Развитие малого бизнеса как фактор повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований

Источник: Данные Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс]. – Режим доступа:

Так, в 2008 г. в 20 из 23 сельских поселений Вологодского муниципального района безвозмездные перечисления превышали 50%. Лишь три поселения – Прилук-ское, Лесковское и Спасское – смогли сформировать более чем 70% бюджета за счёт собственных средств (табл. 5) .

Это характерно и для других районов: в подавляющем большинстве сельских поселений доля собственных средств в общем объёме доходов не превышает 20% (рис. 2).

В структуре доходной части бюджетов городских поселений (по сравнению с сельскими) выше доля налоговых и неналоговых источников, но и здесь доминирующее положение занимают безвозмездные перечисления. В 2008 году в ряде муниципалитетов

Таблица 5. Структура доходов бюджетов сельских поселений Вологодского района в 2008 году

Сельское поселение	Доходов всего		Налоговые доходы		Неналоговые доходы		Безвозмездные и безвозвратные перечисления
	Тыс. руб.	%	Тыс. руб.	% к доходам всего	Тыс. руб.	% к доходам всего	Тыс. руб.	% к доходам всего
Вотчинское	3 316,9	100,0	168,7	5,1	7,9	0,2	3 140,3	94,7
Борисовское	3 308,2	100,0	266,6	8,1	12,6	0,4	3 029,1	91,6
Нефедовское	2 884,7	100,0	236,4	8,2	24,8	0,9	2 623,5	90,9
Высоковское	3 542,7	100,0	366,2	10,3	11,4	0,3	3 165,1	89,3
Несвойское	3 114,3	100,0	397,8	12,8	35,7	1,1	2 680,9	86,1
Березниковское	4 078,0	100,0	533,8	13,1	38,1	0,9	3 506,2	86,0
Кипеловское	4 818,2	100,0	846,6	17,6	47,2	1,0	3 924,4	81,5
Новленское	5 574,8	100,0	982,2	17,6	202,6	3,6	4 403,3	79,0
Вепревское	4 093,7	100,0	744,8	18,2	138,7	3,4	3 210,1	78,4
Гончаровское	4 035,3	100,0	725,6	18,0	294,1	7,3	3 015,7	74,7
Федотовское	15 071,4	100,0	3 950,1	26,2	0,0	0,0	11 121,2	73,8
Старосельское	4 149,2	100,0	1 104,8	26,6	132,7	3,2	2 911,7	70,2
Сосновское	10 812,6	100,0	2 816,6	26,0	577,0	5,3	7 419,0	68,6
Марковское	5 644,3	100,0	1 772,6	31,4	50,3	0,9	3 821,4	67,7
Пудегское	3 976,6	100,0	473,4	11,9	817,4	20,6	2 685,8	67,5
Кубенское	7 881,6	100,0	2 349,2	29,8	294,1	3,7	5 238,4	66,5
Октябрьское	6 482,6	100,0	2 023,9	31,2	174,3	2,7	4 284,3	66,1
Семенковское	13 487,2	100,0	5 017,0	37,2	903,7	6,7	7 566,5	56,1
Подлесное	16 355,2	100,0	6 911,4	42,3	622,5	3,8	8 849,2	54,1
Рабоче-Крестьянское	7 229,9	100,0	3 459,3	47,8	151,0	2,1	3 619,6	50,1
Прилукское	4 935,8	100,0	3 257,9	66,0	222,9	4,5	1 471,1	29,8
Лесковское	17 035,3	100,0	2 842,8	16,7	9 139,5	53,7	5 053,0	29,7
Спасское	8 960,9	100,0	5 351,6	59,7	1 756,4	19,6	1 870,5	20,9

Источник: данные, предоставленные администрацией Вологодского района.

Рисунок 2. Распределение сельских поселений Вологодской области в зависимости от доли собственных средств в общем объёме доходов в 2006 – 2008 гг.

Источник: данные Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс]. – Режим доступа:

(г. Красавино, пос. им. Желябова, п.г.т. Чебсарское и пос. Хохлово) они составляли более 80%.

Следовательно, функционирование местного самоуправления в настоящее время в значительной степени обеспечивается за счёт финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Для этих целей в бюджете Вологодской области сформированы следующие региональные фонды:

• •    финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и финансовой поддержки поселений для выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов;

• •    сбалансированности местных бюджетов для оказания дополнительной поддержки местным бюджетам;

• •    софинансирования социальных расходов для долевого финансирования социально значимых расходов;

• •    компенсаций для финансового обеспечения переданных муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий.

