Развитие рынка апартаментов как пример неэффективной градостроительной политики

6 URL:

7 URL:

Начиная с III квартала 2013 года средний показатель стоимости 1 квадратного метра жилья в виде апартаментов превышает средний показатель стоимости 1 квадратного метра жилья в виде квартир в многоквартирных домах. По состоянию на конец 2014 года указанная разница составляет около 65 тысяч рублей (около 21 процента).

На первый взгляд это противоречит приведенному нами выводу о более низкой стоимости апартаментов по сравнению с квартирами. Это кажущееся противоречие может быть объяснено следующим.

Апартаменты строятся преимущественно в центральных, относительно более дорогих кварталах города, причем преимущественно строятся «дорогие» апартаменты при том, что земельные участки, предусматривающие жилищное строительство, именно в центральных кварталах города практически отсутствуют. Строительство многоквартирных домов в формате комплексного освоения территории перемещается на периферию (в пригородные «недорогие» районы). При этом стоимость квартир в периферийных районах уступает стоимости апартаментов в центрах городов. Таким образом, получается, что разница в стоимости 1 квадратного метра площади сравниваемых типов объектов обусловлена расположением строительства – средняя цена апартаментов, сосредоточенных в центрах городов, является более высокой, чем цена квартир, реализуемых преимущественно в периферийных частях городов.

—■— квартиры апартаменты

Рис. 5. Динамика средневзвешенной цены предложения на первичном рынке жилья (квартиры в многоквартирных домах) и рынке апартаментов в городе Москве (без учета элитного сегмента), тыс. р./кв. м 8

Средняя цена одного квадратного метра апартаментов в Санкт-Петербурге по итогам 2014 года составляет 181,7 рубля за 1 квадратный метр 9, а в Екатеринбурге – в среднем 100,5 тысячи рублей за 1

квадратный метр 10.

Вместе с тем будущие расходы собственников апартаментов на их эксплуатацию существенно выше, чем собственников квартир. К расходам на эксплуатацию относятся

Сравнение коммунальных платежей в апартаментах и квартирах 11

Вид коммунальных услуг Апартаменты Квартира Превышение показателя по апартаментам над показателем по квартирам, % Электричество, р./кВт·ч 3,83 2,81 36,3 Водоснабжение, р./м3 29,91 26,75 11,8 Водоотведение, р./м3 20,53 19 8 Отопление, р./Гкал 1 800 1 440,5 25 затраты на коммунальные услуги, оплату услуг управляющей компании, а также налоги на имущество и землю. По оценкам экспертов, например, в Центральном административном округе такие затраты на жилье в среднем составляют 150 рублей за 1 квадратный метр, для апартаментов их стоимость варьируется от 180 до 190 рублей за 1 квадратный метр 12.

В таблице приведены данные о средней величине стоимости коммунальных платежей в апартаментах и квартирах.

Кроме того, собственников апартаментов вынуждают оплачивать дополнительные услуги «сервисного» характера (охрана, консьержка, уборка помещений, автостоянка и т. п.). Собственниками апартаментов привлекается управляющая компания, отвечающая за эксплуатацию здания, ремонт общего имущества, которая самостоятельно определяет стоимость коммунальных услуг. В совокупности такая «коммуналка» может превышать стоимость услуг в жилых помещениях в 2 и более раз.

Налогообложение апартаментов осуществляется по более высоким процентным ставкам, чем жилых помещений. На апартаменты как на нежилые помещения не распространяются меры социальной поддержки граждан при приобретении и использовании жилья, а именно:

• •    налоговый вычет по налогу на имущество физических лиц;

• •    имущественные налоговые вычеты при приобретении жилых помещений.

Кроме более высоких текущих расходов, граждане – собственники апартаментов не имеют права регистрации по месту жительства 13 в апартаментах, что, однако, не лишает их конституционных прав в социальном секторе, но ограничивает транспортную доступность к объектам социальной инфраструктуры. Проживание в нежилых помещениях вынуждает собственников апартаментов пользоваться социальными благами за пределами района, в котором они проживают, что влечет дополнительные издержки.

Правовой анализ статуса апартаментов

Российское законодательство рассматривает апартаменты как нежилые помещения и в настоящее время не регулирует сложившиеся практические отношения на

достаточно развитом рынке апартаментов, широко используемых гражданами для постоянного проживания.

