Развитие института городской агломерации в рамках взаимодействия с механизмами комплексного развития территорий

Действующая нормативно-правовая база в Российской Федерации, несмотря на множество развивающихся и уже сформированных в ее границах городских агломераций (рис. 1), по-прежнему не включает данный термин в основные кодифицированные НПА ввиду многозначности предложенных научных сообществом трактовок данного понятия, не отвечающих требованиям понятийного аппарата.

Рис. 1. Перечень развивающихся городских агломераций в границах субъектов Российской Федерации 1

Вообще проблематика выделения и определения городских агломераций в научном сообществе достаточно актуальна, что подтверждается множеством исследований [1–4]. Основным камнем преткновения является огромное множество подходов и концепций определения данного термина [5–7].

Однако еще в 2020 г. Минэкономразвития Российской Федерации была инициирована процедура рассмотрения проекта федерального закона «О городских агломерациях» 2 .

Так, в частности, указанный законопроект был призван установить основные правовые и организационные аспекты администрирования, формирования и функционирования агломерационных процессов в РФ, в том числе определить конкретный перечень критериев отнесения к городской агломерации и ее основ- ные категории, а также основные полномочия органов местного самоуправления и исполнительной власти субъекта РФ, в границах которого расположена городская агломерация, в части, касающейся вопросов функционирования и развития указанной административной единицы.

Так, законодателем предложена следующая трактовка данного термина: городская агломерация — это территория городского округа либо городского округа с внутригородским делением, либо города федерального значения, объединенная с территориями иных муниципальных образований устойчивыми социальными, экономическими и хозяйственными связями 1 .

В общем виде, проанализировав текст указанного законопроекта, развитие и интеграцию института городских агломераций в существующую систему территориального управления можно представить в виде следующий схемы (рис. 2).

Основные изменения:

- Принятие федерального закона «О городских агломерациях»;

- Разработка основных положений об общих принципах формирования, организации и функционирования городских агломераций.

Внесения изменений в ГрК РФ:

• -    Отражение трактовки городских агломераций и связанных с ней терминов в общих положениях;

• -    Внесений изменений в положения о градостроительной деятельности и разработки град.документацни

Внесения изменений в иные НПА:

• -    Внесение изменений в основные государственные стратегии и программы развития (нац.проекты);

• -    Внесение изменений в 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»

Численность населения центра не ниже средней численности городского населения в регионе

Формировазизе единой \ градострозгтельной повестки в отношении территории городской агломерации

Формирование основных направлений градостроительного развития

Осуществление единого'Х администрирование развития территории городской < территории городской агломерации (городской нас. пункт)

11рофнльные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

■ t                 -

___________________________ I

Профильные министерства и ведомства Правительства Российской Федерации

Формирование многофункциональных центров (единых окон) гос./мун. услуг

Реали зация единого плана'' развития инфраструктурных элементов сформированной к городской агломерации

Осуществление единого ' бюджетного регулирования на основе фондов развития . городской агломерации

Решение задач инфраструктурного развития агломерации (дороги, сети)

Упрощение реализации крупных инвестиционных проектов

Оптимизация землепользования и комплексной застройки территории

Гармони зация работы с информационными системами

Плотность населения городской агломерации не ниже средней плотности в регионе

Координационный совет городской агломерации

Радиус транспортной доступности исходя из нормальной ежедневной маятниковой миграции

1 ___________________

Органы местного самоуправления городских округов и районных МО

Органы местного самоуправления городских и сельских населенных пут

Г

Рис. 2. Схема развития и интеграции института городской агломерации

В рамках законопроекта предусматривалась возможность формирования городской агломерации как на уровне местного самоуправления, в частности, по инициативе представительного органа местного самоуправления (думы), так и на уровне органов исполнительной власти субъекта РФ, или по инициативе правительства РФ. Основные положения о функционировании городской агломерации должны были быть оформлены на основании особого межмуниципального соглашения, подписываемого всеми муниципальными образованиями, включая административный центр формирующейся городской агломерации. В указанное соглашение включались все основные положения о регулировании взаимодействия для функционирования в составе городской агломерации, основные декла- рируемые цели и задачи, сроки и ответственные за реализацию определенных планом мероприятий и т. д.

