Развитие местного самоуправления в современной России - этапы и результаты

Местное самоуправление в РФ является главным элементом гражданского общества, с помощью которого население имеет возможность участвовать в развитии той территории, на которой оно проживает.

Следует отметить полипарадигмальность научного исследования института местного самоуправления, множественность теоретико-методологических подходов к его изучению и анализу развития. Среди них следует назвать: системный подход, характеризующейся изучением местного самоуправления как комплексного образования, меняющегося в результате внешнего на него воздействия и внутреннего состояния элементов (Жихаревич, Прибышин, 2016); социально-политиче-

ский подход, основанный на анализе деятельности ответственных лиц в системе местного самоуправления, особенностей проведения выборов (Балобанов, 2004); юридический подход, базирующийся на нормах формального права, дающий характеристику территориальным, финансовым, организационным основам МСУ (Авакьян, 2000). При всем этом сегодня в обозначенном контексте актуализируется проблема взаимодействия органов местного самоуправления (ОМСУ) и граждан «отдаленных территорий», поэтому актуализируется концептуальный подход к изучению данного общественного института в плане его доступности для населения (Кузнецова, 2019).

В рамках этих подходов выделяются различные институциональные, процессуальные, структурные и др. характеристики изучаемого феномена, что вызывает полинаправленность векторов изучения его содержания. Даже собственно понятие местного самоуправления в научной среде в настоящее время остается дискуссионным, несмотря на наличие четкого определения, данного ему в Федеральном законе № 131–ФЗ от 06.10.20031. Более того, в науке нет единого подхода к установлению хронологии его функционирования, хотя это, на наш взгляд, принципиально важно для понимания принципов работы ОМСУ.

Необходимо ретроспективно рассмотреть процесс становления и развития данного общественного института, с тем чтобы охарактеризовать некоторые исторические периоды, которые являются знаковыми для самоуправления в России.

• 5 октября 1906 г. Николай II издал Высочайший Указ «Об уравнении крестьян в гражданских правах с лицами остальных сословий»², изменивший организацию местного самоуправления: крестьяне получали возможность участвовать в земских избирательных съездах мелких землевладельцев, а губернатор лишался права утверждать гласных делегируемых сельским обществом (Иваненко, Чуева, 2014).

К 1917 г. была создана обширная система органов местного самоуправления, как в городе, так и в деревне, которая базировалась на деятельности земств, крестьянских общин и волостей, опираясь преимущественно на представителей мещанского и дворянского сословий. 3 марта 1917 г. Временное правительство приняло Декларацию3, реформирующую МСУ, основываясь на всеобщем избирательном праве. Появление земств в губерниях, избрание гласных городских дум, которые свели на нет преимущества дворянства, тем самым заложив основы демократических выборов в системе; принятие Закона о милиции4, подчинившего данную структуру ОМСУ; введение поселкового самоуправления; расширение полномочий городских властей; утверждение принципов общественного контроля за их деятельностью – все это стало следствием начавшейся реорганизации института местного самоуправления (Иваненко, Чуева, 2014).

Произошедшие октябрьские события 1917 года изменили принципы работы земских органов: они потеряли свои властные полномочия, функции управления перешли к Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Настал новый период развития рассматриваемого социального института, когда местное самоуправление было встроено в вертикаль власти, – советский. Особенности функционирования ОМСУ были обусловлены сложившейся в результате революции однопартийной политической системой в стране.

Конец 1980-х годов характеризовался экономическим и политическим кризисом в стране, который обнажил проблему оторванности власти на местах от проблем своих граждан. Начались преобразования в этой сфере: советы как основной орган местного самоуправления перестают контролироваться чиновниками и трансформируются в президиумы, действующие по принципу делегирования полномочий от представителей народа депутатам, руководство которыми осуществляют председатели.

• 6 июля 1991 г. исполкомы партии перестали существовать, вступил в силу Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»⁵. Данный исторический период мы обозначим как первый этап развития местного самоуправления в современной России (1991–1995), поскольку в это время разрабатывались и принимались уставы муниципальных образований, согласно которым местная власть передавалась главам администраций конкретных территорий.

• 26 октября 1993 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин подписал Указ, на основании которого советы прекратили свою деятельность, а местные администрации были наделены всей полнотой власти.

Таким образом, в нашей стране началась реформация органов представительной власти: собраний, муниципальных комитетах, дум и др.1 Муниципальная власть начала обретать черты современной.

Начало второго этапа развития местного самоуправления пришлось на 1995 г. В это время необходимость появления нового закона в сфере самоуправления была обусловлена существенными противоречиями между положениями Конституции2 и действующей моделью функционирования местной власти, выстроенной на базе указов президента. В конце августа 1995 г. был подписан Федеральный закон № 154–ФЗ, согласно которому «органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения»3.

Второй этап развития ОМСУ, продлившийся до 2003 г., позволил закрепить демократические основы местного самоуправления; было выстроено взаимодействие между уровнями власти, определены финансовые4 и организационные основы их работы5.