Статья 16 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ), устанавливающая перечень видов жилых помещений, не распространяется на апартаменты, поскольку такие помещения не подпадают под понятие «квартира». Согласно части 3 статьи 16 ЖК РФ квартирой признается «структурно обособленное помещение в многоквартирном доме, обеспечивающее возможность прямого доступа к помещениям общего пользования в таком доме и состоящее из одной или нескольких комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком обособленном помещении». Поскольку апартаменты располагаются в нежилых зданиях, не являющихся многоквартирными домами, юридически апартаменты жилыми помещениями не являются.

Аналогичная проблема существует и относительно правового статуса зданий с апартаментами. Жилищное законодательство Российской Федерации, в том числе ЖК РФ, оперирует двумя понятиями, предполагающими жилой характер использования здания – «многоквартирный дом» и «жилой дом». Под жилым домом, согласно части 2 статьи 16 ЖК РФ, понимается «индивидуально-определенное здание, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании». Определение многоквартирного дома в ЖК РФ не содержится, оно указано в постановлении Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции» (далее – постановле- ние Правительства Российской Федерации № 47), согласно которому «многоквартирным домом признается совокупность двух и более квартир, имеющих самостоятельные выходы либо на земельный участок, прилегающий к жилому дому, либо в помещения общего пользования в таком доме». Среди прочего, юридическая порочность приведенного определения в том, что понятие «многоквартирный дом» определено через понятие «квартира», в то время как понятие «квартира» определено через понятие «многоквартирный дом». Кроме того, необходимо отметить, что системный анализ жилищного законодательства позволяет сделать вывод о том, что понятие «многоквартирный дом» используется не для определения типа здания, а для определения правового режима совокупности квартир и помещений общего пользования, входящих в состав общего имущества многоквартирного дома.

Законодательство о градостроительной деятельности оперирует понятием «многоквартирный дом» как типом здания жилого назначения, а также вводит еще один тип здания жилого назначения – жилой дом блокированной застройки.

Иные виды зданий жилого назначения в российском законодательстве не указаны. В связи с этим согласно существующему законодательству юридически нежилые здания с апартаментами не являются ни многоквартирными домами, ни жилыми домами, ни жилыми домами блокированной застройки. Соответственно, на здания, изначально возводимые как объекты капитального строительства нежилого назначения, распространяются нормы градостроительного законодательства и законодательства о техническом регулировании, предусмотренные для соответствующих нежилых объектов, но не распространяются нормы жилищного законодательства, законодательства о градостроительной деятельности и законодательства о техническом регулировании, предусмотренные для объектов жилого назначения.

Отсутствие законодательного регулирования особого статуса зданий с апартаментами привело к появлению законодательных пробелов в регулировании вопросов их строительства и проектирования. Поскольку специальные требования, в том числе градостроительные, к проектированию и строительству таких зданий до недавнего времени не предусматривались, на практике их проектирование и строительство осуществлялись с соблюдением правил, предусмотренных для проектирования и строительства нежилых зданий.

В 2014 году Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации разработан Свод правил СП 00.13330.2014 «Здания и комплексы многофункциональные. Правила проектирования», утвержденный приказом этого министерства от 7 августа 2014 года №440/пр (далее также – СП 00.13330.2014), направленный на урегулирование вопросов, связанных с проектированием многофункциональных зданий. В настоящее время указанный Свод правил является единственным документом, регулирующим часть вопросов особого правового статуса многофункциональных зданий, в которых в том числе могут быть жилые помещения в виде апартаментов квартирного типа, апартаментов гостиничного типа, общежитий квартирного типа и пентхаузов. В условиях стремительно растущего рынка апартаментов подобный уровень и объем регулирования является недостаточным. Тем более что СП 00.13330.2014 не включен в перечень национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» 14.

Проблемы градостроительного характера, возникающие при возведении зданий с апартаментами, до настоящего времени не разрешены, несмотря на наличие серьезных практических коллизий в этой сфере. Здания с апартаментами, предназначенными для проживания, возводятся в зонах, не предполагающих жилую застройку. Нормами градостроительного законодательства и требованиями градостроительного зонирования строительство многофункциональных зданий с апартаментами отдельно не регулируется.

Так, статьей 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) урегулированы виды и состав территориальных зон: «в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны рекреационного назначения … и иные виды территориальных зон». Согласно указанной статье в состав жилых зон могут включаться зоны застройки индивидуальными жилыми домами, зоны застройки малоэтажными жилыми домами, зоны застройки среднеэтажными жилыми домами, зоны застройки многоэтажными жилыми домами, зоны жилой застройки иных видов. В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Также в состав жилых зон могут включаться территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства. Таким образом, возведение в жилых зонах зданий с апартаментами не отвечает требованиям законодательства о градостроительной деятельности, поскольку такие здания не признаются жилыми объектами и не подпадают под понятие объектов социального назначения.

