Развитие социальной инфраструктуры: использование проектов государственно-частного партнерства в сфере услуг

Глобализация проблем внешней среды, усиление нестабильности мировых рынков сырья, нарастание кризисных явлений в российской экономике ставят перед государственными и муниципальными органами управления задачи скорейшего применения антикризисных мер. Наряду с этим уже сейчас требуется определение стратегических направлений развития новой посткризисной экономики в период «всеобщего замедления». Одним из таких важных направлений развития становится использование государственно-частного партнерства (ГЧП).

Сокращение резерва свободных государственных ресурсов вызывает проблемы прежде всего для отраслей социальной инфраструктуры: здравоохранения, социального обеспечения, образования, культуры, спорта и др., предоставляющих населению социально значимые, гарантированные государством услуги. Поэтому в условиях дефицитного финансирования требуется не просто сокращение государственных расходов, а формирование потенциала этих отраслей в части самофинансирования, в том числе с использованием инструментов ГЧП, эффективность которых подтверждена не только зарубежной, но и российской практикой.

Федеральный закон № 224-ФЗ от 13 июля 2015 г. «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1] позволяет использовать возможности ГЧП в интересах как государственных учреждений, так и хозяйствующих субъектов. Отсюда актуальным является рассмотрение проблем реализации проектов ГЧП в отраслях социальной инфраструктуры не только в современных условиях бюджетных ограничений, но и в стратегической перспективе.

В статье рассмотрены тенденции развития сферы услуг, определены возможности использования инструментов государственно-частного партнерства в отраслях социальной инфраструктуры на примере учреждений культуры Новосибирской области.

Предприятия и организации социальной инфраструктуры, как правило, относятся к сфере услуг, поскольку результаты их деятельности не имеют вещественной формы, представлены в виде разнообразных по своему содержанию услуг. Так, А.Ю. Шарипов определяет социальную инфраструктуру как «…совокупность отраслей, подотраслей народного хозяйства и видов деятельности, функциональное назначение которых в системе общественного воспроизводства выражается в производстве и реализации услуг и духовных благ для населения» [2, с. 61].

Начиная с 60-х гг. XX в. темпы роста услуг в развитых странах значительно опережали темпы роста производства товаров. В результате этого доля услуг в ВВП развитых стран превышает 65 %, в США – 77 % [3, с. 82]. В Российской Федерации доля услуг в валовой добавленной стоимости также достигает значительной величины– 60 % (табл. 1).

Таблица 1 – Производство товаров и услуг в Российской Федерации в % к валовой добавленной стоимости в текущих основных ценах [4]

Показатель	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Валовая добавленная стоимость в основных ценах	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0
Производство товаров	40,8	40,3	38,3	38,6	41,8	40,9	40,0	40,0
Производство услуг	59,2	59,7	61,7	61,4	58,2	59,1	60,0	60,0
в том числе:
Оптовая и розничная торговля, ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования	20,3	20,3	17,9	20,1	19,1	18,3	17,4	17,4
Гостиницы и рестораны	1,0	1,0	1,0	1,0	1,0	1,0	1,0	1,0
Транспорт и связь	9,7	9,3	9,6	9,1	8,6	8,9	9,0	8,7
Финансовая деятельность	4,4	4,4	5,0	4,4	4,1	4,5	5,0	5,3
Операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг	10,9	11,3	12,6	12,2	11,5	11,7	12,1	12,2
Государственное управление и обеспечение военной безопасности, обязательное социальное обеспечение	5,1	5,4	6,5	6,1	5,6	6,4	6,7	6,5
Образование	2,7	2,8	3,4	3,1	2,9	2,9	3,1	3,0
Здравоохранение и предоставление социальных услуг	3,3	3,4	4,0	3,7	3,7	3,7	4,0	4,1
Предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг	1,8	1,8	1,7	1,7	1,7	1,7	1,7	1,8

Основными факторами опережающего роста сферы услуг являются:

Во-первых, внедрение научных достижений в сферу материального производства. Ускорение освоения инноваций, использование высоких технологий приводят к автоматизации производства, компьютеризации, информатизации процессов и, как следствие, к меньшей ресурсоем-кости материального производства, соответственно, к повышению его эффективности. Высвобождающиеся ресурсы направляются на развитие сферы услуг, среди которых значительную долю занимает производственный сервис, далее следуют отрасли социальной инфраструктуры.

