Развитие негосударственного высшего образования в Китае: научно-педагогический и нормативно-правовой аспекты

Received: November 11, 2021

Date of publication: December 26, 2021

С 1980-х гг. в сфере образования Китая произошли стратегические изменения, был издан ряд законов и подзаконных актов, способствующих развитию негосударственного высшего образования. В результате применения данных документов масштабы негосударственного высшего образования постепенно расширялись, что значительно уменьшило разрывы между спросом и предложением в области высшего образования. В настоящее время негосударственные высшие учебные заведения стали важной частью системы высшего образования, и в Китае сформировалась тенденция совместного развития государственного и негосударственного высшего образования.

Высокий рост экономики Китая и связанное с ним улучшение благосостояния граждан вызвали усиленный интерес и внимание со стороны государственных органов к непрерывному образованию. Непрерывное образование позволяет решить многие задачи по подготовке и совершенствованию профессиональ- ных кадров в КНР в условиях рыночных отношений. Участие негосударственных вузов в осуществлении непрерывного образования внесет определенный вклад в решение этих задач и будет содействовать реализации глобальных образовательных целей страны.

Правовая политика и законоположение в сфере негосударственного высшего образования являются важными факторами, влияющими на развитие негосударственного высшего образования. Политика и правила осуществления образовательной деятельности в разные периоды отражают отношение государства и местных органов власти к негосударственному высшему образованию. Нормативно-правовое обеспечение в этой области в основном прошло четыре стадии развития: стадию выжидательной позиции (1978–1982), стадию признания и поощрения (1982–1992), стадию стандартизации (1992–2002) и стадию управления на основе законов (2002 - настоящее время) [1].

На первой стадии (1978–1982), чтобы соответствовать потребностям социально-экономического развития, решить кадровый вопрос и удовлетворить стремление людей к высшему образованию, государство и правительство ослабили позицию полного запрета на создание учебных заведений общественными силами. Государство не оказывало содействия и не предоставляло поддержки для развития негосударственного высшего образования, но и не принимало принудительных мер для его ограничения или подавления. В течение этого периода на государственном уровне не принимались никакие политические или законодательные положения, касающиеся негосударственного образования. «Политический вакуум» был связан с социальной средой того времени. После десятилетия катастрофы «Культурной революции» был восстановлен только Гаокао (Единый государственный экзамен для поступления в высшие учебные заведения). Работа правительства сосредоточилась на перестройке и усилении управления государственной системой. Кроме того, средства частного капитала были невелики, соответственно, финансовые ресурсы, которые общественные силы могли инвестировать в деятельность негосударственных школ, оказались незначительны. Поэтому негосударственное образование было недостаточно распространено и маломощно, чтобы привлечь внимание правительства.

Вторая стадия признания и поощрения (1982–1992) – это, по сути, начало активного периода изучения правовой политики в области негосударственного высшего образования Китая. В Конституции 1982 г. четко указано: «Государство поощряет коллективные экономические организации, государственные предприятия, организации и другие общественные объединения создавать на основании закона различные образовательные учреждения» [2]. Это первый случай, когда в стране установлен правовой статус негосударственного высшего образования и предоставлены институциональные гарантии для его развития. В частности, Постановление о реформе структуры образования, принятое ЦК КПК в 1985 г., более подробно определяло направление развития негосударственного высшего образования. В нем не только поощрялось и поддерживалось создание негосударственных школ общественными силами, но также были смягчены требования к учредителям, особенно с учетом того, что отдельные лица имели право открытия школ [3]. Это заложило основу для диверсифицированного раз- вития образования, что способствовало прогрессу теории и практики в этой образовательной сфере.

На этапе стандартизации (1992–2002) негосударственное высшее образование стало неотъемлемой частью высшего образования Китая и сыграло важную роль в удовлетворении социальных потребностей и содействии в подготовке высококвалифицированных кадров. Самым важным политическим документом, принятым Государственным советом в 1997 г., стало Положение о создании учебных заведений социальными силами [4]. Это были первые административно-правовые нормы негосударственного образования КНР, означающие, что развитие негосударственного образования вступило в новый этап правового регулирования. В течение этого периода совершенствование законов и политики негосударственного высшего образования происходило постоянно. В Программе реформы и развития образования в Китае, выпущенной ЦК КПК в 1993 г., предлагался курс развития: «…активно стимулировать, всемерно поддерживать, вести в правильном направлении, усилить управление» [12]. Вообще говоря, с одной стороны, нормативно-правовое обеспечение способствовало развитию негосударственного высшего образования, расширило его масштабы и повысило уровень. С другой стороны, быстрое развитие негосударственное высшего образования увеличило требования к законодательной базе и содействовало разработке и обновлению политики государства в этой области.