В состав общественно-деловых зон могут включаться зоны делового, общественного и коммерческого назначения, зоны размещения объектов социального и коммунальнобытового назначения, зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности, общественно-деловые зоны и т. д. Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего образования, административных, научноисследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан. В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи. Таким образом, существующее законодательство о градостроительной деятельности также препятствует возведению зданий с апартаментами в общественно-деловых зонах. Поскольку в настоящее время практика их проектирования и строительства в названных зонах основана на требованиях, предъявляемых к нежилым зданиям, при признании зданий с апартаментами многофункциональными зданиями указанные градостроительные требования также будут нарушены.

Еще более серьезной проблемой является строительство зданий с апартаментами с прямым нарушением законодательства. Так, нередки случаи, когда здания с апартаментами, предназначенными для постоян- ного проживания, размещаются в рекреационных зонах. Согласно статье 35 ГрК РФ в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом. Пользуясь этой нормой, застройщики возводят здания с апартаментами как туристические объекты, например как апарт-отели, продавая затем отдельные помещения в таком здании или отчуждая долю в праве собственности на такие здания.

Ситуация со строительством и использованием апартаментов усугубляется отсутствием прямого запрета в жилищном законодательстве на проживание граждан в нежилых помещениях и санкций за проживание в нежилых помещениях. Сегодня запрет подобных действий сформулирован в российском законодательстве весьма неоднозначно. Прежде всего запрет таких действий отсутствует в жилищном законодательстве, хотя некоторым образом закреплен в смежном законодательстве – законодательстве о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В частности, в части 2 статьи 23 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» устанавливается, что «предоставление гражданам для постоянного или временного проживания нежилых помещений не допускается». При этом на практике контролирующими органами указанная норма к регулированию отношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением апартаментами, не применяется. На практике административная ответственность по статье 64 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Нарушение санитарноэпидемиологических требований к экс- плуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта» наступает при нарушении требований конкретного СанПиНа. Соответствующие же СанПиНы не содержат четкий запрет на проживание граждан в нежилых помещениях, принадлежащих им на праве собственности. В частности, такой запрет отсутствует в СанПиН 2.1.2.264510 « Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях», а также в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1076-01, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1278 и СанПиН 2.1.2.2645.

Также законодательство Российской Федерации не предусматривает самостоятельное регулирование комплекса прав и обязанностей собственников апартаментов в части их фактического использования, отличного от комплекса прав и обязанностей по использованию собственниками иных нежилых помещений в том же здании.

Сложившаяся ситуация порождает противостояние между двумя группами собственников в одном здании – собственниками, использующими апартаменты как жилье, и собственниками, использующими апартаменты для предпринимательской деятельности (например для сдачи в аренду под офисы). Особенно острые ситуации возникают при размещении таких нежилых помещений на одном этаже здания. Формально собственник апартаментов, сдающий их в аренду под офис, является законопослушным, поскольку использует такие апартаменты в соответствии с их юридическим статусом «нежилое помещение». Однако на практике такая законопослушность может нарушать интересы собственников апартаментов, используемых для постоянного проживания, поскольку нередко инженерные системы зданий с апартаментами (или даже инженерные системы «блоков» апартаментов) не рассчитаны на реальное их использование в качестве нежилого

(офисного) помещения. В то же время нарушаются интересы собственника, не имеющего возможности использовать апартаменты как офисное помещение по причине «слабости» инженерных систем, поскольку такой собственник в значительной мере лишается того, на что он вправе рассчитывать, приобретая нежилое помещение. Анализ соответствующей судебной практики подтверждает наличие значительного количества исков, связанных со спорами между собственниками апартаментов, использующихся для постоянного проживания, и собственниками апартаментов, использующихся в качестве офисных помещений 15.

Дальнейшее игнорирование законодателем сложившейся системы общественных отношений по поводу апартаментов может привести к нарушениям интересов собственников указанных помещений, а также к ущемлению прав третьих лиц – правообладателей иных помещений в зданиях с апартаментами.