Третий этап развития местного самоуправления в современной России (2003–2009) характеризуется тем, что наличие органов МСУ, регламентация принципов их работы способствовали децентрализации власти, осуществляя самостоятельное управление гражданами, способствуя обеспечению защиты интересов населения с учетом традиций, местных исторических особенностей. Однако с учетом стремления руководства страны того времени к централизации, постепенно архитектура ОМСУ стала соответствовать «президентской» модели работы государственной власти, что привело к специфической системе, принцип которой можно обозначить как «слабый местный орган представительной власти – сильный руководитель в лице мэра или главы местной администрации». Это нашло свое отражение в формулировке Федерального закона № 131–ФЗ6, принятого осенью 2003 г., в котором роль главы муниципального образования была значительно усилена, поскольку теперь им автоматически приобретался статус высшего должностного лица в структуре органов муниципального образования, детально прописаны его полномочия и ответственность, а также основы взаимодействия с местными органами самоуправления, в отличие от прошлой редакции закона 1995 г. Под ОМСУ теперь понимаются избранные «непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, поделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения»7.

Приведем основные принципы, образующие фундамент деятельности ОМСУ этого периода:

• –    местное самоуправление реализуется посредством деятельности выборных ОМСУ⁸;

• –    формирование аппарата происходит за счет волеизъявления жителей муниципального образования (МО) на основании проведения выборов и референдумов;

• –    деятельность главы МО, ОМСУ, контролирующих структур, организующих проверки муниципального образования, определяется уставом МО⁹;

• –    органы МСУ наделяются полномочиями по вопросам местного значения¹⁰.

Рассматривая третий этап развития с точки зрения изменений в законодательстве, необходимо отметить, что отныне в муниципальное образование входят в обязательном порядке следующие органы МСУ: местная администрация, представительный (выборный) орган (дума или совет), глава администрации. Контролирующие функции выполняет контрольно-счетная палата (Васильченко, 2016).

Администрация муниципального образования является исполнительным и распорядительным органом местного самоуправления, она действует по уставу местного образования, в котором отражены её полномочия в рамках действующих федеральных законов нашей страны и действующих региональных законов. Таким образом, администрация МО в организационной иерархии местного самоуправления становится независимым институтом, основанным на принципах самодостаточности, относительной самостоятельности и самоорганизации.

Реформы ОМСУ третьего этапа изменили структуру муниципальных органов, наделили распорядительными и исполнительными полномочиями администрации муниципалитетов, закрепив границы территорий, разграничив полномочия поселений и целых районов, что позволило не оставить без внимания важные аспекты жизни местного населения и государства в целом, повысив действенность работы ОМСУ.

Четвертый этап развития местного самоуправления в современной России начался в 2010 г. и продолжается до сих пор. Он характеризуется продолжением усиления властной вертикали. Так, в 2014 г. федеральным центром было принято решение о передаче на региональный уровень полномочий о порядке формирования ОМСУ, назначения или избрания главы того или иного образования1. В связи с изменениями, внесенными в Конституцию (изменение ст. 133)2, региональный орган власти получил возможность непосредственно участвовать в формировании ОМСУ, в том числе увольнять и назначать должностных лиц, что привело к теоретической возможности упразднения поселенческого уровня власти на местах.

С точки зрения создания городских, муниципальных округов, внутригородского, сельского деления четвертый этап развития местного самоуправления в России способствовал ликвидации органов самоуправления сельских поселений, что для власти дало лишь небольшую финансовую экономию и способствовало ликвидации низовой коррупции (Поплавский, 2015). Однако уже сейчас понятно, что необходима организация коммуникации местных жителей в деревнях, сёлах и административного центра, поскольку ввиду большой территории нашей страны в муниципалитетах различного уровня образуется вакуум взаимодействия, что ведет к необходимости создания на местах новых представительств вышестоящего уровня власти. Это повлечет за собой экономические (выделение дополнительного финансирования), управленческие (кадровые, в том числе через повышение знаний и умений чиновников) (Васильченко, 2017), хозяйственные (имущественные) проблемы. В данный момент минимизировать увеличение издержек от «неправильного шага», на наш взгляд, возможно лишь развитием цифровых технологий в сфере государственных услуг и повсеместным их внедрением.

Выделив этапы развития ОМСУ в современной России, на наш взгляд, можно констатировать, что первые три из них позволили усилить демократические нормы в местном самоуправлении; четвертый же этап, который на данный момент еще продолжается, характеризуется ослаблением данного института за счет укрепления позиций федерального уровня, однако реформы продолжаются, создана система публичной власти. Завершится ли четвертый этап с положительным результатом – вопрос риторический, комплексно оценить происходящие изменения пока невозможно.

Эффективность же работы администрации, как и всего муниципального органа местного самоуправления, в наше время зависит от слаженной работы всей системы муниципального управления, ее соответствия актуальным тенденциям времени, в том числе принципам цифровизации (Поплавский, 2016).

Местное самоуправление – это институт, созданный государственной властью для решения вопросов муниципального значения при участии людей, проживающих на одной территории. Эффективная работа органов местного самоуправления укрепляет региональную власть, влияет на благополучие жизни населения.