Во-вторых, изменение структуры потребления с ростом уровня жизни населения. Переход к обществу знаний обеспечивает спрос на образовательные услуги, услуги компьютеризации, информатизации, телекоммуникации. Увеличение доходов позволяет расширить спрос на услуги здравоохранения, спорта, культуры, досуга, рекреации, гостеприимства, туристические, бытовые, по ведению домохозяйства и др.

Вместе с тем И.А. Погосов, Е.А. Соколовская отмечают, что источники увеличения доли услуг в развитых странах и в России различны: в развитых странах основой для роста является высокоразвитая индустрия, позволяющая направить высвободившиеся ресурсы в отрасли сферы услуг, а также обеспечить производство оборудования и других товаров, необходимых для оказания услуг. В России данная тенденция связана со структурными изменениями в экономике страны: «В 1990 г. доля товаров в ВВП в действующих ценах составляла 65,1 %, а услуг – 34,9 %. В 1998 г. доля товаров снизилась до 43,8 % при повышении доли услуг до 56,2 %. Изменение структуры производства в России в этот период стало в основном результатом более резкого падения производства товаров по сравнению с услугами… В 2010–2011 гг. в связи с восстановлением производства товаров после глубокого падения в 2009 г. темпы роста их производства существенно опережали темпы роста в сфере услуг, что привело к уменьшению доли услуг.

В 2011 г. по сравнению с 2009 г. доля услуг по всем вариантам расчета в действующих ценах снизилась на 3-5 %, а в сопоставимых ценах - примерно на 1 %» [5, с. 12, 16, 19].

Отличительной характеристикой сферы услуг является их внутренняя разнородность. Наиболее значимые для населения услуги предоставляют отрасли социальной инфраструктуры -здравоохранение, образование, социальное обслуживание, культура, спорт, они же являются и наиболее зависимыми от уровня государственного финансирования. Тогда как торговля и общественное питание, страхование и финансовые услуги, связь и коммуникации, туризм и гостиничный сервис - отрасли, также создающие условия для нормальной жизнедеятельности и гармоничного развития населения, - имеют больше возможностей для самофинансирования и получения прибыли. Это так называемый коммерческий сектор социальной инфраструктуры [6, с. 59].

Социально-экономические преобразования в России, становление рыночных отношений обусловили появление и дальнейший рост доли платных услуг в отраслях социальной инфраструктуры. В частности, в сфере «Культура» наблюдается рост спроса населения на платные и частично платные услуги музыкального, художественного образования. Основной причиной тому является благоприятная демографическая ситуация, прирост рождаемости. Родители стараются инвестировать в будущее своих детей, дать им первоначальное музыкальное, художественное, спортивное образование, привить культуру чтения, понимая, что образованный во всех отношениях человек имеет больше шансов добиться успехов в жизни, будет более конкурентоспособным в профессии, сможет реализовать себя, почувствовать красоту мира, стать в конечном итоге более счастливым, гармонично развитой личностью.

Другой важный сегмент в сфере «Культура» - предоставление услуг взрослым. Факторов, определяющих развитие данного направления, множество. К основным можно отнести значительную долю лиц с высшим образованием, имеющих потребность в творческом, интеллектуальном развитии, самовыражении, отдыхе и рекреации, получении общекультурных компетенций, определяющих в большой мере конкурентоспособность специалиста.

Увеличение доли услуг, осуществляемых на платных или частично платных условиях, вызывает предпринимательский интерес, позволяет частному бизнесу осуществлять рентабельную деятельность в отраслях, ранее практически полностью финансируемых государством. С другой стороны, усиление неблагоприятного финансового фактора осложняет возможности бюджетного финансирования отраслей социальной инфраструктуры. В этих условиях актуальным становится использование объединенного потенциала государства, бизнеса, общественных структур путем сочетания государственного регулирования и частного предпринимательства на основе государственно-частного партнерства.

