Развитие механизмов стимулирования создания доступного жилья

Одним из важнейших факторов успешного социально-экономического развития страны, регионов, городов является создание условий для удовлетворения жилищной потребности граждан с различным уровнем доходов, в том числе создание жилья, которое доступно для семей с невысокими и низкими доходами (далее – доступное жилье).

Проблема недоступности жилья на рынке для определенной части населения является актуальной для всех стран. В связи с этим в зарубежной практике получили развитие различные инструменты регулирования и стимулирования создания доступного жилья, в том числе основанные на использовании для решения различных социальных задач жилищной политики земельной ренты, получаемой при реализации градостроительных проектов на территории города. При применении таких инструментов могут использоваться подходы, связанные с публичным обременением застройщиков обязанностью по созданию доступного жилья при реализации градостроительного проекта, или, например, предоставление застройщикам некоторых градостроительных преференций в обмен на создание доступного жилья.

В российской практике в отдельных случаях также были примеры обременения застройщиков обязанностью передать часть построенного жилья городу в целях предо- ставления такого жилья, например, очередникам. Однако в силу недостаточной прозрачности дальнейшего использования городами такого жилья этот инструмент не получил дальнейшего регуляторного и практического развития. В частности, потерпела неудачу программа «Жилье для российской семьи» (см. [1, 2]). Основными причинами этого, на мой взгляд, были естественное нежелание застройщиков делиться частью прибыли от реализации градостроительных проектов, а также неспособность городов создать условия и контролировать исполнение застройщиками таких обязательств. Тем не менее представляется, что по крайней мере в крупных российских городах с высокими ценами на жилье все же имеется достаточный экономический потенциал, позволяющий частично использовать его для создания доступного жилья при реализации градостроительных проектов.

В связи с этим актуальна разработка набора инструментов для стимулирования предложения доступного жилья в российских городах, которые в настоящее время практически отсутствуют.

Сравнительный анализ российских и зарубежных практик реализации градостроительной и жилищной политики в целях увеличения доступного жилья

Различия между зарубежным и россий- ским подходом к управлению предложением доступного жилья лежат не только в области использования разных наборов инструментов стимулирования создания такого жилья, но и в понимании того, что собой представляет доступное жилье.

В зарубежной практике под доступным жильем (анг. – affordable housing ) обычно понимается сегмент предложения жилья, доступного по цене семьям с невысокими и низкими доходами, посредством экономического субсидирования спроса или предложения такого жилья (не обязательно за счет бюджетов).

В современном российском регуляторном поле понятие «доступное жилье» не используется, хотя во многих программных документах ставится цель повышения доступности приобретения жилья в собственность (см., например, [3]).

Используемый в России подход, скорее, основан на некотором нормировании физических параметров (а не ценовой доступности) так называемого «стандартного жилья» (см. [4]) (ранее – «жилье экономического класса») через установление условий отнесения жилых помещений к стандартному жилью (см. [4, ст. 15; 5]). Одновременно с этим в целях минимизации расходов федерального бюджета на создание такого жилья и предоставление его гражданам установленных категорий (не всегда с низкими доходами) используется система нормирования удельных бюджетных расходов на 1 квадратный метр общей площади жилья (см. [6, 7]).

При подготовке программы «Жилье для российской семьи» была сделана попытка соединить требования к физическим параметрам жилья экономического класса с ценовыми требованиями, определенными опять же на основе некоторого нормативного подхода:

«К жилью экономического класса в рамках программы относятся жилые помещения, которые соответствуют установленным Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской

Федерации условиям отнесения жилых помещений к жилью экономического класса и цена договоров участия в долевом строительстве многоквартирного дома (договоров купли-продажи) которых, а также цена государственных (муниципальных) контрактов на приобретение которых в расчете на 1 кв. метр общей площади таких жилых помещений не превышает минимальной из величин – 35 тыс. рублей или 80 процентов оценки рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади таких жилых помещений, проводимой в соответствии с Федеральным законом «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». Максимальная цена жилья экономического класса может быть увеличена на сумму до 5 тыс. рублей за 1 кв. метр общей площади таких жилых помещений в порядке, предусматривающем в том числе критерии обоснования такого увеличения, установленном Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации» [2].

Наряду с описанным подходом в программных документах Правительства Российской Федерации на протяжении многих лет ставится цель повышения доступности приобретения жилья в собственность, в том числе устанавливаются целевые значения некоторых показателей доступности жилья, в частности, коэффициента доступности жилья (см. [3]).

Коэффициент доступности жилья (анг. – housing price-to-income ratio ) является весьма распространенным в мире индикатором, который характеризует соотношение цен на жилье и годового семейного дохода. Величина такого показателя соответствует числу лет, в течение которых семья может накопить на квартиру при предположении, что все получаемые денежные доходы будут откладываться на приобретение квартиры.

Однако если за рубежом для расчета этого коэффициента используются данные о медианных значениях показателей цен на жилье и доходов домохозяйств, то в России в силу отсутствия таких данных значения коэффициента определяются расчетным путем на основе достаточно большого числа предположений (средней рыночной цены стандартной квартиры общей площадью 54 квадратных метра и среднего годового совокупного денежного дохода семьи, состоящей из трех человек) 1.