На стадии управления (2002 ‒ настоящее время) на основе законов для решения новых проблем, возникших в процессе развития негосударственного высшего образования, в 2003 и 2004 гг. были последовательно приняты и введены в действие Закон о стимулировании негосударственного образования и Положение о реализации Закона о стимулировании негосударственного образования, что означало базовое формирование правовой системы негосударственного образования на национальном правовом уровне [5]. В ноябре 2016 г. Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей внес в общей сложности 16 поправок в Закон о стимулировании негосударственного образования, принятый в 2002 г. (далее – Новый закон). Суть пересмотра этого закона заключается во введении дифференцированного управления коммерческими и некоммерческими негосударственными учебными учреждениями. Это прогресс, достигнутый Китаем в управлении негосударственными университетами, который играет важную роль в решении институциональных препятствий, существующих в осуществлении деятельности различных типов негосударственных вузов. В этот период, когда китайское правительство сформулировало свою позицию в области негосударственного высшего образования, фокус политики сместился с определения статуса и количества на решение вопросов качества и усиление государственного надзора, что способствовало здоровому развитию негосударственных вузов.

Хотя развитие негосударственного высшего образования становится все более стандартизированным, очевидно, что общая правовая система несовершенна, и есть много слабых звеньев, влияющих на стабильность негосударственного высшего образования.

• 1.    Законодательная система негосударственного высшего образования еще не усовершенствована. После принятия в 2002 г. Закона о стимулировании негосударственного образования негосударственное высшее образование в Китае проходило стадию легализации, а сопутствующие законы, положения и правила обновлялись медленно. Реализация законов и постановлений по всей стране будет долгим процессом в Китае, потому что он имеет огромную территорию и большие межрегиональные различия. Поскольку местные органы власти не могут разумно сочетать национальную политику и текущее состояние местного негосударственного высшего образования, последнее не имеет возможности для стабильного и гармоничного развития. Вообще говоря, обновление и реформы в политике негосударственного высшего образования отстают от развития местных негосударственных университетов. С одной стороны, это объясняется различиями в экономическом состоянии и преподавательском составе негосударственных университетов в разных регионах, а с другой – причина видится в том, что национальная политика достаточно консервативна [6] .

• 2.    Некоторые акты и положения, относящиеся к негосударственному высшему образованию, неясны и не работают. Например, что касается реализации политики дифференцирования управления, то Новый закон хорошо определяет направление развития, но многие положения по-прежнему ограничиваются принципиальными моментами, а отсутствие подробных и действующих положений привело к большой путанице в создании коммерческих и некоммерческих негосударственных учебных заведений у организаторов негосударственного образования. Новый закон не содержит подробных оперативных правил по ключевым вопросам, касающимся земельной и налоговой политики и оценки капиталов [7]. Поскольку вспомогательные нормативно-правовые акты поддержки со стороны государства и местных органов власти в этих областях не были уточнены и введены в действие, многие положения Нового закона не могут быть использованы на практике.

• 3.    Внесение поправок в законы и постановления несвоевременно. Рациональная система законодательства в области образования заключается не только в формулировании законов, но также в их постоянном пересмотре и совершенствовании. Деятельность в этой области не получила должного внимания. Проверка и пересмотр существующих законов, постановлений, правил и нормативных документов несвоевременны, а очевидные юридические лазейки и недостатки не могут быть исправлены вовремя.

• 4.    Недостаточно четкое разделение труда субъектов правоохранительных органов и их полномочий. Кто будет исполнять соответствующее законодательство о негосударственном высшем образовании и как его реализовывать – проблемы, которые на практике не решены. Согласно положениям Закона о высшем образовании, административные департаменты образования, соответствующие компетентные департаменты и негосударственные университеты могут быть правоохранительными субъектами. Однако их правовой статус, полномочия и обязанности не очень ясны в юридическом плане. Поэтому в управлении негосударственными университетами часто возникают прецеденты «превышения власти» и «отсутствия управления».

Развитие на практике негосударственного высшего образования в Китае опережает законодательное оформление этой деятельности. Часто, какие бы проблемы ни возникали на практике, соответствующие законодательные органы по ситуации формулируют нормативные постановления [9]. Подобное положение вещей ограничивает развитие негосударственного высшего образования. Правительство и органы управления образованием должны непрерывно реформировать и совершенствовать существующую политику и нормативные акты, чтобы сделать политику негосударственного высшего образования перспективной и имеющей ориентиры для развития. При разработке политики негосударственного высшего образования следует придерживаться следующих основных принципов:

• 1.    Принцип справедливости: качество негосударственных вузов неодинаково. Некоторые их них сопоставимы с государственными вузами с точки зрения экономических возможностей, качества и эффективности, в то время как другие находятся на стадии выживания. Законодательная политика государства в области негосударственного образования должна воплощать принцип справедливости, позволяя негосударственным университетам с различными условиями выбирать путь, подходящий для их функционирования и развития в соответствии с фактическими условиями [9]. Государству следует создать приблизительно равные условия для конкуренции между негосударственными вузами разного уровня, а также между негосударственными и государственными вузами, предоставить льготную политику негосударственным вузам (например, льготная аренда земли, льготное налогообложение). Только так возможно по-настоящему поддержать развитие негосударственного высшего образования, исключить наличие находящихся на особом положении вузов, оптимизировать всю структуру высшего образования и дать возможность высшему образованию активно развиваться в условиях контролируемой конкуренции между негосударственным и государственным высшим образованием.

