Развитие наукоградов России: мониторинг проблем

Обращение к теме наукоградов обусловлено двумя обстоятельствами. Первое связано с объявлением 2022–2031 гг. Десятилетием науки и технологий1 в целях усиления роли науки и технологий в решении важнейших задач развития общества и страны на фоне расширения санкций в отношении России. Во-вторых, в нынешний век стремительного развития технологий, применение которых далеко не всегда объясняется лишь мирными целями, в условиях новых внешних вызовов российскому обществу особое значение приобретают именно инновации, обеспечивающие безопасность страны, что делают возможным образование и наука. Безусловно, наукограды имеют стратегическое значение, поскольку обеспечивают страну инновационными идеями и практическими разработками. На сегодняшний день в России более семи десятков городов и поселений так или иначе относятся к наукоградам и только несколько из них имеют официально закрепленный на законодательном уровне статус.

В советское время наукограды работали в основном на военно-промышленный комплекс и, имея секретность, полностью находились на государственном обеспечении. С установлением рыночных отношений в стране многое изменилось. Перемены затронули и закрытые города, и науку в них. В настоящее время 13 муниципальных образований сохраняют официальный статус наукоградов. Общая информация о них и осуществляемой ими деятельности размещена в свободном доступе в сети Интернет. В связи с этим исследовательский интерес обращен на инфраструктуру наукоградов, на выяснение того, влияет ли их статус на создание социальной среды и особых условий для работы и проживания научных кадров в этих городах, а также того, в чем выражается это влияние. Внимание к данной теме актуально и в связи с тем, что в ближайшие 2 года для многих наукоградов истекают сроки их особых статусов, а значит, подводятся итоги десятилетней работы. Эти обстоятельства и стали отправной точкой для устремления оптического фокуса именно на наукограды, их социальные проблемы и перспективы с точки зрения человека и общества.

История образования российских научных городов берет начало в прошлом столетии. Однако настоящая работа не предполагает экскурса в историю создания и развития первых наукоградов, возникших в советский период. В статье внимание обращено именно на современные наукограды, получившие на законодательном уровне такой особый статус после 2000-х гг. Федеральным законом «О статусе наукограда Российской Федерации» от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) определено, что наукоград – муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом ². Стоит отметить, что к моменту присвоения статуса наукограда эти муниципальные образования уже сложились как научные и научно-промышленные центры. Как подчеркивает В.В. Калинин, градообразующий научно-производственный комплекс на момент присвоения городским округам статуса наукограда уже был исторически сформирован, а не образован с нуля (2022: 141).

На статус наукоградов в России, как уже отмечалось, могут претендовать более 70 муниципальных образований, но официальный правовой статус «наукоград» закреплен в настоящее время лишь за 13 из них (14-й – Петергоф – утратил данный статус) (таблица 1).

Таблица 1 – Российские города с официальным статусом «наукоград»³

Table 1 – Russian Cities with Official Status of “Science City”

№	Наукоград	Субъект РФ	Дата присвоения/ продления статуса	Срок	Основание
1	2	3	4	5	6
1	Обнинск	Калужская область	12 мая 2000 г.	До 31 декабря 2024 г.	Указ Президента РФ от 6 мая 2000 г. № 821
2	Королев	Московская область	16 апреля 2001 г.	До 31 декабря 2025 г.	Указ Президента РФ от 12 апреля 2001 г. № 416
3	Дубна	Московская область	25 декабря 2001 г.	До 31 декабря 2025 г.	Указ Президента РФ от 20 декабря 2001 г. № 1472
4	Кольцово	Новосибирская область	25 января 2003 г.	До 31 декабря 2025 г.	Указ Президента РФ от 17 января 2003 г. № 45
5	Мичуринск	Тамбовская область	11 ноября 2003 г.	До 31 декабря 2027 г.	Указ Президента РФ от 4 ноября 2003 г. № 1306
6	Реутов	Московская область	5 января 2004 г.	До 31 декабря 2027 г.	Указ Президента РФ от 29 декабря 2003 г. № 1530

1 Об объявлении в РФ Десятилетия науки и технологий [Электронный ресурс] : Указ Президента РФ от 25 апр. 2022 г. № 231. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

2 О статусе наукограда РФ [Электронный ресурс] : Федер. закон от 7 апр. 1999 г. № 70-ФЗ : с изм. и доп. Там же.