Официально этот показатель рассчитывается Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, в том числе на уровне субъектов Российской Федерации, в рамках отчетов о реализации государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», а также публикуется Федеральной службой государственной статистики в сборнике «Жилищное хозяйство в России» в целом по Российской Федерации 2. Возможности расчета этого показателя по городам и городским агломерациям на основе регулярных официальных статистических данных отсутствуют.

Также существуют кардинальные отличия по видам доступного жилья и по критериям определения граждан, имеющих право на доступное жилье.

В зарубежных странах обычно существуют несколько видов доступного жилья:

• •    арендное (аренда коммерческая, некоммерческая, социальная) – основной вид;

• •    в совместной собственности потребителя и муниципалитета (жилищной ас-

• социации или компании);

• •    в собственности потребителя, кооператива ³.

В России при оценке доступности жилья речь идет в основном о доступности приобретения жилья в собственность. Легальный рынок найма жилья практически не развит, оценка ценовой доступности найма жилья при реализации жилищной политики не проводится, а социальное жилье (на условиях договора социального найма) чаще предоставляется отдельным категориям граждан без учета критерия доходов семьи (за исключением очередников (с 2005 года) и получателей субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг) 4.

В зарубежной практике потребителями доступного жилья выступают семьи с невысокими и низкими доходами. Пороговый доход, определяющий долю семей, имеющих право на доступное жилье, очень разный (в зависимости от типа жилищной политики), но, как правило, ниже медианного дохода в конкретном городе. При этом критерием доступности жилья выступает доля расходов домохозяйства целевой группы на аренду жилья в доходе (обычно это не более 25–35 процентов от бюджета домохозяйства) (см. [12]).

Все перечисленные отличия проистекают из разных приоритетов жилищной политики в рассматриваемой сфере. Если в зарубежной практике основной целью является увеличение предложения доступного жилья непосредственно для семей с умеренными или низкими доходами, то в России основ- ная цель – это повышение доступности приобретения жилья в собственность, в том числе посредством субсидирования спроса (ипотеки, субсидий на приобретение или строительство жилья и в иной форме).

В разных странах используются различные институциональные модели управления сегментом доступного жилья (см. [13, 14]). Основное различие лежит в экономической плоскости – использование мер стимулирования предложения доступного жилья или мер стимулирования спроса на доступное жилье.

В разных странах меры стимулирования предложения и спроса на доступное жилье могут применяться одновременно в разных пропорциях, а также могут устанавливаться в различных сферах, в том числе:

• •    при налоговом регулировании – с целью снижения налогового бремени на застройщика или потребителя доступного жилья;

• •    при регулировании финансирования проектов строительства или при приобретении жилья – с целью прямого финансирования создания доступного жилья за счет средств бюджетов либо субсидирования застройщика или потребителя доступного жилья;

• •    прямые законодательные требования к застройщикам по созданию доступного жилья или предоставление градостроительных преференций (бонусов) застройщикам в целях стимулирования создания ими доступного жилья.

В таблице 1 представлен перечень наиболее распространенных в зарубежной практике мер регулирования в отношении доступного жилья (см. [15, с. 111–113]).

Как видно из таблицы 1, перечень применяемых в зарубежной практике мер в области предложения доступного жилья и спроса на него весьма широк.

В России перечень применяемых мер по повышению доступности приобретения жилья в собственность граждан (меры по поддержке спроса на жилье) достаточно широк, но меры по стимулированию предложения доступного жилья применяются в меньшей степени (см. табл. 2). При этом меры стимулирования спроса и предложения в отношении наемного доступного жилья практически не применяются.

При сопоставлении особенностей российской институциональной модели управления доступным жильем и моделей, применяемых в зарубежной практике, можно выделить еще три характеристики, по которым такие модели существенно различаются.

Жилищная политика в России отличается высокой степенью централизации, тогда как в зарубежных странах наряду с мерами национальной политики наблюдается значительная дифференциация мер по созданию доступного жилья на региональном и местном уровнях.

В России основными поставщиками социального жилья являются государство и муниципалитеты. Частные застройщики, даже получая некоторую поддержку при жилищном строительстве, практически не участвуют в создании доступного жилья, а некоммерческий сектор вообще пока никак не задействован для решения проблемы доступности жилья. При этом во многих европейских странах не только накладываются определенные обязательства по созданию доступного жилья на коммерческих застройщиков, существенную роль в обеспечении необходимого предложения доступного жилья играют различные некоммерческие организации, получающие государственную поддержку.

Во многих зарубежных городах для стимулирования предложения доступного жилья довольно широко используются инструменты градостроительного регулирования (см. табл. 3). В российских городах градостроительное регулирование пока практически не используется в целях стимулирования создания доступного жилья в том числе отсутствуют финансовые механизмы управления земельной рентой в целях создания такого жилья.

