом чего являются противоречия между конституциями и/или уставами субъектов федерации и федеральной конституцией.

Кроме того, модель «социалистического федерализма», унаследованная Россией от распавшегося СССР, из-за противоречия между территориальным и этническим принципом внутреннего государственного устройства, постоянно вызывала напряжение и конфликты в процессе становления новой федеративной системы. Практически все годы реформ Россия стояла перед двойным вызовом: с одной стороны, надо было реконструировать принципы управления старой системы, с другой — бороться с возможным распадом государства. В ходе строительства новой российской государственности обозначилась проблема соотношения интересов федерации и ее территорий в условиях борьбы в процессе разделения власти, материальных ресурсов, финансов, а также политического влияния. В связи с этим актуализируется вопрос о качественном состоянии российских регионов.

Поскольку Российская Федерация представляет собой асимметричную федерацию, то анализ состояния регионов по основным параметрам дает возможность получить представление о пересекающихся проблемах регионализации и строительства нового (демократического) федерализма в России5

Классификация регионов на «доноров» и «реципиентов» указывает на неровный характер регионализации, что является одним из главных признаков асимметрии российского федерализма. В этом случае важной предпосылкой для функционирования всех элементов федерализма является наличие воли территориальных субъектов и различных общественных структур, стремящихся к сохранению целостности государства, но пока сотрудничество ряда регионов с федеральным центром не достигло уровня, обеспечивающего их эффективного интегрирования.

Наблюдаемый рост так называемого регионального самосознания, когда экономическая особость и/или принадлежность к определенной этничности представляют собой важные интегративные факторы, при слабой федеральной власти усиливает регионализм. Следовательно, укрепление регионов можно расценивать как положительный факт только при условии укрепления центральной власти.

В целом российский федерализм отличается неравенством федеративных отношений и неустойчивостью федеральных ин- ститутов. Как показала практика прошедших лет, мероприятия по реформированию федерализма не могли способствовать успешному его развитию, прежде всего из-за полусти-хийного и порой неуправляемого развития федеративных отношений, препятствующих выработке сбалансированной модели отношений «центр—регионы», а также частых кризисов финансово-экономического развития. Все это усиливает «линии разделения» (в этом случае преимущественно по экономическому и социальному основаниям). На наш взгляд, слабой стороной использования федерализма в российской региональной политике является отсутствие четко установленных «правил игры» для всех составляющих федерацию единиц, изменение которых нередко происходит спонтанно, без предупреждения сторон, поэтому регионализация в России часто балансирует на грани дезинтеграции.