Развитие городского самоуправления в России в конце XVIII - начале XIX в

Управление городами в средневековый период русской истории сосредотачивалось в руках наместников, назначавшихся князьями из лиц княжеского происхождения или высшего сословия. Вплоть до первой половины эодскими и сельскими поселениями не было существенных различий в структуре и методах управления. Только с прикреплением крестьян и посадских людей к местам их оседлости различие между городом и деревней стало сословным. Начало новому городовому устройству положено Петром I, учреждением в 1699 г. в Москве бурмистровой палаты (переименованной в ратушу), а в других городах — земских изб и выборных бурмистров1. Ежегодный выбор бурмистров предоставлялся горожанам, «кого и поскольку человек они захотят», причем выбор производился из гостей, гостиной сотни, из всех сотен и слобод, добрых и правдивых людей2 Выборные бурмистры получили название земских, не подлежали ведомству воеводы, а подчинялись ратуше. Петр I восстановил права местного городского сословного управления.

Дальнейшее развитие городское управление получило после учреждения в 1718 г. городовых магистратов3. Они представляли собой коллегиальные учреждения, состоявшие из президента, 2—4 бурмистров и 2—8 ратманов, в зависимости от величины города. Эти должностные лица выбирались из «граждан первостепенных, добрых, пожиточных и умных». В введении магистратов находилось все управление городом: уголовный и гражданский суд, полицейские, финансовые и хозяйственные дела.

В небольших городах учреждались ратуши с более простым устройством и узкой компетенцией4 Регламентом главного магистрата и последующими законами были более подробно

КАУКИНА Римма Николаевна, доцент кафедры отечественной истории Мордовского государственного педагогического института, кандидат исторических наук.

определены состав городского населения, разделение городских жителей на классы, их права и обязанности. Городские жители разделялись на граждан регулярных и нерегулярных («подлых»). Регулярные делились на две гильдии. Первоначально гильдии определялись по профессиональному признаку. В первую гильдию наряду с богатыми купцами входили доктора и аптекари, живописцы, шкиперы мелких купеческих кораблей и других профессий. Во вторую — мелкие торговцы и ремесленники. Ко второй категории относились «все подлые люди, обретающиеся в наймах, в черных работах и тем подобные»5. Что же касается «разного рода лиц», живущих в городе, а именно: дворян, имеющих близ городов деревни и усадьбы, «служителей у дел приставленных», священников, церковников и иностранцев, то они гражданами не числились6 Все граждане могли быть избраны на общественные должности. Таким образом при Петре I установилось городское сословное правление.

Во времена Екатерины II сословное правление городов укрепилось. В 1785 г. она подписала Указ «О жалованной грамоте дворянству», которым завершила формирование дворянского сословия в России. Одновременно с жалованной грамотой дворянству 21 апреля 1785 г. Екатериной II была дана грамота на права и выгоды городам Российской империи7 В соответствии с этим документом население города подразделялось на 6 разрядов (сословных групп): настоящие городовые обыватели — владельцы домов и земель в черте города; купцы всех гильдий; цеховые ремесленники; иногородние и иностранные гости — русские и иностранные купцы и специалисты, которые были приписаны к городу для торговли и промышленной деятельности, но не проживали в нем; представители интеллигенции, выборных должностных лиц некоторых категорий буржуазии (банкиры, оптовые торговцы); посадские, т.е. не записанные в цехи мелкие ремесленники, не состоящие в гильдии мелкие торговцы, чернорабочие и городская беднота. С конца XVIII в. последнюю группу стали называть «мещане», хотя по жалованной грамоте 1785 г. этот термин применялся в отношении всего городского населения8

Сословные группы отличались друг от друга различными привилегиями и обязанностями. Настоящие городские обыватели, купцы всех гильдий, иностранные и иногородние гости и именитые граждане были освобождены от телесных наказаний. Купцы не платили податей. Цеховые имели монопольное право на открытие ремесленных заведений, а за посадскими сохранялись лишь мелкие промыслы и торговля. Вся тяжесть