Эффективность инструментов ГЧП доказана не только за рубежом, но и в России, где сформирована достаточная институциональная база, имеется определенная история его развития и накоплен положительный опыт. Условием эффективной реализации проектов ГЧП является трансформация институтов государственной власти по направлению к дебюрократизации, децентрализации, приватизации, внедрению элементов взаимодействия с частным бизнесом в свете концепций «нового государственного управления».

Традиционно отрасли социальной инфраструктуры, предоставляющие населению конституционно гарантированные блага и услуги, финансировались государством. П. Самуэльсон отмечает, что государство осознанно инвестирует капитал в инфраструктуру, поскольку «увеличение общественного вспомогательного капитала ( social overhead capital )» позволяет создать «неосязаемые выгоды, от которых нельзя ожидать денежных прибылей для частных инвесторов», так как «масштабы некоторых из них слишком велики для ограниченных рынков частного капитала, а другие будут окупаться в течение слишком длительного срока, чтобы частные инвесторы очень ими интересовались» [7, с. 211].

Однако в настоящее время происходит трансформация властных институтов, затрагивающая и отрасли социальной инфраструктуры. Современные подходы в системе государственного управления определяются в основном концепциями «нового государственного управления» ( New Public Management, NPM ). Содержание разнообразных моделей данной доктрины рассматривается в трудах С. Хейса, Р. Керни, К. Худа, Д. Осборна, Т. Геблера, Э. Хейвуда и др.

Основной причиной возникновения «нового государственного управления» стала относительно низкая эффективность общественного сектора по сравнению с частным, отсюда актуально его реформирование в части сокращения, децентрализации, дебюрократизации, приватизации, внедрения элементов взаимодействия, в некоторых случаях конкуренции с частными фирмами в процессе предоставления услуг. Важным является также привнесение стиля и методов управления частного бизнеса: клиентоориентированность, поиск альтернативных возможностей финансирования, усиление мотивации работников, деятельность, ориентированная на результаты.

П. Друкер в своей статье «Новое общество организаций», отвечая на вопросы о том, кто должен заботиться об общем благе и определять его, отмечает: «В свое время суверенное унитарное государство пришло на смену средневековому феодализму именно потому, что последнее не смогло ответить на эти вопросы. Но сегодня современное суверенное унитарное государство само заменяется новым плюрализмом - плюрализмом функции, а не одной политической власти - по той причине, что оно больше не в состоянии удовлетворять потребности общества в целом и выполнять основные задачи местных сообществ. Сегодня перед нами… стоит очень серьезная задача - добиться плюрализма автономных и основанных на знаниях организаций, который будет способствовать как достижению ими экономической эффективности, так и политическому и социальному единству общества» [8, с. 205, 206].

Д.В. Тютин, исследуя концепции «нового государственного управления», отмечает: «Характер современного публичного управления заключается в том, чтобы не оказывать общественные услуги государственными организациями непосредственно, а организовывать этот процесс, мобилизуя потенциалы и ресурсы сообщества» [9].

Использование инструментов ГЧП в организации работы отраслей общественных услуг в регионах Российской Федерации становится все более распространенным. Д. Ливанов, министр образования и науки РФ, выступая на совещании «О развитии государственно-частного партнерства в сфере дополнительного образования детей» (24 апреля 2015 г.) отметил, что при наличии положительных тенденций: увеличении сети базовых организаций дополнительного образования детей, росте бюджета системы (за год увеличился со 120 до 150 млрд руб.) - основной проблемой остается крайне изношенная инфраструктура. Частно-государственное партнерство в сфере дополнительного образования рассматривается как один из источников развития, поскольку бизнес готов создавать инфраструктуру при условии, что сами услуги будут покупаться за счет муниципалитетов, региональных бюджетов и их объем будет возвращать сделанные инвестиции. Кроме того, планируется:

