Развитие института публичных закупок (к формированию новой модели контрактной системы закупок)

Введение. Одной из ключевых сфер институциональных изменений, активно проходящих в последние двадцать лет в России, выступает система закупок товаров, работ, услуг для обеспечения общественных нужд. В настоящее время идет разработка новой институциональной модели государственных закупок и закупок предприятий государственного сектора экономики в рамках формирования новой стратегии социально-экономического развития страны [10; 18].

В российской экономике государство выступает одним из крупнейших потребителей товаров, работ, услуг. Общий объем государственных закупок (совокупный спрос органов власти различного уровня) составил в 2016 году 6,5 трлн. руб. [7, с. 3]. В свою очередь, объем закупок естественных монополий и предприятий государственного сектора экономики (компаний с государственным участием, унитарных предприятий, бюджетных и автономных учреждений) по сравнению с 2015 г. вырос на 10% и достиг 25,7 трлн. руб. [8, с. 2]. С точки зрения масштабов общественные закупки выступают мощным финансовым инструментом в руках государства, который может и должен быть задействован в реализации новой стратегии экономического развития.

Настоящая работа опирается на концептуальное положение о том, что в качестве стратегической цели следует рассматривать развитие контрактной системы закупок как института государственного хозяйствования и механизма управления экономикой. Новый масштаб и уровень решаемых задач позволяет говорить о новой идеологии развития контрактной системы закупок. Для реализации этой стратегической цели в первую очередь надо определиться с сущностью и ролью нового института закупок, его взаимодействием с другими сферами экономики, масштабами задач, полномочиями для регулирования тех или иных сфер, что требует пересмотра, систематизации и регламентации используемых в современных нормативно-правовых актах дефиниций и терминов контрактной системы закупок. По нашему мнению, регламентация понятийного и терминологического аппарата выступает в качестве необходимой методологической основы для выделения и разграничения отдельных сегментов на рынке закупок товаров, работ, услуг и разработки дифференцированного подхода к законодательному регулированию соответствующей деятельности.

В настоящее время институциональной основой общественных закупок выступает Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (далее 44-ФЗ). Данный закон включает совокупность норм и правил, регулирующих государственную закупку как единый цикл, состоящий из следующих ключевых этапов: прогнозирование поставок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд; формирование планов обеспечения государственных (муниципальных) нужд; размещение заказов на поставку товаров, работ, услуг и заключение контрактов; исполнение и мониторинг государственных контрактов. В свою очередь, закупки предприятий государственного сектора экономики и естественных монополий (регулируемые закупки) регламентируются Федеральным законом «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ (далее 223-ФЗ) и также включены в периметр контрактной системы.

В процессе реформирования архитектура контрактной системы в сфере общественных закупок складывалась в значительной степени стихийно. Состав и структура элементов, их иерархия и взаимосвязи – подобные важнейшие параметры законодательно вводились и регламентировались для решения частных вопросов: импортозамещения, инноваций, контроля роста цен, расширения закупок субъектов малого и среднего предпринимательства и т.п. В итоге основные понятия контрактной системы остаются вне общеобязательных, формально определенных категорий [4, с. 50–53]. В условиях существующей нестабильности законодательного регулирования1 выработать и ввести в правовую практику общие понятия, термины и определения элементов контрактной системы не представляется возможным. Развитие основополагающих элементов контрактной системы идет неравномерно и несбалансированно, имеет существенные особенности по сравнению с международной практикой.

Следует отметить, что модернизация системы общественных закупок – довольно популярная тема исследования различных научных дисциплин и публикаций. При этом проводимая в последние годы перманентная реформа часто критикуется как теоретиками, так и практиками [3; 16; 17]. В центре дискуссии находятся проблемы ведомственных полномочий, расширения сферы и масштабов регулирования закупок, их соответствия роли госсектора в российской экономике. Однако применительно к опыту зарубежных стран в основном изучаются антикоррупционные, процедурные и информационные аспекты. В этой связи требуется проведение более глубокого сравнительного анализа используемых институциональных дефиниций, концептуальных подходов к организации и законодательному регулированию рынка общественных (публичных) закупок. В настоящей статье на основе обобщения и анализа накопленного мирового опыта национальных систем закупок ставится задача разработать предложения для формирования нового контура и содержательной основы тезауруса институциональной модели контрактной системы, реализации дифференцированного подхода к законодательному регулированию соответствующей деятельности.

