Развитие городских агломераций как вектор структурной модернизации экономики

Г ородские агломерации представляют собой компактные скопления населённых пунктов, местами объединённых с сельскими подсистемами (что, по сути, разрушило сельскую поселенческую сеть), урбанизированные в многокомпонентные территории с интенсивными разносторонними связями [1], что свидетельствует о положении города и села как наиболее сложных и широких общественных структур, показывает необходимость учёта закономерностей их развития при принятии и осуществлении решений, касающихся города и села [2] .

Ядром первых агломераций, формировавшихся в Европе с XVII века, стали Лондон и Париж, что по большей части определило специфику создания современных социально-пространственных агломераций, которых, например, в Канаде более 150-ти, в США около четырёхсот [3].

Применительно к расселению населения сущность категории «агломерация» была определена шотландским профессором П. Геддесу, который в 1903 г. предложил термин «конурбация» в виде новой формы централизации населения, и термин «конгломерация» в смысле «конурбации агломераций» как сближение городов, тяготеющих к самостоятельному развитию и обособлению [4]. С другой стороны, в тот же период получил распространение и подход Альфреда Вебера, в основе которого лежали идеи, связывающие усиление агломерационных тенденций с минимизацией издержек в процессе размещения промышленности и рабочей силы [5].

В отечественной практике разработка обновлённого знания, необходимого для успешного осмысления «агломерации» как объекта градостроительного проектирования и расселения продолжилась в 1918 г. профессором Б. В. Сакулиным, который предложил «Схему организации Москвы и прилегающего к ней района», где обосновал необходимость формирования городской крупной агломерации (хотя и без использования этого термина) с многочисленными пригородами, которые бы тремя кольцами опоясывали Москву и экономически влияли на столицу [6]. Новаторство этой концепции получило своё развитие у инженера С. С. Шестакова в градостроительном плане «Большая Москва». По этому проекту Москва разделялась на пять зон по сложившейся радиально- кольцевой структуре, ограничиваясь Окружной железной дорогой[7], что стало своеобразной точкой отсчёта в территориальном планировании и координации деятельности предприятий и домохозяйств.

Нельзя не видеть, что задача стремительной урбанизация решалась в течение последних ста лет. Сравнивая данные переписи населения на начало и конец ХХ века, можно наглядно убедиться в соотношении сельского и городского населения: так, если в 1910 г. постоянное городское население европейской части России составляло 11,5%[8], то в 2018 г. – 74 % [9].

Самый распространённый европейский пример агломерации – конгломерат городов Эссен-Дюс-сельдорф в Рурском бассейне Германии (население 6,6 млн. чел., площадь 2655 кв. км., плотность населения 2500 чел./кв.км.), прошедшем в своём развитии радикальную послевоенную трансформацию, где практически подготовлен переход к шестому технологическому укладу, что позволит ещё шире использовать технологические инновации в промышленности, придать б о льшую роль университетам в системе образования, всесторонне развивать культуру и туризм.

С точки зрения современных экологических требований, в Германии максимизированы утилизация отходов и использование возобновляемых энергетических источников, создан региональный экологический кластер, отсутствует экологически неблагоприятная среда, сформирована новая пространственная организация с благоприятной средой жизнедеятельности [10]. Самая же значительная азиатская агломерация сформирована в Японии – в агломерации Токио – Иокогама проживает 38,5 млн. жителей, а в Осаке-Кобе- Киото – более 17 млн. чел. [11].

Очевидно, что в России самыми крупными являются Московская (население 16,55 млн. чел., площадь 5698 кв. км., плотность населения 2900 чел./ кв.км.) и Петербургская (население 5,4 млн. чел., площадь 1347 кв. км., плотность населения 4000 чел./ кв.км.) агломерации, тогда как третьей можно выделить Самаро-Тольяттинскую [12].

Современные городские агломерации имеют определенные критерии. Это, прежде всего, транспортная доступность, свободное передвижение вну- три неё разными видами транспорта. Однако, нельзя не видеть, что увеличение плотности населения обостряет транспортные проблемы, и в Москве это серьёзно ощущается. Во-вторых, суточные миграции – ежедневные поездки из пригородных районов на работу, учёбу, за покупками и т. д.

Можно выделить два вида агломераций – моноцентричные и полицентричные. Первые имеют одно ядро – крупный город, который поглощает более мелкие населенные пункты. Моноцентричной считается например, московская агломерация. Что же касается полицентрических агломераций, или конурбаций, то они включают несколько центров, связанных между собой. Среди современных агломераций около ста достаточно развиты, население каждой из них более четырёх миллионов человек [13].

Насколько тот или иной урбанизированный ареал можно отнести к агломерации, необходимо использовать определенные критерии, прежде всего плотность сплошной застройки, область искусственного освещения, который оставляет световой отпечаток, видимый с самолётов, плотность населения, ежедневные трудовые миграции из пригородных районов, общая логистика, единая инфраструктура и т.п.