повинностей ложилась на ремесленников и посадских. Они платили подати, выставляли рекрутов, несли натуральные повинности. Имущественное и правовое различие между сословными группами городовых обывателей препятствовало их сплочению в единое городское сословие9

По Указу «О жалованной грамоте дворянству» первичным органом сословного самоуправления в городе было городское собрание, состоящее из всего населения города, но право выбирать и быть избранными имели далеко не все. Его получили лишь те обыватели, которые достигли 25 лет и имели годовой доход не менее 50 руб. Этот имущественный ценз вскоре возрос и стал зависеть от размеров города. В Москве он равнялся 5 000 руб. Избирательные права в Москве имели лишь купцы первых двух гильдий и некоторые именитые граждане10

Городское собрание избирало голову, бурмистров и ратманов в магистрат, старост, судей, заседателей от городского сословия в общие и сословные учреждения. Собрание выбирало также распорядительный орган сословного самоуправления — общую городскую думу, состоящую из главы и гласных от всех шести групп населения. Собираясь раз в три года (исключая экстренные случаи), городская дума избирала исполнительный орган — шестигласную думу, в которой каждая группа населения имела по одному представителю. Председателем этого постоянно действующего учреждения был городской голова. Он же был председателем сиротского суда.

Опасаясь изменений самостоятельности городского сословного самоуправления и его отдельных сословных элементов, значение которых сильно возросло в последней четверти XVIII в., правительство установило весьма узкие границы его деятельности. В отличие от петровских ратуш и магистратов, ведавших почти всеми вопросами управления города, многие функции городского управления после реформы 1785 г. остались вне компетенции сословного самоуправления. Полиция по-прежнему подчинялась правительственным органам, податное дело было подчинено казенным палатам, суд зависел от местной администрации. В ведении сословных городских органов осталось все то, что было связано с городскими пользами и нуждами, т.е. вопросы благоустройства, продовольствия, развития торговли и промыслов, защиты сословных прав и т.п. Попали в их ведение и некоторые полицейские функции: надзор за порядком на торгах и базарах; при шестигласных думах появились особые торговые депутации, смотрители, инспектора.

Неполноправность городского сословия России выражалась в том, что основная часть городских расходов приходилась не на нужды города, а на содержание администрации, полицейских учреждений, тюрем, казарм и прочих правительственных учреждений. Хозяйственную деятельность городского сословного самоуправления стесняла чрезвычайно слабая финансовая база. Бюджеты городов основывались на отчислении процентов от казенной питейной продажи, гильдейских сборов, штрафах, мелких налогах (с печей) и эксплуатации городских оброчных статей. Дефициты в городских бюджетах покрывались сборами с населения. Деятельность шестигласных дум находилась под опекой губернатора: городское собрание созывалось только с его «приказания и дозволения», он наблюдал за «правильным» употреблением суммы городским обществом. Перед губернатором и казенной палатой шестигласная дума отчитывалась о доходах и расходах11.

Таким образом, органы городского самоуправления играли роль своеобразного административно-хозяйственного придатка государственного аппарата и полиции.

Павел I под впечатлением революционной Парижской коммуны отменил в 1798 г. Городовое положение. При нем Петербургская городская дума сначала была численно уменьшена (вместо 121 — 70 чел.), а затем и вовсе упразднена, уступив место Комиссии о снабжении резиденции припасами, распорядком квартир и прочих частей, до полиции относящихся12. Этой комиссии были подчинены городское правление или рат-гауз, которому было поручено заведование городскими доходами. Эта новая организация городского управления, введенная 12 сентября 1798 г. в Петербурге, была распространена в 1799 г. и на Москву Уставом столичного города Москвы, при этом главное руководство над городским управлением в Москве было вверено департаменту Петербургской комиссии13. Согласно указу от 4 сентября 1800 г., во всех губернских городах были учреждены ратгаузы (из коронных и выборных чиновников), поставленные под наблюдение сената14 Новые городские учреждения должны были подчиняться непосредственно губернатору.