Обзор международной практики для систематизации понятийного аппарата контрактной системы закупок

С целью уточнения терминологии в сфере закупок авторами была аккумулирована и систематизирована информация о содержании соответствующих понятий в документах ряда государств и авторитетных международных организаций.

В Типовом законе ЮНСИТРАЛ2 о публичных закупках от 2011 г. используется термин public procurement (публичные закупки)3, под которым понимаются закупки государственных ведомств (органов), учреждений, организаций и их подразделений. В соответствующих нормативных документах Всемирной торговой организации4 (ВТО) используется термин government procurement (государственные закупки)5, под которым понимаются закупки органов власти и некоторых других структур, работающих в интересах органов власти. В Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) используется термин public procurement (публичные закупки) [28, p. 136], под которым понимаются закупки товаров, работ и услуг правительствами и государственными предприятиями. В свою очередь, государственным предприятием (state-owned enterprise, SOE), согласно определению ОЭСР, признается любое юридическое лицо (корпоративная структура), в котором государство реализует право собственности, в том числе акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, партнерства с ограниченной ответственностью [33].

В соответствующей директиве Европейского союза (ЕС) [24] также используется термин public procurement (публичные закупки) , под которым понимаются закупки властей любого уровня и юридических лиц, регулируемых публичным правом. В свою очередь, под юридическими лицами, регулируемыми публичным правом , понимаются юридические лица, которые основаны для конкретных целей и в общих интересах, не носящих коммерческого или индустриального характера, и которые при этом или финансируются преимущественно органами власти (самоуправления) любого уровня, или являются объектом управленческого надзора органов власти (самоуправления).

В соответствующих нормативных документах рассмотренных авторами стран-участниц ЕС также используется термин public procurement (публичные закупки), что вполне закономерно, поскольку с 1 января 2016 г. нормы указанной общеевропейской директивы имплементированы в национальные закупочные системы всех этих стран. Отдельной директивой Европейского союза регулируются закупки структур, осуществляющих деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения, энергетики, транспортных и почтовых услуг (procurement by entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors) [25]. Сопоставимые понятия и правовые режимы используются и в ряде национальных документов. Например, в Великобритании в понятие закупки инфраструктурных структур (utilities procurement)6 включены закупки контрактными структурами, публичными предприятиями и другими структурами при условии, что закупаемые товары, работы, услуги предназначены для достижения целей в одной из соответствующих сфер деятельности 7.

В США на федеральном уровне используется термин federal acquisition (федеральные закупки) , трактуемый как приобретение федеральными органами исполнительной власти и федеральными корпорациями товаров или услуг (включая строительство) на основании контракта, независимо от того, имеются ли данные товары и услуги в наличии или должны быть созданы, разработаны и протестированы [26].

В Китае используется термин government procurement (государственные закупки) для определения закупочной деятельности, осуществляемой за счет бюджетных средств государственными ведомствами, учреждениями и публичными организациями всех уровней [35].

Таким образом, выполненный анализ позволяет прийти к выводу, что в документах большинства ведущих международных структур (ООН, ОЭСР, ЕС) преимущественно употребляется термин public procurement (публичные закупки) . При этом содержательное наполнение понятия публичные закупки в документах различных международных организаций неодинаково. В документах ОЭСР это понятие объединяет закупки государственных органов и закупки государственных предприятий. А в документах Европейского союза в контур данного понятия, помимо закупок государственных органов, включают закупки юридических лиц, регулируемых публичных правом, что является более широким понятием по сравнению с государственными предприятиями.

Принципы и масштабы регулирования закупок

Выполненный обзор международных и национальных документов позволяет с определенной степенью условности систематизировать информацию о масштабах регулирования закупок в рассмотренных странах. Максимальный масштаб регулирования закупок наблюдается в директивах ЕС и правовых актах рассмотренных европейских стран, где предметом регулирования выступают, в том числе, закупки структур, регулируемых публичным правом. В то же время в Китае сфера регулируемых закупок менее масштабна. Минимальный охват сферы закупок, регулируемых национальным (федеральным) законодательством, наблюдается в североамериканских государствах. Например, в Канаде предметом такого регулирования выступают только закупки федеральных органов исполнительной власти и государственных корпораций, а в США – закупки федеральных органов исполнительной власти и федеральных корпораций.