• 2.    Принцип независимости: поскольку организаторы, менеджеры и работники негосударственных вузов диверсифицированы, государство и правительство должны уделять внимание макроконтролю, руководить общим направлением и делегировать ряд полномочий (например, создание и утверждение различных типов негосударственных вузов, оформление стандартных учебных программ и стандартов качества) конкретному органу. Что касается таких вопросов, как структура учебных заведений, модель управления и механизм функционирования негосударственных вузов, государство должно предоставить им полную автономию – автономию в выборе модели управления и гибкую адаптируемость механизмов работы и управления. Вопросы индивидуальные, такие как действующая система, режим управления и рабочий механизм частных колледжей и университетов, следует отдать на откуп действующим школам, предоставив им автономию в выборе режима управления и гибкость в работе и механизмах функционирования.

Принцип научности является важнейшим ориентиром при совершенствовании законодательства в сфере негосударственного высшего образования. Оформление законодательных и нормативных актов в области негосударствен- ного высшего образования должно не только соответствовать общим законам и принципам разработки политики, но также учитывать основные теории педагогики и фактическую образовательную ситуацию. Также необходимо выдвигать конкретные предложения для решения существующих проблем. Научный принцип требует, чтобы политика негосударственного высшего образования и поддерживающие ее положения о реализации были сформулированы четко, продуманы, работали на практике.

Конкуренция между странами за совокупную национальную мощь усилилась. В связи с этим статус и роль высшего образования в национальном социально-экономическом развитии стали более заметны и важны [10]. Это объективно требует от государства усиления функций макроконтроля и научного использования политики и институциональных средств для управления негосударственным высшим образованием.

Проведенный анализ позволяет сформулировать ряд предложений по развитию негосударственного высшего образования в Китае.

• 1.    Улучшение правовой системы негосударственного высшего образования в Китае и оптимизирование среды для реализации политики.

• 2.    Реформирование системы управления негосударственным высшим образованием и повышение способности негосударственных вузов к независимому развитию.

• 3.    Разъяснение различных уровней административных институтов управления негосударственным высшим образованием и уточнение их обязанностей.

В настоящее время большинство законов и положений служат только для объяснения негосударственного образования. Эти документы в основном представляют собой положения и пояснения по некоторым основным вопросам. Следовательно, необходимо обновлять и дополнять содержание правовых норм о негосударственном образовании и конкретизировать правила и планы его реализации. К тому же Китай занимает огромную территорию, и между разными регионами неизбежны различия. Поэтому при разработке политики в области негосударственного высшего образования правительство должно учитывать различия между регионами и формулировать законы, подходящие для конкретных регионов. В то же время необходимо контролировать практическое использование законов и положений, чтобы гарантировать стабильное развитие местных негосударственных университетов. Что касается распределения ресурсов, правительство должно предоставить негосударственным университетам определенные льготы, содействовать социальным инвестициям и обеспечивать благоприятные условия их функционирования.

Координация отношений интересов между государственными и негосударственными университетами является основным звеном в реформе образования. Органы образования должны изменить свою роль, чтобы управлять негосударственными вузами на макроуровне, но в то же время делегировать им полномочия, обеспечивая автономию для организации самостоятельного и исходящего из возможностей вуза обучения [11].

Государство должно принять законодательные положения, определяющие обязанности различных управленческих отделов. В то же время необходимо четко определить неблагоприятные правовые последствия для административных департаментов, если они не выполняют свои обязанности. Административные департаменты образования должны своевременно сформулировать план развития негосударственного высшего образования, разработать четкие и подробные правила и положения, касающиеся установления стандартов, требований к качеству, направлению развития и целевого позиционирования негосударственных университетов; прояснить приоритеты развития государственных и негосударственных университетов, интегрировать весь рынок образования и образовательных ресурсов и осуществлять разумное регулирование, чтобы избежать слияния и неуместной конкуренции между двумя типами университетов.

В процессе совершенствования политики и системы регулирования негосударственного высшего образования негосударственные вузы постепенно движутся к стандартизации и институционализации. Только путем управления негосударственными вузами в соответствии с законом можно по-настоящему повысить статус негосударственного высшего образования, защитить законные права и интересы всех субъектов (управленцев, организаторов, преподавателей, обучающихся и их родителей) и способствовать упорядоченному развитию негосударственного высшего образования.