Общая сумма трансфертов из областного бюджета бюджетам районов и поселений выросла с 9 878,23 млн. руб. (41,5% от общего объёма расходной части) в 2006 г. до 17 223,16 млн. руб. (43,6%) в 2008 году. Однако, несмотря на эту позитивную динамику, проблема обеспеченности финансами местного самоуправления остаётся нерешённой.

Судя по данным опроса, 80% глав сельских поселений называют обеспеченность муниципального образования доходами низкой и крайне низкой. Такого же мнения придерживается порядка 70% глав городских поселений (табл. 6) .

Кроме того, значительные средства межбюджетных трансфертов выделяются для целевого использования. Недостаток «свободных средств» приводит к ограничению возможностей органов местного самоуправления в решении задач социальноэкономического развития муниципального образования.

В соответствии с ФЗ №131 в 2008 г. закончился переходный период реформы местного самоуправления и началась её полномасштабная реализация. Предполагалось, что к 2009 году в муниципальных образованиях будет сформирована собственная экономическая база, что позволит обеспечить финансовую самостоятельность местных бюджетов. Но, как показал анализ, ситуация с собственными доходами муниципальных образований напряжённая. А в связи с кризисными явлениями в экономике расходная часть вышестоящих бюджетов сокращена (в 2009 году бюджет Вологодской области «урезали» на 9,1 млрд. рублей), в том числе на поддержку муниципалитетов. Вопрос о возможности выполнения возложенных на органы местного самоуправления полномочий остался открытым. Поэтому крайне актуальным становится поиск и разработка мер, реализация которых будет

Таблица 6. Распределение ответов руководителей администраций на вопрос: «Оцените, пожалуйста, обеспеченность Вашего муниципального образования собственными доходами и доходами всего» (в % от числа ответивших)

Муниципальные образования Обеспеченность доходами в целом Обеспеченность собственными доходами крайне низкая (0-30%) низкая (40-60%) средняя (70-90%) высокая (более 90%) крайне низкая (0-30%) низкая (40-60%) средняя (70-90%) высокая (более 90%) 2006 год Городские поселения 40 40 - 20 63,7 27,3 9 - Сельские поселения 40,1 23,4 31,7 4,8 87,2 7,8 4 1 Муниципальные районы 40 40 - 20 85,8 14,2 - - 2007 год Городские поселения - 33,4 66,6 0 40 20 40 - Сельские поселения 25,4 22,5 38,1 14,2 87,3 6,3 3,8 2,6 Муниципальные районы 7,7 38,5 38,5 15,4 50 42,8 - 7,1 2008 год Городские поселения 23,1 46,2 30,7 - 43,7 25 25 6,3 Сельские поселения 50 28,7 18,3 3 77,9 14,6 7,5 - Муниципальные районы 23,5 47,1 29,4 - 52,9 41,2 5,9 - способствовать формированию и расширению экономической базы муниципалитетов, «переносу центра тяжести на внутренние источники привлечения средств в их бюджеты» [7].

Наиболее перспективными мерами, способствующими достижению поставленной цели, руководители местных администраций считают: участие в региональных и федеральных программах (48% глав сельских поселений, 50% – городских и 81% – муниципальных районов); стимулирование участия населения в хозяйственной жизни муниципалитета (37, 50 и 29% соответственно); активизацию работы по кадастровой оценке земли, инвентаризации муниципального имущества и определение направлений их эффективного использования (39, 50 и 48%); создание условий для развития предпринимательства (46, 44 и 67%; табл. 7) .

Очевидно, что большие надежды руководители администраций муниципальных образований связывают с развитием частного бизнеса. Особенно перспективными, по их мнению, являются такие направления, как экономическая самодеятельность населения, основанная в первую очередь на труде членов семьи (на это указали по 43% глав сельских поселений и муниципальных районов), и развитие малых и средних предприятий, основными сферами деятельности которых являются лесная отрасль, туризм, строительство и т.д. (48% руководителей администраций сельских поселений, 72% – городских и 95% – районов).

Заметим, что к формам самозанятости населения относятся работа в индивидуальных подворьях (особенно в сельских поселениях), фермерство. Сюда относятся также надомный труд, челночная и мелкорозничная торговля, оказание услуг по

Таблица 7. Распределение ответов респондентов на вопрос: «Что, по Вашему мнению, необходимо предпринять органам местного самоуправления муниципального образования для расширения его экономической базы?» (в % от числа ответивших)