Основным же органом, отвечающим за функционирование городской агломерации, должны были стать координационные советы, включающие представителей всех муниципальных образований, входящих в состав сформированной городской агломерации, при этом исходя из текста законопроекта указанный координационный совет не предполагает штатного формирования, следовательно, не требует создания отдельных ведомственных учреждений, а также изменения оргштатной структуры муниципалитетов.

Само собой столь важный федеральный законопроект хоть и потребует существенных изменений в положениях, установленных градостроительным, земельным или иными отраслями права, тем не менее имеет все предпосылки для значительного прироста уровня социально-экономического благополучия населения большинства регионов РФ. Исходя из этого, возникает еще больше вопросов относительно принятой законодательными органами негативной позиции в отношении настоящего законопроекта.

Результаты и их обсуждение

Стоит ли говорить о том, что отсутствие в рамках последующего принятия закона № 494-ФЗ от 31.12.2020 1 , зачастую именуемого в литературе «законом о КРТ», без включения в состав кодифицированных нормативно-правовых актов понятия «городская агломерация», несомненно, является большим упущением законодательных органов РФ. Синергия таких институтов государственного регулирования и территориального управления, как институт КРТ и институт городских агломерации, имеет все шансы продемонстрировать громадный потенциал для прироста уровня социально-экономического благополучия населения и основных макроэкономических показателей субъектов РФ, в которых уже сегодня по факту имеется несколько десятков сформированных городских агломераций, нуждающихся в формальном закреплении своего статуса.

Схожего мнения придерживается и ряд иных представителей научного сообщества, заинтересованных в развитии данного междисциплинарного аспекта градостроительной науки и практики [8–10].

В связи с этим в целях взаимоувязки вопросов формирования агломерационных процессов и применения в отношении них механизмов КРТ предлагается рассмотреть систему практических рекомендаций для применения основных направлений КРТ в отношении сельских муниципальных образований, входящих в состав сформированных городских агломераций.

В настоящее время в границах большинства субъектов Российской Федерации наблюдаются агломерационные процессы, вызванные стремлением к урбанизации населения.

Политика сохранения и наращивания социально-экономических показателей качества жизни в сельских территориях, выражающаяся в разработке и реализации положений стратегии устойчивого развития сельских территорий Россий- ской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением правительства Российской Федерации от 2 февраля 2015 г. № 151-р1, хоть и имеет целый ряд направлений и механизмов, в том числе основанных на базовых механизмах КРТ, для решения поставленных задач, однако, на наш взгляд не обеспечивает в полной мере полного раскрытия потенциала института КРТ.

Кроме того, указанные механизмы не соотносятся с основной моделью устройства и разделения административных единиц: городских округов, муниципальных районных образований и включенных в их состав поселений, представленных как городскими, так и сельскими населенными пунктами, а также с типичной планетарной (ядерной) моделью формирования и пространственноструктурным определением агломерационных процессов в форме образования систем город-ядро и города (населенные пункты)-спутники, а также системы расселения миграционных потоков, социально-экономических и инфраструктурных связей, неважно, будь то построенные на основе радиально-кольцевой, линейной, ячеистой (сегментарной) или полицентрической схеме устройства (рис. 3).

Рис. 3. Пример пространственной (радиально-кольцевой и полицентрической) кластеризации формирующейся Уфимской агломерации 2

Так, в частности, формирующаяся или уже сформированная агломерация обязана включать одновременно как территорию крупного города, как правило, представленного городским округом, так и территорию окружающих его административных единиц, которые, в свою очередь, могут быть представлены как иными городскими округами, если речь идет о густонаселенных высокоурбанизированных западных регионах РФ, представленных множеством городских населенных пунктов (городскими поселениями) с населением от 3 тыс. человек и выше, так и районными муниципальными образованиями, представленными в основном совокупностью сельских населенных пунктов: деревнями, поселками, в т. ч. рабочими поселками и т. д.

Последние типичны для менее населенных регионов РФ, в основном сконцентрированных в Дальневосточном, Сибирском, Уральском федеральных округах.

Развитие городской агломерации предполагает постепенную урбанизацию территорий, смежных с центром городской агломерации населенных пунктов, в том числе сельских населенных пунктов. Указанное заселение, как правило, связано с постепенной застройкой территорий смежных муниципальных образований новыми селитебными (спальными) микрорайонами, включающими всю свойственную городской застройке инфраструктуру — дороги, инженерные сети, объекты социально-бытового назначения (школы, сады, поликлиники и т. д.), при этом подавляющее большинство рабочих мест и центров деловой активности продолжает оставаться в границах центра городской агломерации.