В ЕС специальным предметом регулирования выступают utilities procurement , что можно перевести на русский язык как закупки коммунальных, или инфраструктурных, предприятий . На уровне Европейского союза такие закупки регулируются отдельной директивой, а в Великобритании, Ирландии и Швеции – отдельными правовыми актами, предусматривающими более гибкие правила по сравнению с public procurement . В Польше и Финляндии правила utilities procurement включены в общие правила public procurement , но для utilities procurement предусмотрены некоторые исключения, делающие их регулирование менее жестким. Обобщенные результаты исследования представлены в таблице 1 .

Государственный сектор и система регулирования закупок

Как мы уже отмечали ранее, наибольший объем публичных закупок приходится на предприятия государственного сектора экономики. В настоящее время в связи с разработкой стратегии развития российской экономики на долгосрочный период наблюдается острая полемика о масштабах и эффективности государственного сектора экономики [1; 2; 19].

При проведении исследования авторы базировались на научной позиции, в соответствии с которой снижение роли государства в экономике следует осуществлять постепенно, по мере накопления рыночных компетенций и совершенствования массовой культуры [15]. Государственные предприятия, размещая заказы на инновационную продукцию [21, с. 15–21] и заключая контракты на выполнение НИОКР, могут служить важным инструментом промышленной политики [14, с. 259–273], «обеспечивая формирование новых отраслей, освоение новых технологий и методов хозяйствования. Опыт быстро развивающихся стран подтверждает эти соображения» [15, с. 41].

При этом само понятие государственного сектора и вопросы выбора критериев оценки масштабов государственного сектора остаются дискуссионными. Существуют как минимум три альтернативные концепции: концепция функций; концепция собственности; концепция контроля [32, p. 4–7]. Наиболее распространенным в настоящее время можно считать определение ОЭСР, в котором в той или иной степени учитываются все три концепции с акцентом на концепции контроля.

В соответствии с определением ОЭСР, государственный сектор включает в себя расширенное правительство и государственные корпорации, в том числе квазикорпорации, находящиеся в собственности государственных органов [28, p. 208]. В состав расширенного правительства включаются все центральные, региональные и местные органы власти, некоммерческие организации, контролируемые государственными органами, а также фонды социального страхования [28, p. 207].

В свою очередь, выбор методологии и критериев оценки масштабов госсектора определяется исходными предположениями, имеющимися данными и необходимым фокусом исследования [30]. При этом не существует единого количественного критерия, позволяющего достаточно объективно оценить размер госсектора [23, p. 6], и предлагается вариативный перечень возможных критериев (индикаторов) [29, p. 3–9].

В современной зарубежной литературе можно выделить следующие наиболее распространенные показатели для оценки масштабов государственного сектора экономики [22]:

– доля государственных доходов в ВВП;

– доля государственных расходов в ВВП;

– доля налогов в ВВП;

– доля занятых в государственном секторе в общей численности занятых.

Таблица 1. Национальные субъекты, закупки которых нормативно регламентируются государством