Александр I в 1800 г. восстановил Екатерининскую грамоту. По его велению ратгаузы были отменены, Городовое положение и грамота, данная городам Екатериной II, торжественно были подтверждены Манифестом 2 апреля 1801 г. и признаны одним из главных «непреложных и неприкосновенных постановлений»15

В дальнейшем сословное правление укреплялось. Манифестом 1 января 1807 г. купечеству были дарованы новые преимущества: установлено новое звание первостатейных купцов, которым было дано право избираться только на почетные городские должности. Существовавшее до того времени звание именитых граждан было отменено для купечества и оставлено лишь для ученых и художников. С установлением в 1832 г. нового сословия почетных граждан исчезли звания первостепенных купцов и именитых граждан16.

Однако, несмотря на это, городское хозяйство приходило в упадок. Увеличение количества городов, изменения в их социально-экономической структуре, возрастание роли городских центров в политической и культурной жизни вызывали потребность в эффективной системе управления ими. Видимый упадок городского хозяйства все более беспокоил правительство, что привело к коренному пересмотру городского общественного управления. Еще в 40-е гг. XIX в. начались подготовительные работы по преобразованию городского общественного управления, однако они привели к реформе в 1846 г. только Петербургского управления. Одна из основных целей реформы состояла в том, чтобы привлечь к участию в общественном правлении неподатные сословия городского населения.

По городовому Положению 1846 г. к городскому обществу причислялись пять категорий населения: потомственные дворяне, личные дворяне, почетные граждане и разночинцы, купцы, ремесленники, записанные в цехи. Для получения избирательного права устанавливался достаточно высокий имущественный ценз — годовой доход в 100 руб. серебром с недвижимых имуществ, денежных капиталов или товаров, вводился двухлетний ценз оседлости; минимальный возрастной ценз составлял 21 год. По этой реформе распорядительные функции городского управления переносились с собрания городского общества на собрание его уполномоченных — общую думу. Исполнительные функции осуществлялись коллегиальным учреждением, получившим название «распорядительная дума». Она состояла из городского головы, 12 избранных членов и «члена от короны», т.е. лица, назначаемого правительством. Организация городского управления полностью строилась на сословном принципе. Главным уполномоченным всего городского общества являлся городской голова. Он председательствовал в общей думе и был первой фигурой в распорядительной думе, мог избираться из дворян, почетных граждан и купцов первой гильдии, для него устанавливался минимальный возрастной ценз — 30 лет17 Пределы самостоятельности

Городское самоуправление России в конце XVIII — начале XIX в. 39 городского управления были невелики, но тем не менее эта реформа была шагом вперед.

Вплоть до начала 60-х гг. XX в. Петербург был единственным городом, где было введено новое общественное устройство. В 1862 г. такое устройство городского управления было введено в Москве, а в 1863 г. — в Одессе18

Перемены в экономической жизни России актуализировали вопрос о реформе городского управления, поэтому 20 марта 1862 г. последовало Высочайшее повеление, в соответствии с которым министерству внутренних дел было предписано безотлагательно принять меры к улучшению общественного управления во всех городах империи. Приступая к исполнению этой задачи, министерство признало необходимым ознакомиться с местными особенностями и экономическим положением городов. Сбор и обсуждение нужной информации были возложены на комиссии, учрежденные в каждом городе, состоящие из представителей всех разрядов городского населения. Результаты работы 509 комиссий, а также материалы, собранные министерством, были сгруппированы в ряде официальных изданий19.