Вариант ответа 2006 г. 2007 г. 2008 г. §■ 5 о о 1— с CD о " 11 с о =Г о. 5 §■ 5 о о 1— с CD о " 11 с о о. 5 о" о 1— с CD 11 с о о. 5 Повышать эффективность использования имеющихся бюджетных ресурсов Н/д 4,7 Н/д 30,8 9,9 31,3 22,2 14,2 47,6 Выявлять и включать в оборот незадействованные ресурсы 33,3 18,7 62,5 30,8 21,5 56,3 38,9 30,6 47,6 Стимулировать участие населения в хозяйственной жизни муниципалитета 25 36,4 25 23,1 32,6 25 50 37 28,6 Создавать условия для развития предпринимательства Н/д Н/д Н/д 46,2 40,3 62,5 44,4 46,1 66,7 Участвовать в региональных и федеральных программах Н/д Н/д Н/д Н/д Н/д Н/д 50 47,9 81 Развивать межмуниципальные связи Н/д Н/д Н/д Н/д Н/д Н/д 11,1 11 19 Активизировать работу по кадастровой оценке земли и инвентаризации муниципального имущества, определить направления их эффективного использования Н/д Н/д Н/д 38,5 16,6 25 50 39,3 47,6 Осуществлять работу по легализации «теневой» заработной платы Н/д Н/д Н/д 46,2 49,2 62,5 44,4 43,4 61,9 Привлекать частные инвестиции в экономику 16,7 36,4 25 15,4 33,7 43,8 44,4 31,5 85,7 обработке приусадебных участков, уборке урожая. «Все эти формы «полезны, так как могут служить для «первоначального накопления капитала» и создания материальной основы для перехода его владельцев к производительной деятельности» [8]. Что касается развития малого бизнеса, то уже в настоящее время эта сфера, по словам начальника департамента экономики Правительства Вологодской области Л.Г. Иогмана, в некоторых районах приносит четверть всех налоговых поступлений в бюджет [9].

Однако нерешённость многочисленных проблем тормозит пока развитие небольших предприятий и бизнеса индивидуальных предпринимателей. К существующим проблемам (а это излишнее административное давление контролирующих органов, высокие налоговая нагрузка и арендная плата, затруднённый доступ к госзаказу, трудности подключения малых предприятий к линиям электропередачи и другой инфраструктуре) добавились сложности в получении банковских кредитов и необходимость выкупа арендуемых помещений в условиях нехватки средств.

Как справедливо подчёркивается в работе [10], главным условием преодоления трудностей являются совместные скоординированные действия органов власти РФ, субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления.

Правительством Вологодской области уже разработан и принят ряд законов, направленных на организационно-экономическую поддержку этого сектора экономики [11, 12, 13]. Наиболее значимы среди них следующие:

• 1.    Закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Вологодской области» (от 05.12.2008 г.). В целях стимулирования развития субъектов малого и среднего предпринимательства законом определены такие формы его государственной поддержки, как финансовая, имуще-

• ственная, информационная, консультационная, поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников. Предусмотрены меры стимулирования инновационной и производственной деятельности малых предприятий.

• 2.    Целевая программа «Развитие малого и среднего предпринимательства в Вологодской области на 2009 – 2012 годы» от 27.01.2009 г. На её реализацию из бюджета на 2009 год выделено свыше 65 млн. рублей. Кроме областного финансирования получены федеральные ассигнования в размере 74,9 млн. рублей.

• 3.    Закон области «О применении индивидуальными предпринимателями упрощённой системы налогообложения на основе патента на территории Вологодской области» (принят 27.11.2009 г., вступил в силу 01.01.2010 г.). С принятием закона индивидуальные предприниматели – субъекты малого бизнеса получили право работать по упрощённой системе налогообложения – на основании патента. Цель закона – существенно упростить порядок ведения налогового учёта индивидуальными предпринимателями, создать благоприятные условия для их работы. Теперь предприниматель сможет сделать выбор между патентом, единым налогом на вменённый доход и упрощённой системой налогообложения, применяя наиболее благоприятный для себя режим налогообложения.

В условиях кризиса патентная система будет стимулировать легализацию доходов по традиционно находящимся «в тени» видам деятельности, таким как перевозка пассажиров, сдача в аренду жилья, предоставление на дому бытовых услуг.

Вместе с тем для решения некоторых проблем требуется разработать механизмы повышения заинтересованности территориальных органов управления в развитии малого бизнеса.

Во-первых, необходимо совершенствовать существующее бюджетное и налоговое законодательство. Одним из их главных недостатков является отсутствие механизмов, обеспечивающих прямую заинтересованность местных органов власти в развитии малого предпринимательства в своём муниципальном образовании. Первым шагом на пути к исправлению ситуации служит принятие закона «О применении индивидуальными предпринимателями упрощённой системы налогообложения на основе патента на территории Вологодской области». Предполагается, что этот закон заставит муниципальные власти районов активнее работать с индивидуальными предпринимателями, так как 90% собранных налогов будет оставаться в местных бюджетах (подобную практику необходимо распространить и на поселения). Во-вторых, следует разработать и внедрить методику оценки работы администраций муниципальных образований по развитию малого предпринимательства, направленную на осуществление контроля за эффективностью реализуемых в данной сфере мероприятий областных и муниципальных программ.