3 Составлено автором по материалам справ.-правовой системы «Гарант».

Продолжение таблицы 1

1	2	3	4	5	6
7	Фрязино	Московская область	5 января 2004 г.	До 31 декабря 2027 г.	Указ Президента РФ от 29 декабря 2003 г. № 1531
8	Петергоф	Ленинградская область	1 августа 2005 г.	5 лет	Постановление Правительства РФ от 23 июля 2005 г. № 449
9	Пущино	Московская область	8 ноября 2005 г.	5 лет	Постановление Правительства РФ от 27 октября 2005 г. № 642
			12 апреля 2011 г.	5 лет	Постановление Правительства РФ от 29 марта 2011 г. № 215
			4 января 2016 г.	До 1 января 2017 г.	Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. № 1488
			1 января 2017 г.	15 лет (до 2032 г.)	Постановление Правительства РФ от 27 июня 2017 г. № 751
10	Бийск	Алтайский край	7 декабря 2005 г.	5 лет	Постановление Правительства РФ от 21 ноября 2005 г. № 688
			12 апреля 2011 г.	5 лет	Постановление Правительства РФ от 29 марта 2011 г. № 216
			12 января 2016 г.	До 1 января 2017 г.	Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. № 1487
			1 января 2017 г.	15 лет (до 2032 г.)	Постановление Правительства РФ от 19 января 2017 г. № 34
11	Жуковский	Московская область	13 февраля 2007 г.	5 лет	Постановление Правительства РФ от 29 января 2007 г. № 53
			4 декабря 2012 г.	5 лет	Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2012 г. № 1195
			27 января 2018 г.	С 19 ноября 2017 г. сроком на 15 лет (до 2032 г.)	Постановление Правительства РФ от 16 января 2018 г. № 12
12	Троицк	Московская область	5 февраля 2007 г.	5 лет	Постановление Правительства РФ от 29 января 2007 г. № 52
	С 1 июля 2012 г. городской округ Троицк	Москва	19 сентября 2012 г.	5 лет	Постановление Правительства РФ от 7 сентября 2012 г. № 895
			19 сентября 2017 г.	С 7 сентября 2017 г. сроком на 15 лет (до 2032 г.)	Постановление Правительства РФ от 6 сентября 2017 г. № 1073
13	Черноголовка	Московская область	2 сентября 2008 г.	5 лет	Постановление Правительства РФ от 18 августа 2008 г. № 623
			10 июля 2014 г.	5 лет	Постановление Правительства РФ от 30 июня 2014 г. № 596
			17 июля 2019 г.	С 30 июня 2019 г. сроком на 15 лет (до 2034 г.)	Постановление Правительства РФ от 5 июля 2019 г. № 862
14	Протвино	Московская область	2 сентября 2008 г.	5 лет	Постановление Правительства РФ от 18 августа 2008 г. № 624
			16 августа 2014 г.	5 лет	Постановление Правительства РФ от 1 августа 2014 г. № 761
			1 августа 2019 г.	С 1 августа 2019 г. сроком на 15 лет (до 2034 г.)	Постановление Правительства РФ от 5 июля 2019 г. № 863

Примечание . Города приведены в хронологическом порядке присвоения статуса наукограда.

Обнинск первым в современной России получил официальный статус наукограда в 2000 г. почти на четверть века – до 2024 г. Вслед за ним наукоградами были признаны подмосковные города Королев и Дубна, а также новосибирский поселок городского типа Кольцово. Статусы последних трех были установлены до 2025 г.

В конце 2003 г. указами Президента РФ статусы наукоградов были присвоены Мичуринску Тамбовской области и подмосковным Реутову и Фрязино. Эти города, как и предыдущие, удостоены звания наукоградов на длительный срок – до 2027 г., чего нельзя сказать о Петергофе, Пущино, Бийске, Жуковском, Троицке, Черноголовке и Протвино, которым пришлось подтверждать высокий статус на новые сроки. Петергоф после 5-летнего пребывания в качестве наукограда не смог подтвердить свой особый статус и в результате утратил его.