Страна (организация) и наименование предмета регулирования	Национальные (федеральные, центральные) органы власти	Органы власти других уровней	Структуры, регулируемые публичным правом (некоммерческий сектор)	Публичные (государственные) предприятия (коммерческий сектор)
ООН (ЮНСИТРАЛ) (публичные закупки)	Да	Да	Да	Да i
ВТО (государственные закупки)	Да	Да	Даii	Да ii
ОЭСР (публичные закупки)	Да	Да	Нет	Да
ЕС (публичные закупки)	Да	Да	Да	Да iii
Великобритания (публичные закупки)	Да	Да	Да	Да iii
Ирландия (публичные закупки)	Да	Да	Да	Да iii
Швеция (публичные закупки)	Да	Да	Да	Да iii
Финляндия (публичные закупки)	Да	Да	Даiv	Да v
Польша (публичные закупки)	Да	Да	Да	Да v
США (федеральные закупки)	Да	Нет	Нет	Да
Канада (государственные закупки)	Да	Нет	Нет	Да
Китай (государственные закупки)	Да	Да	Да	Да
Израиль (государственные закупки)	Да	Да	Даiv	Да
Австралия (закупки)	Да	Да	Да	Да
Россия (государственные закупки)	Да	Да	Да	Да iii vi
Примечания к таблице: iВключение государственных предприятий, а также предприятий инфраструктурных секторов в сферу регулируемых закупок осуществляется с учетом особенностей национального права, ii по перечню, согласованному с каждой конкретной страной, iii а также предприятия инфраструктурных секторов (специальные правила), iv а также некоторые религиозные организации (объединения), v а также предприятия инфраструктурных секторов (общие правила mutatis mutandis), vi специальные правила.
Источник: составлено по соответствующим документам (см. постраничные сноски).

Российские исследователи [11; 13] при оценке масштабов госсектора, как правило, опираются на систему критериев, предложенную в монографии Е.В. Балацкого и В.А. Конышева [5, с. 45–48] и включающую такие критерии, как:

– доля государственного сектора в общей численности занятых;

– доля государственного сектора в общем объеме основных фондов;

– доля государственного сектора в валовом выпуске продукции;

– доля государственного сектора в общей численности предприятий;

– доля государственного сектора в общем объеме инвестиций.

Вместе с тем попытки проведения международных сопоставлений в разрезе перечисленных критериев неизбежно связаны с объективными трудностями, обусловленными отсут- ствием полных и сопоставимых данных по всем исследуемым странам. В этой связи, исходя из имеющихся данных для оценки и сопоставления масштабов госсектора с точки зрения его участия в перераспределении национального дохода, в данной работе были использованы следующие показатели:

– доля налогов в ВВП (%);

– доля государственных доходов в ВВП (%);

– доля расходов расширенного правительства на конечное потребление в ВВП (%).

Поскольку для некоторых из исследуемых стран перечисленные показатели в динамике демонстрируют значительные колебания, для сглаживания соответствующего эффекта и достижения большей объективности были рассчитаны усредненные значения соответствующих показателей за три последних года.

Для проведения оценки масштабов госсектора с точки зрения его участия в формировании национального дохода, в условиях отсутствия достоверных статистических данных, был применен и подход экспертов ОЭСР, основанный на оценке доли государственных предприятий (SOE) в различных показателях 10 крупнейших компаний страны, в данном случае – в объеме продаж [31, p. 21–22]. При этом к SOE были отнесены предприятия, в которых доля государства превышает 10% [34, p. 10]. Безус- ловно, данный показатель не может считаться достаточно полным для оценки масштабов госсектора, однако косвенно отражает значимость последнего в национальной экономике. Соответствующие данные представлены в таблице 2.

Для получения интегрального показателя, характеризующего масштабы госсектора (условно названного в данной работе индексом масштабов госсектора), был применен метод средневзвешенных нормированных показателей [20]. С этой целью каждый из четырех показателей, характеризующих масштабы государственного сектора, по каждой стране был нормирован на соответствующее среднее значение в выборке. Затем, исходя из предпосылки о равной значимости каждого из четырех показателей, для каждой страны был рассчитан соответствующий интегральный показатель:

IPSi = 0,25Ti + 0,25Ii + 0,25Ci + 0,25Si, где: IPSi – индекс масштабов госсектора i-ой страны;

T_i – нормированный показатель доли налогов в ВВП i -ой страны;

I_i – нормированный показатель доли государственных доходов в ВВП i -ой страны;

C_i – нормированный показатель доли расходов расширенного правительства на конечное потребление в ВВП i -ой страны;

S_i – нормированный показатель доли SOE в объеме продаж 10 крупнейших компаний i -ой страны.