х s E ф x §					CM co a R CO		0 x 8 S 0 5 Й §§ ?^? p 5 ф x 141	0 ф «    5 1 i 5 5.8 m 8     ¥ * Ф P w x S       g O § ° Ф I Ф ф |   | c i 5 § 0 | g- £2 2^ | ° 1 ф O CD CL П s m CD T IIIIHIH 1
						X X 0 0 £ Щ X X 1 e 0 ^ 0 9 X X 0) E 0 Щ X X co CD Cl CD X 0 X 0 0	P R X 5 R X 0 s	CD             ф     S T                2 2 5   ><    H    s       X ф E 00 T     g    0       f 0 x 0 s    ° 0 ф      s s s          I 5 c R 5 X  O^O  go 9 9 0     I R R    Sr 2 ^ g   £ * ?   § ? ^5$  - 55  *5$ 00 CD g tn T              R S g Ф 8 e- g Ф        0^8- 5 $ 1 8      i § i $ § | § 50 ф» § §     2 ^g a O 2 я а О   i g 8 12 О 00 ¥ "& О О О ¥ Ц P ¥ ¥	05 ф е >s CL 05 CO 0 q ф H 05 0 05 co 0 q X s 0 co 0 q 05 I 05 co q 05 05 5 05 H 05 CO Ф Q. О c 05 Ф q co 05 I— 0 0 05 q Ю
	05 T T 0) Q_ 05 H О ^ 05 q О X о q о с co 05 Ю >S О со о о q 05 т 0) 0) о •	2 =г О_ н о т о 0) о_ 6 со н о q 0) н о н о 05 т со = 1 х 5 ^8 т О X т т q т q Ц) О) CL СО 05	X     6 -0 ,      q -0 щ X о S Q_ 5 о и 5 L О Ф о 2 R s 9 ° i ч о о X ф £ 1 0 и 1   § g 5 x s >, tn ш н 0 X О О X I— d  g   к $>i 6 s g X СЮого^-o О CQ tn т Ф 0 T 1- О О eg О >, О C 2 CM	' 0 q 5 T 2 0 S 0 ф 0 1 X d T X X а r ф ¥ CD 9 Ф X Ф ¥ 2 i 5 О а Б _ ¥ Ф R t s 1^^ T 0 CD I X 0 g т Ф 9 ° Ф" 1 5 О & | R ш X 2 g S 5 О I О CO Ф CL Ф o 8 ф I 2 c к Q ° g X co q =r			Q. 1	_ I ,        X     , 2 tn —    x S         s S О T C      н      0^0 1 ?S $ i| 0 = |§2ТЬт^5о 5 gg 1 00 go ^5^9 E g-H ^RO^mgog^ m 5 0. g 2    S s ст 0 s     a co Q     v   m     s ф s^^hh” ф-x О -О g     s      * CO <0 т Ф §Px"o ox5 15o sfg?i^98 x            ™ h ф s Ф s § о hE^§1S^^ 9^0 Xs£^I¥^¥SsP CO^O^Pog-O^T^ 1 m ^SEOXXOSORh-g l_ 0 0 ^фоф^осоо^оЕ о 3 т оЗетхонш аю § ° о §°§528288 8.2 1 О g 1 о •   • •   • т- СО EZ (М СО
			C6 1 X ст R ¥ ¥ x ф g 5 9 Ф r 0 S Сет				s. 5	05 т О о Ф С о X

. , о О О с[ с; О Ф Ф Ф 1 5 о. со с т с Ф ф го 4 о ф х к о Р Т X Ц го щ й X ГО о 2 К §&еН	т н 2 о 3 £	т 11 S Q.	ф СУ со о со о Ф СО	s      , 0^0 ' О -0 ф Р     2 ° а го го ф ° Го Т 5 Н 1? 8 го т ц 3 ГО ф т ф о 0- С S О. I
о; со щ 51х ш о 5 ГО т Осо	1^ о §	го s s s ^ н го	ф О ^	ф р о СУ 1— оо о 2 о с О Го ф Ф го го I Ц с с
	о_ т н т СУ О СУ т	т н	Ф СУ со о со о Ф СО	со о о о ф EZ ^ СУ о н о EZ Ф 3
го ф         с 5   $ S g * 5 i § S-S 2 ф х го р го о Р ГО н с    i Ь   о О о Е 2 о о го го Ф   Ц Ф ф ф с о X о. Q- ф о о О н с ц с ц	т ££ СО ± о о С			3 о_ X т СУ со О СУ О Т CD О
, о -0 ГО О ГО Ю т х го ® О ц Т ГО Го го    ч S g-O ГО ф   ф С т о. X	т о т н го н 3
	8 2 S 1 „ ф го g £ ° s s О ф Го с о s s о I I I с 1 с Ф 2 m > 1- т S ^° го О о. го К	с го ■5 О й -0 О- о Т 1Т   S Ф О 5 1- го го О Q. с Го Ф о Т О h ф т У 00 -0 2 о го го О >, н о:	СУ со О СУ с Ю СУ н 3 го § 2 I	° ? о Ф о о з ф R ф го