Обращение к документам, ставшим основанием для признания муниципальных образований наукоградами, позволяет отметить, что первые 7 наукоградов получали статус по указам Президента Российской Федерации на долгосрочный период (см. таблицу 1). Остальные объявлялись наукоградами уже по Постановлениям Правительства РФ с пролонгацией на 5 лет, и лишь после 2017 г., с вступлением в силу новых законодательных инициатив1, ряд из них были признаны наукоградами на более продолжительный срок – 15 лет.

Акцент на то, как продлевались статусы Бийска, Жуковского, Пущино, Черноголовки, вырисовывает неоднозначную картину. Например, очередная пролонгация статуса наукограда Пущино утверждена Постановлением Правительства РФ от 27 июня 2017 г., пункт 1 которого гласит: «Сохранить статус наукограда Российской Федерации за г. Пущино (Московская область) с 1 января 2017 г. сроком на 15 лет». Следовательно, спустя полгода после окончания действия статуса наукограда было принято решение о его сохранении, причем уже задним числом. Сохранение статуса наукограда Жуковского также утверждено с временны́ м опозданием: Постановление Правительства датировано 16 января 2018 г., а действие статуса пролонгировалось с возвратом в прошлое на 2 месяца – с 19 ноября 2017 г. С меньшими опозданиями продлевались статусы Бийска и Черноголовки. Вместе с тем напрашивается вопрос, как стало возможно такое небрежное отношение к наукоградам – особым российским городам с высоким научно-техническим потенциалом, ведь наука имеет ключевое значение в развитии любого государства и Президент России В.В. Путин неоднократно это подчеркивал2.

Очевидно, ответ кроется в механизме присвоения/подтверждения статуса наукограда. Инициатива исходит не от федерального государственного уровня по линии сверху, а в основном от муниципальных органов управления, предлагающих наверх рассмотрение разработанных ими стратегий социально-экономического развития муниципального образования, где наука и исследования – не более чем полезное приложение для коммерциализации. Подготовленные документы проходят длительное согласование и утверждение в ряде структур и множестве кабинетов, и только затем следует принятие решения о соответствии того или иного муниципального образования статусу наукограда.

Критерии присвоения/сохранения данного статуса установлены Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации»³. Ключевым условием для его присвоения является наличие научно-производственного комплекса на территории муниципального образования. Кроме того, с некоторых пор стала обязательна и стратегия развития (п. 2.2 закона): «в муниципальном образовании, претендующем на присвоение статуса наукограда или сохранение такого статуса, разрабатываются и утверждаются стратегия социальноэкономического развития муниципального образования, которая подлежит согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, и план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования ».

Наука – материя тонкая, и не всегда ее наработки и открытия сразу можно зафиксировать цифрами и показателями. Если вспомнить, что многие советские наукограды имели закрытый статус, ряд из них долгое время были засекречены, то нынешняя маскировка таких образований с отвлечением внимания внешних противников от главной государственной ценности – отечественной науки – вполне оправданна. Формулировка критериев присвоения статуса наукограда явно переключает внимание на социально-экономическое развитие города и упрощает его до выполнения плана мероприятий по реализации стратегии такого развития, которую разрабатывают сами муниципальные образования и сами реализуют после согласования на региональном (в правительстве области) и федеральном (в Министерстве образования и науки РФ) уровнях.