Агломерации нередко превращают жилые районы в кварталы деловой активности, что в определённой степени объясняет высокая стоимость земли под жилой застройкой. Из- за высокого спроса на землю, постройки, которые считаются не относящимися, к примеру, к объектам культурного наследия, модернизируются под служебные помещения или вовсе навсегда утрачиваются. Принципиально, что многоэтажная массовая застройка характеризуется отдалённостью «спальных» районов, наличием производственного и промышленного зонирования. Этот квадрант имеет, большей частью, высокий социальный характер(поли-клиники, школы, крупные торговые структуры и т. д.) и с учётом размеров агломераций они развиваются.

Обсуждение вопроса создания и развития городских агломераций как экономической модели структурной модернизации территории в последний период стало часто дискутироваться. По данной теме издаётся специальная литература, проводятся научно-практические конференции, проходят заседания региональных органов власти. После того, как Министерство регионального развития РФ определило городские агломерации частью долгосрочной стратегии, вопрос их развития как экономической модели структурной модернизации территорий стал широко обсуждаемым, активизировалась формирование проектов пространственного развития имеющихся агломераций и создания новых.

Очевидно, что процессы создания и развития отечественных городских агломераций не являются исключительными, хотя и реализуются они исходя из российских особенностей. Но как показывает анализ, нельзя пренебрегать и имеющимся зарубежным опытом. В известном смысле, с точки зрения важности включения в сферу анализа отработки российских версий организации управления городскими агломерациями определённый интерес представляют ранее реализованные зарубежные модели управления крупными городскими агломерациями.

Для раскрытия возможностей управления российскими городскими агломерациями теоретические построения опираются на различные классификации моделей управления мегаполисами. В последнее время получило распространение обобщение типологии, в основе которой лежат различные формы (модели) управления агломерациями.

Обращают на себя внимание централизованная и децентрализованная формы управления агломерациями, когда решения принимаются соответственно либо единолично, либо коллегиально. В свою очередь, представляется возможным выделить одно-и двухуровневые модели [14].

• 1.    Сущность модели муниципального образования , охватывающего общую территорию агломерации в том, что город с прилегающей к нему территорией обладает модальностью муниципального образования, в то время как состоящие в агломерации населенные пункты рассматриваются как внутренние административные единицы, не имеющие собственной правосубъектности. Не подлежит сомнению, что вариативность управления по уровню централизации может различаться, поэтому необходимо использовать механизмы, уравновешивающие недостаток непосредственного участия населения в решении вопросов жизнедеятельности, что будет способствовать реализации потенциала, заложенного в территории.

• 2.    Исходная предпосылка договорной агломерации в том, что согласованность действий позволяет управленческим институтам использовать механизмы согласования интересов. Как и в предыдущей модели, внутренние административные единицы не создают единой правосубъектности, один из основных признаков которой состоит в субъективном юридическом праве, поэтому договорная агломерация не может выступать стороной в отношениях с внешними субъектами.

• 3.    Идея модели совместной администрации позволяет институтам агломерации функционировать в форме общей администрации города-ядра и его поселений. При этом органы управления комплектуются делегированием представителей агломерации из муниципалитетов, а бюджет формируется из средств местных бюджетов.

• 4.    Качественная специфика модели региональной агломерации состоит в осуществлении управления региональными органами власти; принципиально то, что модель реализоваться, когда агломерация превалирует в регионе.

• 5.    Государственно-муниципальная модель управления агломерацией находит применение в городах федерального значения согласно их неоспоримому политическому, экономическому и стратегическому статусу (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь и Байконур (по международному соглашению от 23 декабря 1995 г. (ст.1, п.1) его статус соответствует городу федерального значения с особым режимом до 2050 года)[16].

Считается, что эта модель управления агломерацией должна быть широко распространена, что обеспечит широкую возможность предоставления муниципальных услуг [15].

Вместе с тем, ретроспективный обзор экономической литературы показывает, что повышение роли агломерационных процессов в городах и усиления их самостоятельности можно объяснить использованием земли как фактора производства, что делает обязательным связь производства с обширной территорией, которая выступает как объект производства [17].

Понимание этого обстоятельства подтверждает, что агломерационные процессы не могут быть ограничены городским периметром, но в значительной степени включают прилегающие территории. Касательно городов федерального значения это находит выражение в развитии разного рода форм взаимодействия с их пригородной зоной. На данном этапе развития взаимосвязей произошло, в частно-сти,расширение границ и присоединение к Москве дополнительных территорий [18] чтобы раскрыть их потенциал. При этом, по мнению ряда исследователей, характер присоединения не отождествлялся с участием населения, игнорировал демократическое обсуждение решения вопросов, касающихся его интересов, на новых территориях недостаточно учитывались гарантии муниципальных образований и местного самоуправления [19].