• -    серьезно упростить процедуру лицензирования образовательной деятельности в рамках дополнительного образования, чтобы снизить административные барьеры для коммерческих организаций, которые готовы заниматься дополнительным образованием;

• -    ввести систему льгот и преференций, в том числе налоговых, для организаций, которые занимаются дополнительным образованием детей, в том числе систему субсидирования процентных ставок по кредитам;

• -    обеспечить равный доступ негосударственного сектора к бюджетному финансированию, фактически осуществить перевод финансирования сферы дополнительного образования детей в конкурентную среду, с тем чтобы приоритет получали программы, которые интересны и востребованы [10].

В проектах ГЧП функции участников различны, зависят от отрасли, региона, возможностей бюджетов и частных инвесторов. Так, в Республике Бурятия, в Улан-Удэ Валерий Доржиев построил трехэтажный спорткомплекс «Номто» площадью 1 600 м2. Здесь смогут заниматься профессиональные спортсмены, жители близлежащих домов, а также школьники, причем для них предусмотрено бесплатное посещение [11].

К 2015 г. в 69 субъектах РФ сформирована собственная законодательная база, определяющая возможности использования ГЧП. Принятие Закона об участии Новосибирской области в государственно-частном партнерстве от 22 марта 2012 г. предполагает, что ГЧП станет одним из основных стратегических инструментов реализации комплексной социально-экономической политики региона [12].

Примеры успешно функционирующих в Новосибирске частных учреждений в отраслях социальной инфраструктуры: 1) медицинские клиники: «Глобал Мед», «Санитас», «Авиценна», «Внимание», «Здоровые суставы», «Астро-Мед», «Евромед» и др.; 2) негосударственные образовательные (частные) учреждения высшего образования: Сибирский университет потребительской кооперации, УМЦ частное учреждение «Академия физической культуры и спорта» и др.; 3) частные средние общеобразовательные школы: «Аврора», «Наша школа», «Веритас-М», «София», «Экселенс-М», «Юнион» и др.; 4) дошкольные образовательные учреждения: десятки частных детских садов: «АБВГДейка», «Сказка», «Андрейка», «Остров сокровищ» и др.; 5) культурнодосуговые учреждения: а) частные музыкальные школы «Виртуозы», МелоDia, школа искусств «Гризайль» и др.; б) танцевальные студии: «Черный кот», «Вдохновение», DifSide School, «Багира», Let's dance, школа-студия современного танца ООО «Студия танца» и др.; 6) частные спортивные школы: НОУ ДЮСШ «Локомотив Новосибирск», «Юниор», «Чемпион», «Рост», «Колумб», «Север», «Жемчужина Elit» и др.

Функционирование в Новосибирске на протяжении нескольких лет частных учреждений образовательного, культурно-досугового, спортивного направления свидетельствует о существую- щих возможностях предпринимательства в этой сфере. По нашему мнению, потенциал учреждений только возрастет, если они будут осуществлять свою деятельность на принципах государственно-частного партнерства. Динамика показателей внешней и внутренней среды в настоящее время способствует этому. В таблице 2 приведены результаты анализа внешней и внутренней среды отрасли «Культура» Новосибирской области. Оценка проводилась авторами с учетом мнения экспертов и потребителей.

Сформулированные в таблице наиболее важные факторы, определяющие потенциал внутренней среды отрасли «Культура», возможности и вызовы внешнего окружения, позволяют участникам ГЧП определить цели и задачи проектов, механизмы их реализации.