Вместе с тем сложившаяся система расселения не может быть ориентирована только на развитие центра города и строиться на предположении о подавляющем спросе жителей городских агломераций проживать сугубо на территории спальных микрорайонов города, следовательно, должна учитывать желание горожан проживать в той местности, которая в большей мере соответствует их ожиданиям и стремлению к уровню комфорта и социального благополучия, в том числе и на значительном удалении от городских районов.

При этом реализация должного уровня комфортной городской среды в таких удаленных населенных пунктах, в том числе представленных сельскими населенными пунктами, невозможна без создания качественной социальной, транспортной и инженерной инфраструктур. Однако если в отношении городских территорий органам местного самоуправления и иным участникам инвестиционностроительной отрасли доступна возможность государственной поддержки КРТ, в т. ч. включающей федеральные субсидии на строительство и(или) реконструкцию всех видов инфраструктур, реализуемых в том числе в рамках субсидирования затрат на технологическое присоединение или затрат на обеспечение целевого финансирования строительства различных объектов капитального строительства, изложенных ранее, то органы местного самоуправления сельских населенных пунктов, включенных в границы таковых городских агломераций, вынуждены мириться с весьма скудным перечнем направлений комплексного развития сельских территорий, утвержденных постановлением правительства от 31 мая 2019 г. № 696 1 , которые, в свою очередь, весьма условно решают задачи именно КРТ сельских населенных пунктов.

Исходя из этого, в рамках указанной работы вносится предложение о создании системы практических рекомендаций для применения основных направлений КРТ в отношении сельских муниципальных образований, входящих в состав сформированных городских агломераций, реализация которых возможна лишь в случае решения комплексных задач:

• –    повторное вынесение законодательной инициативы о рассмотрении и принятии на федеральном уровне закона «О городских агломерациях»;

• –    внесение соответствующих изменений в смежные отрасли права, а также разработка и принятие единого для всех субъектов РФ положения «Об общих принципах организации и функционирования городских агломераций»;

  – формальное оформление сложившихся городских агломераций на основании межмуниципального соглашения между всеми муниципальными образованиями, в т. ч. административного центра формирующейся городской агломерации.

Основным же стимулирующим фактором формального определения городских агломераций, а также их развития становится обеспечение полного доступа ко всем предусмотренным действующим законодательством направлениям и механизмам КРТ, а также мерам государственной поддержки стимулирования жилищного строительства и создания инфраструктур, невзирая на административный статус включенного в границы агломерации сельского поселения.

В общем виде представленная система практических рекомендаций для применения основных направлений КРТ в отношении сельских муниципальных образований, входящих в состав сформированных городских агломераций, может быть отражена следующим образом (рис. 4).

11рииятне федерального закона , «О городских ai ломсрацнях»

Поправки в смежные отрасли права и основные юсу дары венные призраммы

Разработка формы положения «Об общих принципах организации городских агломераций»

Сбор и анализ данных о наличии на территории субъекта РФсушсств и (или! формирующихся городских агломераций "^

(Подтверждены}

власти субъекта РФ (прим мингконом.. мижчрой.)

Основные мероприятия по реализации папа

Распоряжение о проведении мониторинга городских аг лом.

Напр инфо в профильное министерство (ведомство) РФ

соответствующих} I Доклад о наличии сущ. и (или) в органы МСУ I (, форм городских агломер

и направление первичных данных

Комплектование данных в отчет о городских агломер.

t ---------------

•Прим, органы государственной статистики оказывают с правочно-сопроводительтю поддержку сбора первичных данных о наитии признаков существующей (-их) и (или) формирующейся (-ся) городской агломерации на территории субъекта РФ

Утверждение на уровне Правше зьства субъекта РФ положения -О городских агломераций N области края республики»

лава субъекта РФ

1|юфитьный орган исп власти субъекта РФ

VJ Распоряжение о иодюювкс | I Утверждение положения «О

-* 1 проекта положензиз I (городских агломерациях субъскча-

[ Органы МСУ субъекта РФ^|—(~

а п|*оекгл 'll   ( or ласованне П]хзфн льными правовым упр. р!^ орган, ней. власш субъекта РФ*'