Эти материалы послужили основой для составления проектов нового положения о городском общественном управлении и устава о городском хозяйстве, внесенных в 1866 г. в Государственный совет. После соответствующей доработки в 1869 г. эти документы были вторично представлены в Государственный совет. Подготовка реформы затянулась на 8 лет, но 16 июня 1870 г. было утверждено новое Городовое положение, согласно которому учреждениями городского общественного управления являлись городские избирательные собрания, городская дума, городская управа20 Городские избирательные собрания избрали гласных городской думы, через каждые 4 года время их созыва определялось думой. Выборы в городскую думу проводились по трем избирательным съездам (крупных, мелких и средних налогоплательщиков), избиравшим по равному числу гласных. Городская дума, являясь распорядительным органом, избирала из своего состава исполнительный орган — городскую управу, в составе головы и членов управы. Городской голова возглавлял и думу, и управу, координируя работу этих учреждений. Городская управа являлась исполнительным органом. Число ее членов не должно было быть менее двух, помимо председателя. На управу возлагалось управление делами городского хозяйства; она изыскивала возможности его улучшения, исполняла предписа-' ния думы, составляла проекты городских смет, собирала нужные ей сведения, представляла отчеты о своей деятельности.

-----                               ------------------------ Р.Н. Ка/укина Для принятия мер в чрезвычайных ситуациях при городской управе учреждались особые исполнительные комиссии (временные и постоянные). В круг полномочий органов городского правления входило благоустройство города (устройство и содержание улиц, площадей, тротуаров, мостовых, бульваров, водопроводов и т.д.); освещение города, а также дела, касающиеся благосостояния городского населения (обеспечение продовольствием, устройство базаров и т.д.). Сфера действий общественного правления ограничивалась пределами города.

Таким образом, на городские думы и управы возлагались административные и хозяйственные задачи. Руководящую роль в городском самоуправлении получили представители крупной городской буржуазии. Для надзора за деятельностью городских дум и управ в каждой губернии создавалось губернское по городским делам присутствие под председательством губернатора, которое принимало жалобы на городские органы самоуправления. Надзору и опеке присутствия подлежала вся хозяйственная деятельность городских органов самоуправления.

Городовое положение 1870 г. явилось шагом вперед по сравнению с дореформенным порядком организации городского управления. В соответствии с потребностями капиталистического развития городов на смену сословному принципу пришло представительство, основанное на буржуазном имущественном цензе. Городские думы в пределах отведенной им сферы деятельности наделялись самостоятельностью и независимостью от администрации. Компетенция органов городского самоуправления сводилась исключительно к сфере хозяйственной деятельности. Однако и здесь их возможности были узки вследствие ограниченности бюджетных средств. Существенным ограничением прав было установление так называемых обязательных расходов (на полицию, содержание тюрем и казарм и т.д.). По мнению В.А.Нардовой, серьезный «минус» городового положения заключался в том, что принцип разграничения исполнительной и распорядительной власти был проведен недостаточно последовательно. Например, совмещение обязанностей председателя думы и управы, а также отсутствие у городских учреждений принудительной власти.

В низком образовательном уровне большинства гласных губернское начальство видело одну из основных причин низкой эффективности деятельности органов самоуправления. Позицию правительства определила боязнь открыть доступ в органы самоуправления представителям разночинной Интеллигенции, которая потенциально могла привнести в них нежелательные оппозиционные настроения.

Необходимость коренной реформы городского управления обусловливалась также низкой оценкой правительства деятельности дум. Были случаи злоупотребления в расходовании городских средств, а основную массу гласных характеризовало равнодушие к общественному делу. Многие недостатки объяснялись отсутствием опыта общественной муниципальной практики, но главное, на наш взгляд, заключалось в том, что городовое положение 1870 г., предоставив новым общественным учреждениям широкий крут полномочий и возложив на них ответственность, не создало благоприятных условий для их работы.

Негативная оценка городского общественного управления является неверной. По сравнению с переформированными городскими учреждениями, новые органы самоуправления добились существенных результатов в области народного образования, медицинского обслуживания населения, благотворительности. Успехи городового положения 1870 г. были официально отмечены Александром III в указе 11 июня 1894 г., в котором говорилось что городовое положение 1870 г. принесло за 20 лет своего применения немаловажную пользу. Несмотря на недостатки положения, пронизывающий его дух самоуправления и дарованное им право самостоятельного управления имели, безусловно, положительное значение, были необходимы, современны, и не могли не оставить позитивного следа в истории русской культуры21.