Вместе с тем необходимо отметить, что с разработками стратегий не все так просто. Стоит упомянуть, что в 1999 г. в России при финансовой поддержке стран Европейского союза был запущен проект Tacis FINRUS 9804 «Инновационные центры и наукограды», в рамках которого для ускорения процесса экономических реформ, помимо прочего, оказывалось содействие в разработке программ социально-экономического развития наукоградов. Целью проекта заявлено «улучшение условий для развития науки и технологической инновационной политики в Российской Федерации, в Российской академии наук, а также содействие коммерциализации результатов научнотехнических разработок российских научно-исследовательских организаций на внутреннем и международном рынках» (Иванов, Соколова, 2007: 21). В этом проекте среди городов оказались наукограды Кольцово, Троицк, Реутово и Обнинск. Тогда для подготовки управленческих кадров на базах РАГС (ныне РАНХиГС) и Академии народного хозяйства были проведены программы обучения в области коммерциализации инноваций с последующей стажировкой в странах ЕС. Кроме того, в Реутове был создан пул управленческих талантов для подготовки к возможной приватизации одного из институтов. Итогом проекта Tacis FINRUS 9804 стали рекомендации от европейских специалистов по использованию российского научного потенциала, а также ряд рекомендаций по реструктуризации российских инновационных институтов¹. Справедливости ради стоит признать, что участие управленческих кадров наукоградов в данном проекте способствовало не только плановой разработке стратегий развития, но и их выполнению (среди наукоградов, выполняющих стратегии развития, неизменны Бийск, Кольцово, Обнинск, Реутов, Троицк).

Исследование показало, что для ряда наукоградов самостоятельная разработка и утверждение стратегий, даже с опытом предыдущих лет, дается нелегко как в концептуальном плане, так и в финансовом и часто требует помощи извне. Так, например, в 2017 г. глава городского округа Королев А.Н. Ходырев в одном из интервью, рассказывая о стратегии развития наукограда, отметил, что при ее подготовке «привлекали к работе ученых, специалистов в области стратегического планирования из Высшей школы экономики и Института экономических стратегий Российской Академии наук»2.

С организационными и финансовыми трудностями сталкивались и в других наукоградах. Например, характеризуя финансовые затраты на разработку стратегий развития, мэр Протвино В.Л. Борисов отметил: «многие другие наукограды затратили колоссальные средства на ее разработку, вплоть до нескольких десятков миллионов рублей. Для нас это было неприемлемо, потому что, во-первых, в бюджете таких средств у нас нет, обращаться к инвесторам также не было возможности. Мы обошлись своими силами, затратив минимальное количество средств. Были проведены первоначальные исследования, которые привели к той стратегии, которую мы создали»3.

Сложности возникали не только на этапе разработки стратегий, но и при их согласовании. В одном из интервью заместитель главы Протвино Е.С. Куракина резюмировала: «Мы свою стратегию согласовывали два года в министерстве, четыре раза перерабатывали ее практически пол-ностью»4.

Однако, несмотря на усилия, долгие и непростые процедуры разработки и утверждения, стратегии не всегда реализовываются. По итогам 2020 г. Министерство образования и науки РФ признало, что «только 7 из 13 наукоградов выполняют стратегии социально-экономического развития в соответствии с утвержденными планами – это Бийск, Обнинск, Троицк, Кольцово, Реутов, Мичуринск и Фрязино»5. Почему же разработанные самими наукоградами стратегии осуществляются с большим трудом или вовсе не реализовываются? Позволим себе предположить, что со- временный период развития общества характеризуется высокой скоростью изменений: на стадии разработки стратегий со множеством участников задаются одни переменные, в ходе их реализаций появляются другие, а затем возникают третьи и четвертые.

В качестве подтверждения приведем высказывание председателя комиссии по науке, инновационной политике и развитию города Совета депутатов городского округа Пущино И. Селезневой: «За эти годы основные цели, задачи, ключевой результат, равно как и все пункты стратегии, остались актуальными. Необходимо обновить перечень мероприятий, потому что с тех пор часть фирм, которые были указаны, вообще больше не существуют. <…> У каждой из организаций появились новые векторы развития»1. Из этого следует, что на этапе разработки стратегии социально-экономического развития наукограда заявляются одни ее участники, а уже в процессе реализации их количество, численный состав и даже цели меняются и глава муниципального образования не в силах противостоять таким изменениям. Глава города не может диктовать условия государственной бюджетной или частной компании, действующей на основании устава и подчиняющейся соответствующему ведомству или учредителю, сколько нужно отгрузить товара, каких годовых оборотов капитала достичь, развиваться или, наоборот, закрываться. Безусловно, все это может прописываться в качестве желаемых общих результатов в многосторонних соглашениях о консолидации усилий хозяйствующих субъектов, но управлять внутренними делами предприятия глава города напрямую не может. Стратегия задает лишь вектор социально-экономического развития наукограда, а план мероприятий по ее реализации – достижение ее целевых показателей (как правило, в процентах). Кроме того, часто небольшие компании и представители среднего бизнеса заявляются на начальном этапе как участники реализации стратегии, но не все они остаются действующими даже на пятилетку ее осуществления. Таким образом, изменяются действующие акторы и объемы ресурсов, что отражается и на целевых показателях стратегий.