Российское законодательство не уделяет достаточного внимания вопросам правового режима и управления помещениями и оборудованием общего пользования в нежилых зданиях, в том числе в зданиях с апартаментами. В отличие от установленного в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее – ГК РФ) и ЖК РФ правового режима общего имущества в таком доме в законодательстве отсутствуют прямые нормы, регулирующие правовой режим аналогичных помещений и оборудования общего пользования в нежилых зданиях. Также не существуют нормы, обязывающие всех собственников любых помещений в нежилом здании обеспечивать управление помещениями и оборудованием общего пользования в нежилых зданиях, например привлекать к управлению управляющую компанию, хотя подобная практика распространена повсеместно. Сложившиеся в рассматриваемой сфере отношения основываются на толко- вании закона, в частности, на толковании норм статьи 210 ГК РФ о бремени содержания имущества. Некоторые возможности по управлению помещениями и оборудованием общего пользования в нежилых зданиях предоставляют новые статьи 12312–12314 ГК РФ, регулирующие вопросы создания и деятельности товарищества собственников недвижимости. Тем не менее указанные нормы не предусматривают особенности управления помещениями и оборудованием общего пользования именно в многофункциональном здании с апартаментами, в котором имеет место сочетание интересов собственников нежилых и жилых помещений.

Зачастую на практике управление в здании с апартаментами осуществляется всем комплексом помещений на единых условиях одной управляющей компанией, как помещениями, предназначенными для постоянного проживания, так и помещениями, не являющимися таковыми, хотя разница в функциональном использовании помещений может порождать и разнонаправлен-ность интересов их собственников.

Существуют проблемы и с переводом апартаментов в жилые помещения. В настоящее время перевод нежилого помещения в жилое осуществляется на основании статей 22 и 23 ЖК РФ. Согласно статье 22 ЖК РФ перевод нежилого помещения в жилое допускается с учетом соблюдения требований ЖК РФ и законодательства о градостроительной деятельности. Перевод нежилого помещения в жилое не допускается, в том числе если такое помещение не отвечает установленным законодательством требованиям или если отсутствует возможность обеспечить соответствие такого помещения установленным требованиям. На практике это означает, что нежилое помещение должно соответствовать требованиям к жилым помещениям многоквартирного дома, утвержденным по- становлением Правительства Российской Федерации № 47. Требования градостроительного законодательства предполагают соответствие расположения здания, нежилые помещения которого переводятся в жилые помещения, соответствующей функциональной зоне и виду разрешенного использования земельного участка, допускающему его жилую застройку.

Следует отметить, что в значительном количестве случаев апартаменты, расположенные в многофункциональных зданиях, могут не отвечать требованиям ЖК РФ, постановления Правительства Российской Федерации № 47, а также требованиям градостроительного законодательства, поскольку такие помещения проектировались в соответствии с требованиями, предъявляемыми к нежилым помещениям и нежилым зданиям. Соответственно, в настоящее время собственники апартаментов ограничены в своих возможностях осуществить их перевод в жилые помещения.

Таким образом, при отсутствии самостоятельного регулирования правового статуса апартаментов возникает ряд коллизий, связанных с тем, что практически рассматриваемые помещения имеют иное функциональное назначение, нежели нежилые помещения, но юридически не существуют правовые основания отделения их от нежилых помещений. Обширная судебная практика по вопросам проектирования, строительства и эксплуатации зданий с апартаментами, а также по вопросам владения, пользования, распоряжения апартаментами подтверждает, что несоответствие между реальным статусом таких помещений и его законодательным регулированием порождает для собственников апартаментов и третьих лиц значительное количество проблем, урегулирование которых возможно лишь в судебном порядке 16.

При этом суды различных инстанций вынуждены не руководствоваться нормами законодательства, а толковать закон исходя из судейского усмотрения, что не позволяет сложиться единообразной судебной практике по вопросам владения, пользования и распоряжения апартаментами.

Анализ причин развития рынка апартаментов

Законодательное регулирование рынка жилья и рынка коммерческих помещений различается не только в России, но и за рубежом. Это связано с различными требованиями к таким видам недвижимости ввиду их разного функционального назначения (жилые помещения предназначены для проживания граждан, а коммерческие – для производства товаров и услуг). Можно выделить следующие основные области регулирования, различные для жилья и коммерческой недвижимости:

• •    проектирование объектов (требования безопасности);

• •    градостроительное регулирование (требования к размещению объектов в городе);

• •    обеспечение объектов различными видами инфраструктуры (транспортной, социальной и коммунальной);

• •    тарифы на коммунальные услуги;

• •    отношения по управлению недвижимостью;

• •    отношения по пользованию недвижимостью;

• •    налоговое регулирование.

Различное регулирование жилой и коммерческой недвижимости оказывает различное влияние на стоимость такой недвижимости. Таким образом, соблюдение всеми участниками рынка недвижимости, в том числе застройщиками, покупателями и городской властью, установленных законодательных требований является необходимым условием эффективного управления городской территорией и обеспечения прав приобретателей недвижимости.