Со своей стороны, субъекты местного самоуправления в отличие от городов федерального значения агломерирование развивают на основе их конституционно-правового статуса именно как муниципальных образований. В частности, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 11, ч. 1) закреплён статус и основные признаки муниципальных образований. Но общего законодательного подхода к определению населенного пункта как и правового статуса агломераций не сформировано. Это несоответствие предлагается преодолеть введением понятия городской агломерации, что предусмотрено Концепцией Федерального закона, где обозначен набор инструментов, который, по мнению идеологов данных целевых ориентиров, будет способствовать дальнейшему развитию город- ских агломераций и изменению сложившейся системы городского управления [20].

Однако, несмотря многочисленные законодательные инициативы [21], на практике слабо проявляется системный подход к развитию городских агломераций. Несоответствие между развитием регионов и транспортной инфраструктуры в крупнейших городских агломерациях состоит, в частности, в гистерезисе темпов роста транспортной и энергетической инфраструктуры от темпов развития самих агломераций, в непродвинутости системы современных высокоскоростных видов транспорта и т.п. [22]. Не в полной мере отработаны схемы управления как в целом агломерациями, так и городами-метрополиями, выступающими центрами агломераций.

Сдерживание развития агломераций может быть преодолено развитием законодательства, совершенствованием форм территориального планирования, глубокой регламентацией непосредственно соответствующих определений, приданием городским территориальным структурам муниципальноправового статуса. Можно допустить ряд процессов агломерирования:

• пе рвый вариант : расширение территорий городских поселений через слияние с ближайшими поселениями, т.е. по сути, воплощение унитарной модели управления агломерацией;

• вт орой вариант : сохранение территориальных границ города и агломерированных муниципальных образований, т.е. утверждение договорной модели управления агломерацией;

• тр етий вариант : управление агломерацией государственными властными структурами.

Анализ вариантов процессов агломерирования показывает, что первый из них потребует расширения муниципального образования, что повлечёт за собой утрату их статуса, приведёт к невозможности обеспечения широкого участия населения в решении вопросов агломерации, возникновению угрозы утраты небольшими поселениями их сходности. Снижаются гарантии местного самоуправления, ликвидирован его базовый уровень.

В этом смысле показательно объединение районных поселений в городские округа, рост их числа, особенно в Московской области. Речь идёт о преобразованиях, против которых выступает «Гражданский форум местного самоуправления», руководители которого обращают внимание на то, что Законом о местном самоуправлении не предусмотрены процедуры объединения муниципальных образований, объединения районных поселений в городские округа, не допускается создание в городских округах внутригородских муниципальных образований. Сторонники же данного процесса видят необходимость дальнейшей реализации реформы, прежде всего, в экономии финансовых ресурсов [23]. С учётом того, что онлайн голосование показывает абсолютную непопулярность образования городских округов, а официальные СМИ предпочитают не обсуждать проблему, по существу, объективно оценить обоснованность проводимых укрупнений, затруднительно, хотя уже сегодня превалирует мнение, что «ничего хорошего от этой затеи населению ожидать не стоит» [24].

Сложившаяся ситуация показывает, что территориальные преобразования требуют совершенствования, сегодня они ограничивают учёт мнения жителей и т.д. И решить проблему предлагали ещё десять лет назад путём «расширения перечня видов и разновидностей муниципальных образований», в частности, введения принципиально нового типа городского округа – агломерированного городского округа, включающего бы самостоятельные внутригородские муниципальные образования, введения «единых муниципальных районов, автономных и внутригородских поселений, внутригородских территорий городских округов» [25].

Второй вариант сохранения территориальных границ города и агломерированных муниципальных образований, с нашей точки зрения, имеет крайне условный потенциал, в то время как третий вариант – управление агломерацией государственными властными структурами, скорее всего, позволит в границах городской агломерации получить для раз- вития определенный толчок, несмотря на то, что непосредственно агломерация будет рассматриваться в виде административно-территориальной единицы, или в виде территории, имеющей по закону особый статус. Важно подчеркнуть, что управление подобной территорией населением, сформировавшим органы власти, осуществляться не будет.

Как показывает анализ, нельзя однозначно утверждать, какую пользу принесёт слияние городов в агломерации. С одной стороны, процесс этот выгоден с экономической точки зрения, например, в том, что предприятия объединяются не только функционально, но и территориально, формируется соответствующая инфраструктура, объединяются административные ресурсы и т.п.

С другой стороны, как и всяким большим образованием, агломерацией крайне трудно управлять, ряд важных вопросов, которые могли бы решаться на местах, уходят в «центр».

Впрочем, нельзя отрицать, что в этом процессе наблюдаются как достоинства, так и недостатки, и необходимо использовать механизмы преодоления недостатков в решении вопросов жизнедеятельности агломераций, зарубежный опыт, в частности, сокращать, а то и запретить неуправляемую миграцию, что будет способствовать не только реализации экономического роста, но, прежде всего, равномерному развитию страны.