Развитие системы государственного социального обеспечения в Турецкой Республике

Третья конституция Турецкой Республики была принята 7 ноября 1982 г. В сущности она представляет собой эклектический союз между простым однозначным национализмом и прогрессивными идеями западной законодательной мысли того времени. Изменения, происходившие с конституцией в дальнейшем, носили исключительно адаптационный характер и имели четкую цель, которая заключалась в намерении государства оптимизировать основной закон страны. Особого внимания исследователей заслуживает история правоприменения знаковых идей данного документа. Ведь законодательство очень долго перестраивалось под обязательства, взятые на себя правительством, и этот процесс продолжается до сих пор. Причины такого длительного исполнения буквы и духа закона в первую очередь носят финансовый характер и выражаются в недостатке финансирования. Второй не менее важной причиной являются политические решения, нередко тесно связанные с популизмом и глубокой исламизацией государственного аппарата.

Одной из важнейших норм новой конституции стала статья 60 о праве на социальное обеспечение. Хотя ее текст достаточно неоднозначен и может трактоваться в довольно вольном контексте, это не отменяет того факта, что само намерение довольно четкое и цельное. Полный текст статьи звучит так: «Каждый имеет право на социальное обеспечение. Государство предпринимает необходимые меры для социального обеспечения и учреждает для этого необходимые организации». По первому тезису все ясно: Турецкая Республика – социальное государство. По второй части возникают следующие вопросы: как далеко простирается понятие «необходимые меры» и что это за «необходимые организации» [1]?

Говоря об организациях социального назначения, особое внимание следует уделять их направленности. Например, известно, что в 1866 г. был создан Военный пенсионный фонд (Askeri Tekaüt Sandığı) [2]. Вскоре после этого, в 1881 г., – Пенсионный фонд гражданских служащих (Sivil Memurlar Emekli Sandığı) [3]. Оба фонда, безусловно, несли социальную нагрузку, но в масштабе страны охват населения оставался очень низок. Очевидно, что два малочисленных привилегированных сословия стали еще более привилегированными. Однако данные институты заложили неплохой базис для социальной системы молодой республики. Так, уже в 1921 г. принят закон № 151 «О шахтерах» (Maden Amelesinin Hukukuna), соблюдение которого было строго обязательным. Именно с этого акта началась политика развития социального страхования [4].

Уже в 1930-е гг. государством создан ряд страховых и пенсионных фондов. Их характеризуют в первую очередь узкая отраслевая направленность и минимальное участие государственного капитала. Тенденция, без сомнения, носила положительную динамику, но остро ощущалась нехватка единого закона, который бы определил все социальные обязанности власти в отноше- нии граждан. С середины 1940-х гг. ситуация в корне изменилась, вышел ряд крупных законопроектов в сфере социального страхования, например закон № 4772 «О несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваниях» (Kazaları, MeslekHastalıkları) и закон «Страхования материнства» (Analık Sigortaları Kanunudur). Определяющим фактором является объединение данных актов в единую систему под управлением Агентства страхования (Sigortaları Kurumu), созданного в 1945 г. [5].

Статья 48 конституции 1961 г. ясно говорит о том, что право на социальное обеспечение имеет каждый. Однако никаких реальных действий предпринято не было. Фактически власти продолжают проводить местечковые реформы, которые явно не оказывают достаточного влияния на ситуацию в социальной сфере [6].

Система социальной политики Турции вплоть до 2006 г. состояла из нескольких независимых институтов. Три самых крупных из них – Управление социального страхования (Sosyal Sigortalar Kurumu), Пенсионное управление (TC Emekli Sandığı Kanunu) и Учреждение социального страхования торговцев и ремесленников (Bağ-Kur). Эти структуры были созданы до конституции 1982 г., но именно она привнесла в них импульс развития. Первым знаковым этапом стало принятие закона № 3294 от 29 мая 1986 г. [7]. Его основной целью являлось создание условий, в которых каждый гражданин независимо от социального статуса мог рассчитывать на весь спектр медицинских и пенсионных услуг. Под эти нужды был создан специальный фонд в Центральном банке, находившийся под непосредственным контролем премьер-министра. В то же время была разработана сложная многоступенчатая система наполнения фонда финансовыми средствами. Например, в него направляли половину дохода от дорожных штрафов, 15 % дохода от рекламы на радио и телевидении. Благодаря переводу 2 % из местных бюджетов был создан начальный капитал. Фонд социальной помощи и солидарности (Sosyal Yardımlaşmave Dayanışmayı Teşvik Fonunun) проводит политику инвестиционного участия в разных социальных программах и, кроме того, активно инвестирует в культурные и научные проекты [8].

Правительство Р. Эрдогана не скрывает отчетность по этому вопросу, даже наоборот, успехи фонда используются в качестве доказательства политики заботы о гражданах. Однако, если обратиться к абсолютным цифрам, можно увидеть, что объем фонда составляет немногим более 0,1 % ВВП, что крайне мало для заявленных целей и задач.