Таблица 2. Оценочные показатели масштаба государственного сектора

Страна (объединение)	(1) Доля налогов в ВВП (%) (2012–2014 гг.)	(2) Доля государственных доходов в ВВП (%) (2012–2014 гг.)	(3) Доля расходов расширенного правительства на конечное потребление в ВВП (%) (2012–2014 гг.)	(4) Доля SOE в объеме продаж 10 крупнейших компаний страны (2016 г.)
США	10,5	18,3	15,2	0,0
Канада	11,8	17,1	20,9	0,0
Китай	10,0	12,6	13,4	93,0
Израиль	22,8	31,9	22,5	20,0
Австралия	21,9	24,3	17,9	0,0
ЕС	19,9	34,7	21,0	18,1
Великобритания	25,2	34,9	20,2	0,0
Ирландия	22,8	32,1	17,0	0,0
Швеция	26,2	31,9	26,1	7,5
Финляндия	20,6	39,1	24,6	46,0
Польша	15,6	30,9	18,0	89,4
Россия	13,6	27,5	19,0	64,9
Источники: по показателям (1), (2), (3) – [6], по показателю (4) – расчеты авторов на основе данных [27].

Аналогичным образом, для получения экспертной оценки масштабов регулирования закупок на основе данных табл. 1, был введен индекс регулирования закупок, определяемый как балльная оценка, где каждый балл присваивается за наличие в национальной правовой базе норм о регулировании закупок соответствующих субъектов:

– центральных органов власти;

– органов власти других уровней;

– структур некоммерческого сектора, регулируемых публичных правом;

• –    SOE или их аналогов;

• –    предприятий инфраструктурных секторов.

Для удобства графического представления итоговая балльная оценка была нормирована на максимальный балл. Результаты сопоставления индекса масштабов госсектора и индекса регулирования закупок наглядно представлены в табл. 3 и на рисунке .

Из данных диаграммы видно, что на исследуемой выборке прослеживается определенная зависимость между масштабами государствен- ного сектора и масштабами регулирования закупок – чем масштабнее государственный сектор, тем шире перечень субъектов, закупки которых нормативно регулируются.

Таблица 3. Индекс масштабов госсектора и индекс регулирования закупок

Страны	Индекс масштабов госсектора	Индекс регулирования закупок
США	0,5	0,4
Канада	0,6	0,4
Китай	1,2	0,8
Израиль	1,1	0,8
Австралия	0,7	0,8
ЕС	1,0	1,0
Великобритания	0,9	1,0
Ирландия	0,8	1,0
Швеция	1,0	1,0
Финляндия	1,3	1,0
Польша	1,5	1,0
Россия	1,2	1,0
Источник: расчеты авторов по данным таблиц 1–2.

Сопоставление масштабов госсектора и масштабов регулирования закупок (с отдельными странами ЕС)

Польша

Швеция

США

Россия

Канада

Финляндия

Израиль

Австралия

Ирландия

Великобритания

Китай

^^н Индексмасштабов госсектора    ^^^—Индекс регулирования закупок

Источник: расчеты авторов по данным таблиц 1–2.

Резюмируя проведенный сопоставительный анализ опыта национальных контрактных систем, можно сделать следующие основные выводы.

• 1.    Единых подходов к определению институциональных дефиниций и системе регулирования закупок на международном уровне нет (за исключением ЕС, где национальные определения и нормы регулирования с незначительными изменениями гармонизированы с общеевропейскими директивами).

• 2.    Масштабы регулирования закупок достаточно сильно коррелированы с масштабами государственного сектора и объемами закупок различных субъектов государственного сектора. В целом масштабы регулирования закупок в России соответствуют роли государственного сектора в российской экономике.

• 3.    Необходимым условием для реформирования контрактной системы закупок в нашей стране является разработка нового контура и содержательной основы тезауруса контрактной системы, соответствующего дифференцированного подхода к законодательному регулированию с учетом накопленного мирового опыта и особенностей структуры российской экономики и ее государственного сектора.

Предложения по формированию нового контура и содержательной основы тезауруса института публичных закупок

Как следует из результатов проведенного анализа, формирование и регулирование института общественных (публичных) закупок связано с особенностями социально-экономического развития каждой страны. Следует отметить, что в западных странах не употребляется привычное для нас понятие «закупки для государственных и муниципальных нужд». Вместо этого используется термин «публичные закупки» и соответственно закупки для обеспечения «публичных (общественных)» потребностей. Используемое в российской экономике понятие «государственные нужды» и «государственные закупки» в первую очередь обозначает субъект закупочной деятельности – государство в широком смысле (включая все государственные и муниципальные органы, предприятия государственного сектора), которое определяет условия, процедурные и правовые особенности закупок.