Как уже указывалось, согласно части 2 статьи 15 ЖК РФ «жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства)». При этом в статье 16 ЖК РФ содержится исчерпывающий перечень видов жилых помещений, к числу которых апартаменты не относятся. Апартаменты размещаются в здании, не предназначенном для постоянного проживания граждан. Другими словами, апартаменты не являются жилым помещением в силу их предназначенности для «размещения», то есть для временного проживания 17. Для специалистов строительного бизнеса и риелторов это также является очевидным.

Сложившаяся ситуация используется девелоперами, получившими возможность удешевить стоимость реализуемых проектов, возводя апартаменты вместо многоквартирных домов, и выдавая их за жилые помещения, практически равнозначные квартирам в многоквартирных домах. Существует ряд факторов, благодаря которым в настоящее время строительство апартаментов экономически весьма привлекательно для застройщиков, поскольку, по словам экспертов, строительство апартаментов обходится девелоперам в среднем на 15–20 процентов дешевле строительства многоквартирных домов. Причины следующие:

• •    технические требования к строительству апартаментов (как нежилых помещений) ниже требований, предъявляемых к строительству многоквартирных домов, поскольку на апартаменты не распространяются требования к инсоляции, а требования к вентиляции, шумоизоляции, противопожарной защите ниже аналогичных, предъявляемых к жилым помещениям;

• •    отсутствует необходимость изменять вид разрешенного использования земельного участка, первоначально предоставленного для целей коммерческого строительства, путем внесения изменений в правила землепользования и застройки (для города Санкт-Петербурга и иных городов, где такие правила приняты);

• •    российское законодательство не обязывает обеспечивать территорию, застроенную зданиями многофункционального назначения с апартаментами, социальной инфраструктурой ¹⁸. Застройщик может реализовать проект, не строя социальные объекты, как того требует жилищное строительство, а следовательно, может экономить значительные средства.

С началом экономического кризиса в 2008 году произошло снижение спроса на коммерческую недвижимость, что дало толчок к развитию рынка апартаментов – застройщики стали «перепрофилировать» построенные офисы под апартаменты, а нежилую недвижимость в жилую. Этот процесс был обусловлен и наличием ряда рассмотренных нами пробелов в российском законодательстве в части регулирования вопросов строительства нежилых объектов с помещениями, предназначенными для проживания, и вопросов проживания в нежилых помещениях.

Апартаменты размещаются преимущественно в центральных, исторически сло- жившихся частях (районах) городов, по следующим причинам:

• •    земли, предназначенные под жилищное строительство, уже исчерпаны, а для строительства объектов нежилого назначения еще имеются возможности;

• •    покупатели, имеющие финансовые возможности приобретать помещения для проживания, ценят пешеходную и транспортную доступность центра, поэтому предпочитают и жить, и работать в центре города;

• •    застройщикам, которые ориентированы на соответствующие категории покупателей, выгоднее осваивать территории, расположенные в центрах городов и предназначенные для общественно-делового (коммерческого) использования, нежели браться за реализацию проектов по жилищному строительству на периферии города.

Процесс развития рынка апартаментов не является новым явлением в международной практике. Строительство многофункциональных зданий с апартаментами получило широкое распространение в зарубежных странах, законодательство которых достаточно подробно регулирует правовой статус таких объектов недвижимости. Однако в нашей стране согласно жилищному законодательству апартаменты не признаются жилыми помещениями, являясь при этом полноценными объектами гражданско-правовых отношений.

Основные выводы

Развитие рынка апартаментов как нелегального сегмента рынка недвижимости демонстрирует одновременно несколько фундаментальных особенностей отношений, сложившихся в градостроительной и жилищной сферах в России:

• 1)    экономические отношения превалиру-

• ют над правовыми – требования законодательства при строительстве и продаже недвижимости соблюдаются лишь частично, а при наличии заинтересованности со стороны застройщиков и покупателей и вовсе могут игнорироваться;

• 2)    отсутствие четко определенной и реализуемой градостроительной политики, определяющей приоритеты территориального развития города, функционального использования территорий, а также отсутствие требований к сохранению архитектурного облика города приводит к хаотичному развитию городов вследствие принятия разрозненных решений частными инвесторами;

• 3)    отсутствие эффективной и гибкой связи между процессами реальной жизни и их правовым регулированием, основанное на высоком уровне правового нигилизма общества и государства.