Сдерживают выполнение стратегий социально-экономического развития и другие значимые факторы: износ оборудования, снижение доли научных кадров научно-производственных комплексов и др. Например, в 2019 г. отмечено сокращение профессорско-преподавательского состава в Дубне, Королеве, Фрязино. В Бийске, Жуковском, Протвино, Пущино, Троицке и Фря-зино уменьшилось число исследователей в составе НПК2. Кроме того, начиная с 2018 г. наблюдается снижение объема финансовой поддержки от федерального центра.

В числе трудностей, связанных с реализацией стратегий развития, правоведы отмечают несовершенство законодательства, регулирующего деятельность наукоградов, и противоречия между региональными и городскими властями. Так, по мнению А.Ю. Докучаева, одна из проблем наукоградов заключается в недостатках системы правового регулирования деятельности наукоградов, а также в различии правового статуса субъектов, обеспечивающих жизнедеятельность наукоградов: органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации, входящие в состав научно-производственного комплекса наукограда (2010: 111). Как результат – органы местного самоуправления не определяют ни структуру научно-производственных комплексов, ни их экономические показатели, поскольку государственные научно-производственные объединения подчиняются федеральному центру, но при этом отвечают за выполнение стратегий.

Все действующие на данный момент в наукоградах стратегии социально-экономического развития – разные по объему и содержательному направлению (единой методологии их разработки для наукоградов нет), но в той или иной степени они характеризуют социально-экономическое положение этих муниципальных образований, состояние их научно-производственных комплексов на дату подготовки документа, инновационный потенциал, а также определяют направления развития и целевые показатели, которые затем фиксируются в планах реализации стратегий.

В стратегиях заявляется и деятельность, направленная на сохранение и развитие инфраструктуры наукограда3. Под инфраструктурой здесь понимается совокупность организаций, обеспечивающих жизнедеятельность населения наукограда и функционирование его научно-производственного комплекса, но не входящих в этот комплекс. Здесь нелишне напомнить, что до 2017 г. выделяемые наукоградам средства не могли быть «вложены в научно-технические и инновационные проекты, а только на поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры и только муниципальной собственности» (Танатова, 2012: 20). По сути, поддержка деятельности наукоградов в виде трансферов была направлена не на научные исследования и предприятия научно-производственного комплекса, а на развитие социальной инфраструктуры города.

Исследование выявило разноплановые вопросы, касающиеся состояния инфраструктуры наукоградов. Так, например, в сфере ЖКХ актуальна проблема износа теплосетей. В семи из упомянутых городов, положительно отмеченных как «выполняющие стратегии социально-экономического развития», эта проблема особо остро касается Бийска, Обнинска, Кольцово и Фрязино. Износ теплосетей Обнинска на конец 2022 г. составил 60–70 %1, а старого города (исторического центра) – 87 %2.

Системной замены теплосетей не было много лет и в Бийске, где физический износ в среднем составляет 60 %, и есть участки, где он доходит до 70 %3. В городских округах Новосибирской области, куда входит и наукоград Кольцово, уровень износа теплосетей равен 64 %4. Высокая общая степень износа коммунальной инфраструктуры отмечается и в Пущино – около 70 %.