Однако на современном этапе в российской экономической и экспертной литературе стал активно употребляться термин «публичные закупки ». В то же время понятие «публичные закупки» не имеет регламентации и четкого правового определения. В результате под ними понимают как государственные и муниципальные закупки, так и в целом закупки за счет бюджетных средств. В ряде случаев термин «публичные закупки» применяется как синоним термина «государственные закупки». По нашему мнению, введение и регламентация понятия «публичные закупки» представляются чрезвычайно актуальными, так как в настоящее время получают развитие различные аспекты публичного права и, соответственно, использование термина «публичные» применительно к хозяйствующим субъектам в законодательном регулировании экономической деятельности. Например, Федеральным законом «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ вводится понятие публичного партнера как субъекта реализации проектов ГЧП и ЧГП.

То есть субъектами возникающих экономических отношений являются публично-правовые образования. В сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения общественных нужд публичные образования выступают через соответствующие органы исполнительной власти в рамках установленной компетенции. Таким образом, рассматривая уполномоченные исполнительные органы публично-правовых образований в качестве субъектов закупочной деятельности (государственных и муниципальных заказчиков), можно заключить, что государственные и муниципальные закупки могут быть объединены одним понятием «публичные закупки».

Отдельно следует рассмотреть закупки предприятий государственного сектора экономики (регулируемые закупки). В данном случае заказчиками выступают государственные корпорации и компании, субъекты естественных монополий, государственные и муниципальные унитарные предприятия, автономные учреждения, хозяйственные общества с более чем пятидесятипроцентным участием в их капитале

Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Как мы отмечали ранее, осуществление этих закупок регулируется Федеральным законом «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 17 июля 2011 г. № 223-ФЗ. Необходимо сказать, что группа хозяйствующих субъектов, попадающих под действие данного закона, в соответствии с определением ГК РФ могут быть публичными обществами. Под публичным обществом понимается акционерное общество, акции и ценные бумаги которого, конвертируемые в его акции, публично размещаются (путем открытой подписки) или публично обращаются на условиях, установленных законами о ценных бумагах. В этом случае термин «публичные» означает «открытые» компании, в то же время цели закупочной деятельности указанных субъектов контрактной системы позволяют включить данную категорию закупок в контур понятия «публичные закупки» . Предлагаемый подход соответствует рассмотренной мировой практике закупок.

Итак, под «публичными закупками» мы предлагаем понимать государственные и муниципальные закупки, закупки предприятий и организаций государственного сектора экономики, закупки публичных юридических лиц. Очевидно, что в краткосрочной перспективе, в связи с особенностями российского законодательства, под «регулируемые» закупки и закупки публичных юридических лиц могут попадать одинаковые категории закупок. Однако в долгосрочной перспективе, по мере развития публичного права, данные категории закупок могут быть более четко разграничены.

Отдельно следует остановиться на проблеме выделения категории закупок, охватывающей закупки коммунальных и/или инфраструктурных предприятий . Как показал анализ мировой практики, в силу специфики деятельности данная категория закупок является отдельным предметом регулирования ( utilities procurement). К ним, в частности, относятся закупки компаний, занимающих монопольное положение в ряде инфраструктурных секторов, имеющих системообразующее значение для экономики страны. В то же время данные компании могут быть субъектами с частной формой собственности, что требует специального, более гибкого регулирования.

Таким образом, категория публичных закупок выступает основой контрактной системы, что соответствует современной тенденции развития правоспособности публично-правовых образований и публичных компаний. Предлагаемая регламентация понятийного и терминологического аппарата выступает в качестве методологической основы для выделения и разграничения отдельных сегментов на рынке закупок товаров, работ, услуг .