Не менее важным направлением деятельности местных администраций является создание благоприятных экономических условий для развития субъектов малого предпринимательства. При недостаточности собственной экономической базы органам местного самоуправления необходимо усиливать сотрудничество с Прави- тельством области, в первую очередь с его отраслевыми департаментами. Пока такое взаимодействие, по мнению глав, трудно назвать эффективным (табл. 8).

Требует скорейшего решения и проблема формирования муниципальной собственности. В ходе реформы местного самоуправления Правительством Вологодской области принято уже 38 законов о разграничении имущества по 24 районам области. В частности, в 2008 г. сельские поселения были наделены имуществом для выполнения полномочий по культуре и спорту; в 2009 г. велись работы по разграничению муниципального жилого фонда, объектов ЖКХ [14]. Однако недовольство руководителей местных администраций вызывает то, что поселениям, особенно сельским, передаётся в основном затратное имущество, зачастую имеющее большой моральный и физический износ. В настоящее время большинство глав (почти 70% глав сельских поселений, 94% – городских и 35% – муниципальных районов) оценивают обеспеченность своих муниципалитетов имуществом как крайне низкую и низкую (табл. 9).

Вместе с тем повышение обеспеченности муниципальной собственностью позволит создать привлекательные условия для развития малого бизнеса. Например, у органов местного самоуправления появится возможность сдавать в аренду помещения на льготных условиях, предоставлять земельные участки для ведения сельского хозяйства или строительства и т. д.

Таблица 8. Эффективность взаимодействия органов местного самоуправления и исполнительной власти региона (по оценкам глав муниципальных образований; в % от числа ответивших)

Органы исполнительной власти	Эффективность взаимодействия
	достаточная	приемлемая	недостаточная	крайне низкая
Департамент финансов	18,8	50,6	26,1	4,5
Департамент развития муниципальных образований	16,9	47,9	28,9	6,2
Департамент земельных отношений	9,4	44,3	36,2	10,2
Департамент имущественных отношений	9,7	44,3	35,4	10,5
Департамент сельского хозяйства	7,7	39,2	36,5	16,7
Департамент лесного хозяйства	7	35,7	37	20,4

Таблица 9. Распределение ответов руководителей администраций на вопрос: «Оцените, пожалуйста, обеспеченность Вашего муниципального образования имуществом» (в % от числа ответивших)

Муниципальные образования	Обеспеченность имуществом
	крайне низкая (0-30%)	низкая (40-60%)	средняя (70-90%)	высокая (более 90%)
2006 год
Городские поселения	100	0	0	0
Сельские поселения	56,6	15	25	3,4
Муниципальные районы	40	0	60	0
2007 год
Городские поселения	70	20	10	0
Сельские поселения	40,1	23,2	32,6	4,1
Муниципальные районы	14,2	42,8	35,7	7,1
2008 год
Городские поселения	68,8	25	6,2	0
Сельские поселения	38,9	31,5	29,1	0,5
Муниципальные районы	11,8	23,5	64,7	0

Региональным органам власти, как считают главы местных администраций, необходимо также применять более эффективные меры по развитию сельского, лесного хозяйства, отрасли туризма; разработать чёткий регламент объёмов, сроков и периодичности проверок контролирующими органами субъектов малого предпринимательства, предоставить им более существенные налоговые льготы, отсрочку арендных платежей.

Муниципальным органам власти принадлежит особая роль в развитии малого бизнеса. От их деятельности зависит непосредственная реализация на местах решений, принимаемых региональными органами власти. Требуется проведение анализа ресурсов, имеющихся в муниципальном образовании, с тем чтобы определить направления и механизмы их наилучшего использования для развития малых форм хозяйствования и в этих целях разработать на основе полученной информации комплексную программу.

Среди основных задач такой программы можно выделить следующее (табл. 10).

Во-первых, устранение бюрократических преград и барьеров со стороны муниципальных служащих (на это указали 50% глав городских поселений, 28% – сельских и 52% – муниципальных районов). В насто- ящее время, по признанию руководителей малых фирм, наиболее острыми вопросами являются затягивание сроков рассмотрения заявлений от представителей бизнеса (на участие в тендерах, муниципальных заказах, аренду или покупку муниципального имущества и т.д.) и передача муниципальной собственности неэффективным пользователям. Поэтому необходимо усилить ответственность чиновников за нарушение своих должностных обязанностей.