Следующим важным этапом стало принятие закона № 4447 от 25 августа 1999 г. [9]. Здесь впервые были предприняты реальные действия по обеспечению населения пособиями по безработице. Закон четко определял возраст выхода на пенсию для категории лиц, участвовавших в программах государственной социальной поддержки. Для женщин – 58 лет, мужчин – 60. На выбор такого возраста повлияла тенденция омолаживания населения, что значительно сказалось на уменьшении пенсионной нагрузки на бюджет страны. Однако не следует забывать, что при повышении благосостояния населения темпы рождаемости неизбежно замедляются. В долгосрочной перспективе это приведет к увеличению количества пенсионеров. Поэтому уже в 2006 г. было высказано намерение правительства постепенно увеличить пенсионный возраст до 65 лет. В том же году, 16 апреля, парламент принял закон «О создании учреждения по социальному обеспечению». Благодаря этому была проведена беспрецедентная работа по созданию единой государственной организации социального обеспечения. В 2008 г. произошло объединение Sosyal Sigortalar Kurumu, TC Emekli Sandığı Kanunu и Bağ-Kur в одну организацию – Учреждение социального страхования (Sosyal Güvenlik Kurumu, SGK). Помимо естественных внутригосударственных функций оно призвано было решать задачи по реализации социальной безопасности на международной арене [10].

С 2008 г. начинают выходить положения, которые расширяют область применения существующих законов. Например, «Положение об осуществлении закона о защите семьи» (Ailenin korunmasina dair kanunun uygulanmasi nakkinda yonetmelik) серьезно расширяет права и обязанности государства в отношении лиц, подвергающихся домашнему насилию [11]. В этом документе четко прописан механизм реализации новых правовых норм, где особое внимание уделялось разрешенной деятельности правоохранительных органов. Данный акт не разделяет понятия «женщина» и «мужчина», подменяя их термином «супруг». Однако, несмотря на подобные обороты, призванные подчеркнуть светскость страны и гендерное равенство, абсолютно ясно, что основной задачей закона является избавление женщины от ситуаций, когда все знают о насилии, которое, к сожалению, отнюдь не редкость в патриархальных семьях, и молчат, выдавая это за нормальное поведение.

Отдельно стоит рассмотреть закон № 5510 «О социальной безопасности и праве на страховую помощь» (Sosyal sigortalar ve genel saglik sigortasi kanunu) [12]. В нем введена прогрессивная шкала взимания страховых взносов, зависящих от размера зарплаты и пенсии; определены случаи, при которых безработные граждане могли получить медицинскую помощь; у работодателей появилась возможность самостоятельно увеличивать пособия по кормлению после родов, которое раньше составляло 1/3 текущей зарплаты; даны государственные гарантии того, что пенсионный возраст не будет увеличен вплоть до 2036 г. После 2036 г. начнется переходный период, который продлится до 2048 г. и в ходе которого произойдет постепенное увеличение пенсионного возраста до 65 лет, причем он будет одинаков как для мужчин, так и для женщин.

Совокупность действий по стандартизации и унификации системы социального обеспечения имела крайне позитивное влияние на здравоохранение страны. Достигнуты очевидные успехи, которые выражались в ощутимом снижении смертности в целом и детской смертности в частности. Объединение системы медицинского страхования в единую позволило оказывать адресную помощь нуждающимся. Учреждение института семейных врачей в 2008 г. нашло широкую поддержку не только в среде медиков, но и непосредственно у народных масс.

Таким образом, можно с уверенностью говорить об устойчивом возрастании государственного участия в социальном обеспечении граждан. Особо выделим постоянное расширение фактического значения термина «необходимые меры» из статьи 60 конституции 1982 г. Эта и многие другие причины укрепления централизации социальной безопасности граждан привели к закономерному качественному скачку всей социальной системы государства в целом. На фоне экономического подъема в XXI в. правительство Р. Эрдогана активно использует данные успехи для увеличения количества политических сторонников, подобные действия, безусловно, имеют определенный успех.

Ссылки и примечания:

• 1.   Конституция Турецкой Республики 1984 г. Стамбул, 2015.

• 2.    Омер Зухту Атлан. Социальная политика. Стамбул, 2006. C. 67.

• 3.   Там же.

• 4.    О шахтерах [Электронный ресурс] : закон № 151. URL: http://www.amelebirligi.gov.tr/article.php?article_id=61 (дата обращения: 01.12.2015).

• 5.    Об учреждениях социального страхования [Электронный ресурс] : закон № 4792. URL: https://www.tbmm.gov.tr/tu-tanaklar/KANUNLAR_KARARLAR/kanuntbmmc066/kanundmc066/kanundmc06602868.pdf     (дата     обращения:

02.12.2015).

• 6.    Конституция Турецкой Республики 1961 г. Стамбул, 1962.

• 7.    О социальной помощи и солидарности : закон № 3294 // R. Gazete. 1986. 14 июня.

• 8.    Официальный сайт Министерства социальной помощи [Электронный ресурс]. URL: http://www.sosyalyardim-lar.gov.tr/hakkimizda/sosyal-yardimlasma-ve-dayanismayi-tesvik-fonu/sydtf-gorevler (дата обращения: 05.12.2015).

• 9.  О внесении изменений в закон о социальном страховании : декрет-закон № 4447 // R. Gazete. 1999. 8 сент.

• 10. Официальный сайт Учреждения социального страхования [Электронный ресурс]. URL: http://www.sgk.gov.tr/wps/por-

  tal/tr/ (дата обращения: 07.12.2015).

• 11. О защите семьи и предупреждении насилия в отношении женщин : закон № 6284 // R. Gazete. 2012. 20 марта.

• 12. О социальной безопасности и праве на страховую помощь : закон № 5510 // Ibid. 2006. 16 июня.