Основные принципы институциональной реформы контрактной системы закупок

Обобщая всё вышеизложенное, можно резюмировать, что базовым принципом институциональной реформы в сфере публичных закупок должен стать дифференцированный подход к законодательному регулированию закупок. Предлагается разделить систему регулирования закупок на три самостоятельных сегмента: закупки государства; закупки государственных предприятий; закупки коммунальных и/ или инфраструктурных предприятий. Это позволит, с одной стороны, расширить границы контрактной системы, а с другой – разработать более сегментированные и «адресные» механизмы регулирования закупок.

Опыт зарубежных национальных контрактных систем и анализ особенностей системы закупок в России позволяет выделить следующие важнейшие принципы и направления институциональной реформы в сфере публичных закупок:

• •    законодательная регламентация общих единых принципов публичных закупок для всех субъектов системы (открытость, прозрачность, конкуренция, эффективность, инновационность, профессионализм, контроль и ответственность) при обеспечении возможности вариативности способов закупок, соответствующих особенностям бизнес-процессов компаний различных сегментов;

• •    определение ключевых целей и функций каждого сегмента публичных закупок в соответствии с необходимостью решения задач обеспечения общественных нужд;

• •    подготовка специального закона о закупках инфраструктурных компаний (естественных монополий);

• •    модернизация системы ценообразования в публичных закупках, введение нормативных моделей контрактов с гибким цено

образованием, создающих возможности для рыночного поведения заказчиков, адекватного быстро меняющейся конъюнктуре;

• •    профессионализация заказчиков, предусматривающая предоставление большей свободы закупающим организациям (составление спецификаций закупки, выбор способа закупки, критерии оценки предложений) при одновременном усилении персональной ответственности за принятие участниками контрактной системы финансово значимых закупочных решений (персональная ответственность руководителей, сотрудников контрактных служб);

• •    стимулирование технологических, социально значимых и экологических инноваций, включая разработку инноваций «под ключ» по спецификациям заказчика и адаптацию инициативных инноваций, предлагаемых инновационно-активными компаниями, введение в законодательство права на пилотные инновационные проекты в закупках;

• •    развитие принципов ГЧП в системе публичных закупок на основе расширения возможностей использования контрактов жизненного цикла, долгосрочных контрактов с зарекомендовавшими себя поставщиками.

Такая модель контрактной системы потребует оптимизации законодательного регулирования на основе реструктуризации и дифференциации нормативно-правовой базы, разработки механизмов регулирования закупок исходя из стратегических целей и задач соответствующего сегмента сферы публичных закупок. Например, для сегмента государственных закупок можно выделить следующие «адресные» меры и механизмы регулирования для реализации рассматриваемых направлений институциональной реформы.

• 1.    Введение системы категориального управления государственными и муниципальными закупками, обеспечивающей дифференциацию механизмов и методов закупок в зависимости от категории (вида) закупаемой

• 2.    Развитие механизмов взаимодействия с поставщиками, что предполагает установление долгосрочных контрактных отношений на основе учета квалификации и деловой репутации поставщиков для предотвращения недобросовестной конкуренции и снижения рисков невыполнения (или низкого качества) выполнения контрактов.

• 3.    Формирование объединений (консорциумов) с разработчиками и потенциальными поставщиками в целях создания/внедрения новой инновационной продукции для выполнения крупных государственных заказов.

• 4.    Отказ от существующего принципа единой нормативной модели государственного контракта (на основе твердой фиксированной цены контракта) и введение регламентированного, но достаточно гибкого механизма контрактных соглашений, позволяющего заказчикам эффективно осуществлять государственные закупки.

продукции. Данная система должна обеспечить профессионализацию закупочной и логистической деятельности. В частности, должна быть осуществлена централизация закупок типовой и стандартной продукции (канцелярские товары, оргтехника и пр.), в том числе через специализированные логистические центры и механизмы электронной торговли.

Представленный концептуальный подход к развитию института публичных закупок нуждается в детальной разработке, его реализация потребует принятия комплекса нормативноправовой и методической документации, поиска новых решений для организации системы управления и контроля. Однако программа реформ, основывающаяся на данном подходе, позволит значительно повысить эффективность публичных закупок, так как будет базироваться на учете экономических принципов, специфики и результатов конечной деятельности соответствующих субъектов контрактной системы.