Уже в начале 80-х гг. XIX в. ряд законодательных предложений был направлен на частичное ограничение действия принципов самоуправления. В конце 80-х — начале 90-х гг. XIX в. царизм проводит ряд реформ (они известны под названием контрреформ), ознаменовавших переход к новому правительственному курсу в отношении местного общественного управления. Задачу усовершенствования этой сферы управления правящие круги пытались решить путем включения земства и городских дум в общую систему государственных учреждений, но не на основе развития принципов самоуправления, а максимального усиления подчинения общественных учреждений бюрократическому аппарату. Вместе с тем расширялось представительство дворянства в местном управлении, поэтому 11 июня 1892 г. было введено новое городовое положение22

Городовое положение 1892 г. строилось на основе предшествующего. Оно заменило для избирателей налоговый ценз имущественным. Избирательные права получили только жители города, имевшие недвижимое имущество, оцененное осо-‘ бой оценочной комиссией в столицах и городах с населением свыше 100 тыс. чел. на сумму не менее 3 000 руб., в губернских городах — 1 000—1 500 руб. (в зависимости от размера города), в уездных — 300 руб. В число избирателей включались владельцы торгово-промышленных заведений города, имеющие гильдейские свидетельства23 Это существенно повысило влияние крупных промышленников и торговцев как наиболее богатого, но не самого развитого класса городского населения. Мелкая и часть средней буржуазии лишались избирательных прав. Число избирателей по городам России, имевшие городское самоуправление, сократилось в несколько раз.

В мелких городских поселениях с упрощенным общественным управлением вместо городской думы были учреждены собрания городских уполномоченных (от 12 до 15 чел.). Собрание уполномоченных избирало городского старосту с одним или двумя помощниками. По новому городовому положению весь комплекс вопросов, которыми городские думы занимались ранее, был за ними сохранен. В целом нетронутой осталась и прежняя организация общественного управления. Однако в результате проведения реформы коренным образом менялся характер отношений между административной властью и думами, усиливалась опека над ними, существенно сокращались пределы их самостоятельного действия. Было узаконено право администрации при определенных обстоятельствах назначать руководящих должностных лиц и гласных думы. Ограничение самостоятельности органов общественного управления шло и по линии их дальнейшей бюрократизации. Теперь наряду с городским головой, его помощником и замещающими их лицами все остальные члены управы считались состоящими на государственной службе, утверждались или назначались и увольнялись с должности администрацией.

Городовое положение сохраняло за распорядительным органом его выборный характер, но при этом численный состав дум сильно сокращался, а гласных подчинили бюрократическому регламенту. Их присутствие на заседаниях думы становилось строго обязательным. Была сужена самостоятельность действий городских дум. Перед каждым очередным собранием думы перечень рассматриваемых вопросов представлялся городским головой губернатору и рассылался гласным думы.

По мнению В.А.Нардовой, с одной стороны, усиление административного контроля могло препятствовать злоупотреблению должностными лицами общественного управления, нерациональному расходованию городских средств, но в целом имело скорее негативные последствия: ограничивало инициативу дум, открывало большие возможности для неоправдан-

Городское самоуправление России в конце XVIII — начале XIX в. 43 ного вмешательства администрации в их дела, порождая тем самым бесконечные конфликтные ситуации. В связи с этим правительство пришло к выводу о том, что реформа не привела к ожидаемым результатам в отношении как изменения социального состава дум, так и совершенствования форм и методов ведения хозяйства. Уже в конце 90-х гг. XIX в. правящие круги предприняли попытку частичного пересмотра городового положения. Однако деятельность созданной с этой целью комиссии осталась незавершенной. Между тем в прессе на заседаниях различных научных обществ и даже в самих думах все настойчивее поднимался вопрос о непригодности действующего городового положения для решения усложняющихся с каждым годом муниципальных задач. Также ставился вопрос о пересмотре избирательного закона и расширении прав дум²⁴