Доведение информации об утверждении положения

••Прим. В с лучае вхождения в состав город, аг лом. города федерального значения проект

согласовывается профильным органом исп. власти РФ

Формазьною определения юродских а1.1омсраций в зраницах зерризорни суОьскза РФ и применения в иIношении _________ городской агтомерацшз особого режима КРТ н мер государственной поддержки развития КРТ _________

аны МСУ субьсыл РФ^^ - ^Разрабизка ирисы а и подписание межмуннцзизазьнозо сиз.зашсния и создании юродский азлимсрации^

Профильный орган исп власти субъекта РФ

1(рофильный орган псп. власти Правительства РФ

Подписание соглашения на уровне субъекта РФ о порядке предоставления мер региональной поддержки в рамках механизмов КРТ ди вновь создатшой городской агломерации

Подписание межправительственного соглашения об упрощенном порядке предоставления мер государственной поддержки в рамках механизмов КРТ городских агломерации

Начало

КРТ в мунитшл.льных обра зования. в т.ч. в сельских населенных пунктах входящих в состав городской агломерации в рамках направлений и механизмов государственной поддержки КРI городских территорий

Строит ()>еконстр ) объектов транспортной инфрастрзъчхуы

Строит (реконстр ) объектов инженерной инфраструлстуры

Строит (реконстр) объектов сошизльной ннфраструътуры

Как видно из представленной модели взаимодействия, простое внесение изменений в порядок предоставления субсидий в рамках механизмов КРТ, в том числе и для сельских населенных пунктов, входящих в структуру городской агломерации, требует целого комплекса мероприятий.

Однако только так возможно обеспечить полное раскрытие потенциала института КРТ, помноженного на кумулятивный эффект от оптимизации процессного управления в рамках агломерационных процессов.

Обратившись же к целям и задачам формирования новых административных единиц в разрезе существующих механизмов КРТ, они могут быть представлены следующим образом (рис. 5).

Основные цели организации деятельности городской агломерации^

Возможность перекрестного обеспечения Упрощение работы органов МСУ малых населенных пункгов с органами заявки па получеши господдержки KPT** “Н (ведомствами) исп. власти субъекта РФ в части реализации проектов КРТ

Строит, (реконстр.) объектов зранепорзнон инфраезрукзуры

Строит, (реконстр.) объектов инженерной инфраезрукзуры

(’троит, (реконстр.) объектов социальной инфраструктуры

Возмещение за зраз на тех. присоединение к инж. сетям

^ Механизмы КРТ^ ^Основные направления государственной поддержки в рамках КР Г^

Рис. 5. Схема взаимодействия в рамках института городских агломераций и направлений комплексного развития территорий

Заключение

Таким образом можно заключить, что городскую агломерацию можно определить как систему населенных пунктов, объединенных территориальными, социальными, экономическими, демографическими и производственнологистическими связями, имеющих собственную структуру соподчинения и административного управления территориями, направленную на согласованное развитие агломерационных процессов в отношении всех населенных пунктов, включенных в состав таковой агломерации.

Предлагаемая система практических рекомендаций для применения основных направлений КРТ в отношении сельских муниципальных образований, входящих в состав сформированных городских агломераций, позволяет решить обширный перечень комплексных задач административно-хозяйственного плана муниципального и регионального развития, среди которых:

• –    совершенствование работы механизмов КРТ и связанных с ними аспектов муниципального управления;

• –    создание предпосылок для стимулирования формализации существующих и развивающихся городских агломераций в рамках вводимого института городских агломераций;

• –    повышение эффективности администрирования территорий районных муниципальных образований и городских округов;

• –    повышение результативности достижения ключевых параметров, установленных стратегиями стратегического развития сельских и городских территорий (населенных пунктов, муниципальных образований);

• –    создание условий для повышения инвестиционной привлекательности территорий, смежных с административным центром городской агломерации;

• –    повышение уровня социально-экономического благосостояния населения существующих и формирующихся городских агломераций.

Остается лишь надеяться, что на формируемый запрос населения и частных инвесторов, органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ обратят внимание законодатели, что в конечном итоге спровоцирует повторное вынесение законодательной инициативы о полноценной интеграции института городских агломераций в структуру социально-экономического и административно-территориального устройства и будет всецело отражен в нормативно-правом поле Российской Федерации с учетом необходимости его оптимизации с существующими механизмами КРТ.