Во-вторых, организация диалога и взаимодействия с представителями бизнеса для выяснения факторов, оказывающих негативное влияние на их деятельность, и разработки рекомендаций по исправлению ситуации [15]. В настоящее время степень эффективности взаимодействия администраций с местными предпринимателями оценивается как недостаточная и крайне низкая (рис. 3) . Особенно острая ситуация складывается в сельских поселениях.

В-третьих, улучшение информационно - консультационного обслуживания субъектов малого бизнеса, то есть создание на муниципальном уровне системы информационного обеспечения субъектов малого и среднего предпринимательства, содержащей сведения:

– о нормативно-правовой базе малых форм хозяйствования;

Таблица 10. Распределение ответов глав муниципальных образований на вопрос: «Что, по Вашему мнению, необходимо предпринять органам местной власти для развития взаимодействия органов местного самоуправления Вашего муниципального образования и частного бизнеса?» (в % от числа ответивших глав)

Вариант ответа	Муниципальные образования
	городские поселения	сельские поселения	муниципальные районы
Содействовать созданию условий для легализации частного бизнеса	22,2	27,4	52,4
Устранять бюрократические преграды со стороны муниципальных служащих	50	28,3	52,4
Организовать диалог и взаимодействие с представителями бизнеса	50	21	47,6
Улучшать инфраструктуру муниципалитета	33,3	26,5	47,6
Оказывать консультационную помощь в налаживании межхозяйственных связей (например, формирование ресурсно-производственных цепочек, кооперация и т. д.)	16,7	11,4	38,1
Согласовывать интересы по недро-, лесо-, водо- и землепользованию	27,8	27,4	38,1
Привлекать трудовые ресурсы в сферу предпринимательства, проводить их обучение	27,8	22,8	33,3
Обеспечивать правовую поддержку (ознакомление с имеющейся нормативной базой и др.)	5,6	19,6	28,6
Создать базу достоверной информации о муниципалитете	22,2	3,7	14,3
Оказывать помощь по технологической модернизации предприятий, созданию новых видов продукции	5,6	11	9,5

Рисунок 3. Распределение ответов глав муниципальных образований на вопрос: «Оцените, пожалуйста, степень эффективности взаимодействия органов местного самоуправления Вашего муниципального образования с местным бизнесом в 2008 году» (в % от числа ответивших)

Эффективность взаимодействия

□ Городские поселения □ Сельские поселения □ Муниципальные районы

– об объединениях малых форм хозяйствования;

– о действующей инфраструктуре поддержки малого предпринимательства;

– об органах, осуществляющих контрольные и надзорные функции;

– организациях по обучению, оказанию маркетинговых и прочих видов услуг малым формам хозяйствования;

– о программах и проектах развития отраслей экономики региона и муниципального образования;

– проводимых конкурсах и условиях конкурсного отбора;

– об организации и ведении предпринимательской деятельности, например о выборе налоговых режимов, каналах реализации продукции.

В-четвёртых, организация чёткого контроля за использованием ресурсов в сфере недро-, лесо-, водо- и землепользования для предотвращения злоупотреблений. Особое внимание необходимо уделять обороту земли, так как участились случаи несанкционированного перевода сельскохозяйственных земель в земли других категорий. Это препятствует развитию личных подсобных и фермерских хозяйств.

В-пятых, предоставление ряда услуг, производимых государственными институтами, например укрепление и развитие системы подготовки кадров для малых форм хозяйствования.

В-шестых, финансовая поддержка малых форм хозяйствования, предоставление налоговых льгот, финансирование проектов, содействие в получении средств (например, залогов, займов, выступление в качестве их гаранта и т.д.), оказание помощи в получении областных, федеральных и других инвестиций.

В-седьмых, оказание помощи в поиске рынков сбыта и налаживании производственно - технологических связей, коопе- рации и интеграции мелких хозяйств, что позволит повысить их эффективность; стимулирование сотрудничества между крупным и малым бизнесом.

Необходимым условием развития малого бизнеса являются совместные и согласованные действия региональных и муниципальных властей, направленные на создание среды, в которой предприниматели имели бы возможность решать материальные, кредитно-финансовые, кадровые и другие проблемы в своём районе. Стабильность деятельности малых форм бизнеса в муниципалитете приведёт к повышению наполняемости местного бюджета, расширению экономической базы муниципального образования, что позволит органам местного самоуправления достигнуть стратегической цели – максимально обеспечить рост благосостояния своих граждан.