Оценить, как повлияла реорганизация общественного управления на эффективность деятельности дум, достаточно сложно. Рост численности населения и территории городов, технический прогресс и накопление опыта муниципальной практики привели к значительным переменам в коммунальном хозяйстве, расширению его объемов, появлению новых отраслей и направлений, усложнению форм и методов хозяйственной деятельности дум. Последние десятилетия XIX в. ознаменовались оживлением городского хозяйства. В некоторых городах появились электрическое освещение, трамваи, водопроводы, канализация, бойни, кирпичные заводы и т.д., хотя инициатива в этом не всегда принадлежала городским управлениям.

К институту городского общественного управления, в том виде в каком он функционировал после 1892 г., лишь условно применим термин «самоуправление» в его классическом понимании. Тем не менее общественное управление не утратило черт, которые отличали его от учреждений правительственной администрации. Пусть и в сильно усеченном виде, но некоторая самостоятельность у дум сохранялась. Самоуправление, даже и такое усеченное, способствовало проявлению общественной инициативы в решении не только хозяйственных, но и социальных проблем.

Земская и городская реформы начала 90-х гг. XIX в. ознаменовали решительный поворот в отношении органов местного общественного управления. Однако реальные изменения в городском самоуправлении после введения положения 1892 г. оказались незначительными, а усиление контроля местной администрации за деятельностью дум произошло раньше и в 1892 г. было введено в текст городового положения. Является ли городовое положение реформой или контрреформой? На наш взгляд, это контрреформа в теории, в отношении практики этого сказать нельзя. В отдельных аспектах оно давало более демократичные возможности городским гласным и их избирателям. Реформу 1892 г. вряд ли можно считать контрреформой, т.к. изменения, привнесенные ей в муниципальное законодательство, в значительной мере отражали условия жизни в России в конце 80-х — начале 90-х гг. XIX в. Тот факт, что городовое положение не менялось с 1892 по 1917 г., свидетельствует о значительной жизнеспособности документа в российской действительности того времени.

На современном этапе развития страны проблемы местного самоуправления приобрели особую актуальность. Постепенно в общественном сознании укореняется представление о необходимости самоорганизации, самоуправления для более эффективного, рационального удовлетворения материальных и духовных потребностей населения в рамках местных сообществ. В этих условиях именно дореволюционная модель городского самоуправления все чаще рассматривается в качестве наиболее приемлемого образца преобразования системы представительных органов власти. Определенная преемственность в развитии современного законодательства о местном самоуправлении с законодательством XIX в. прослеживается в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом Государственной Думой в октябре 2003 г. В нем устанавливаются общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяются государственные гарантии ее осуществления.

Можно провести аналогии с органами городского самоуправления XIX в. Эта преемственность выражается в структуре органов местного самоуправления, разделении между органами городского самоуправления функций исполнительной и законодательной (представительной) власти, а также в их компетенции. В новом законе четко прослеживается принцип разделения власти на законодательную (представительную) и исполнительную. Исполнительно-распорядительным органом является местная администрация, а представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах (городской совет). Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального органа и главой местной администрации.

Таким образом, продолжается процесс демократизации городского самоуправления, предоставления ему больших полномочий, независимости от органов государственной власти. Так, ст. 131 Конституции РФ устанавливает, что население определяет структуру органов местного самоуправления самостоятельно. В новом законе о местном самоуправлении также устанавливается обязательность наличия выборных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях; уставами конкретных муниципальных образований закреплены определенные модели местного самоуправления, в соответствии с которыми организуется осуществление местного самоуправления на данной территории.

Изучение богатого опыта органов местного самоуправления XIX в., особенно их культурно-хозяйственной деятельности, имеет не только научное, но и практическое значение. Это позволит избежать ошибок прошлого, использовать все лучшее, и на этой основе совершенствовать взаимодействие структур государственной власти и общественного самоуправления.