Главы наукоградов вынуждены самостоятельно решать проблему износа теплосетей. Например, в 2005 г. Дубна оказалась в конкурсном проекте по реанимации теплосистемы, организованном Международным банком реконструкции и развития. В результате город получил кредит на 6,8 млн долл. (с условием возврата в течение 12 лет), что позволило реконструировать систему отопления5, правда, за исключением ведомственных теплосетей, принадлежащих Объединенному институту ядерных исследований (ОГЭ ОИЯИ)6. Примечательно, что сейчас стоимость замены километра ветхих теплосетей оценивается примерно в 17 млн р.7, в 2019 г. стартовала федеральная программа модернизации коммунальной инфраструктуры, но обновление системы предполагается за счет активного привлечения частных инвестиций, а на это необходимо дополнительное время, которого у многих наукоградов нет, поскольку замена сетей нужна была еще вчера.

Множество задач, требующих решения, наблюдается практически во всех наукоградах в ключевых социальных сферах – здравоохранении и образовании. Так, политика оптимизации здравоохранения затронула и инфраструктуру наукоградов. В результате здесь отмечаются общероссийские проблемы: сокращение числа больниц, больничных коек, медицинского персонала, в особенности среднего медицинского, дефицит кадров, особенно врачей узких специальностей; требуется ремонт зданий школ и детских садов. В качестве болевых точек следует обозначить ветхое жилье, аварийное состояние инженерных сетей, неудовлетворительное состояние дорог, отсутствие свободных земель для развития наукоградов и т. д. Для жизни и работы инфраструктура наукоградов далека от райской, чего не пытаются скрывать и местные власти. В стратегиях развития проблемы признаются: отставание от средних показателей по краю, округу и Российской Федерации по обеспеченности врачами (Бийск); наличие второй смены в учреждениях общего образования и высокая потребность в кадрах для учреждений образования (Мичуринск); сокращение количества вузов и старение коренного населения (как группы, сохраняющей идентичность города) при повышении рождаемости среди мигрантов (Обнинск); дефицит высококвалифицированных специалистов и среднего медицинского персонала, а также недостаточный уровень оказания специализированной, в том числе высокотехнологичной, скорой медицинской помощи (Кольцово)8 и т. д.

Примечательно, что ситуация не меняется десятилетиями. Обращение к результатам исследования А.В. Беловой и К.В. Лапшиновой, проведенного в 2013 г., подтверждает этот тезис: тогда авторы по данным анкетного опроса 466 работников градообразующих предприятий Королева выявили, что никаких изменений в социальной сфере в связи с присвоением статуса не произошло (2014: 53). Респонденты к наиболее значимым проблемам наукограда в числе прочих тогда отнесли изношенность теплосетей, трубопроводов, линий связи, дорог (13,4 %), ветхое состояние жилищного фонда (11,1 %), т. е. присвоение статуса практически не повлияло на основные сферы жизнедеятельности города (здравоохранение, образование, торговлю, производство и др.) (Белова, Лапшинова, 2014). Кроме того, 60,7 % респондентов не считали уровень жизни в наукограде выше, чем в соседних городах, не обладающих таким статусом (Белова, Лапшинова, 2014).

Подводя итоги исследования, отметим, что история появления современных наукоградов свидетельствует о сбоях в системе управления и неравной борьбе глав муниципальных образований за особый статус наукоградов, вынужденных самостоятельно заниматься преодолением трудностей и решением проблем для поддержания статуса. Анализ правового поля, регулирующего образование и жизнедеятельность муниципальных образований со статусом «наукоград», говорит о ряде недостатков и противоречий. Обращение к стратегиям социально-экономического развития, ставших, по сути, основанием для признания муниципальных образований наукоградами, позволяет отметить несогласованность процессов управления и некую индифферентность государства по отношению к таким образованиям, когда особый статус нужно защитить, чтобы получать скромные транши на поддержание городской инфраструктуры.

В заключение добавим, что наукограды обладают высоким научно-техническим потенциалом, и для того, чтобы эти города науки работали в полную мощь на благо государства, их нужно обеспечить всеми социальными условиями. Пока социально-экономический эффект от реализации стратегий не столь заметно влияет на социальную инфраструктуру наукоградов и самочувствие населения, что затрудняет положительную динамику городов науки, их социальной сферы и повышения качества жизни населения.