Таблица 2 – SWOT-анализ сферы культуры Новосибирской области

Сильные стороны	Слабые стороны
1.    Уникальное культурно-историческое наследие области, высокоразвитое профессиональное искусство, квалифицированные кадры, система непрерывного предпрофессионального и профессионального образования. 2.    Наличие инфраструктурной сети учреждений культуры, функционирующих на условиях бюджетного и внебюджетного финансирования: театры, филармония, библиотеки, музеи, архивы и другие. 3.    Социальный характер отрасли: наличие бесплатных (частично бесплатных) услуг, ценовая политика, соответствующая уровню спроса значительной части населения, обеспечивающая востребованность услуг.	1.    Слабая материально-техническая база учреждений культуры, неравномерность развития, уровень информатизации, не обеспечивающий доступ населения к ресурсам культуры в современных форматах, старение кадров. 2.    Неполное использование потенциала внебюджетного финансирования: недостаточный учет потребностей и предоставления услуг населению, неразвитая внутриотраслевая диверсификация, неиспользование возможностей ГЧП. 3.    Недостаточная интеграция отраслей «Культура», «Туризм», «Образование», «Спорт и молодежная политика» в формирование пакета совместных услуг, востребованных рынком, наличие ведомственной разобщенности.
Возможности	Угрозы
1.    Признание культуры как национального приоритета, стратегического ресурса региона, возможность использования историко-культурного наследия в развитии привлекательного и позитивного образа Новосибирской области. 2.    Расширение востребованности услуг учреждений культуры за счет благоприятной демографической ситуации, наличия сегментов потребительского рынка, готовых развиваться творчески, получать расширенный спектр услуг. 3.    Возможность интеграции с субъектами других отраслей: туризм, образование, спорт и молодежная политика, развития международных и межрегиональных связей с мировыми и российскими культурными центрами.	1.    Несформированность в общественном сознании понимания культуры как неотъемлемой части национальной безопасности, стратегического ресурса в развитии региона, проявление признаков гуманитарного кризиса: девальвация общепризнанных ценностей, вытеснение традиционного культурного наследия; атомизация общества, социальная апатия, рост нетерпимости и агрессии, дисбаланс позитивной и негативной информации в СМИ. 2.    Сокращение бюджетных расходов на культуру, снижение реальных денежных доходов населения, соответственно, спроса на услуги культуры. 3.    Специфика региона: природно-климатические условия со значительной сезонной составляющей, небольшая численность населения, низкая плотность расселения, миграционный отток (внешний и внутренний).

Принципы ГЧП, по нашему мнению, наиболее всего соответствуют развитию именно отраслей социальной инфраструктуры. С одной стороны, развитие здравоохранения, образования, культуры, спорта и других отраслей останется по большей части функцией государства, которое осуществляет инвестиции в объекты инфраструктуры, возмещает расходы на содержание учреждений, оплату труда работников. С другой стороны, оказание услуг и, соответственно, получение доходов с помощью данных объектов может выполнять как государство, так и частный бизнес. Как свидетельствует практика, деятельность культурно-досуговых учреждений может обеспечивать доходность вложенных частных инвестиций. Безусловно, что инвесторов заинтересуют не все учреждения или направления деятельности, а только те, которые расположены в крупных населенных пунктах, городах, где сосредоточена значительная часть платежеспособных покупателей (клиентов), а также есть возможность подбора высокопрофессиональных кадров. Тогда другая часть учреждений останется на бюджетном финансировании, обеспечивая право каждого человека на культурную деятельность и творчество в сфере культуры, свободный доступ к культурным ценностям и благам. Тем не менее и эти учреждения должны будут использовать возможности внебюджетного финансирования.

Происходящие процессы трансформации институтов государственной власти и местного самоуправления, принятие Федерального закона о государственно-частном, муниципально-частном партнерстве, положительный опыт реализации проектов ГЧП, частичная коммерциализация сферы социальных услуг и др. становятся факторами использования государственно-частного партнерства в отраслях социальной инфраструктуры. В условиях кризисных явлений, ограниченности бюджетных средств система ГЧП позволит сохранить и эффективно использовать потенциал данных учреждений, являющийся важным условием развития общества.

Для построения эффективной системы государственно-частного и муниципально-частного партнерства на уровне субъектов Российской Федерации, муниципальных образований необходимо:

• 1.    Обеспечить приведение региональной нормативно-правовой базы в соответствие с № 224-ФЗ.

• 2.    Разработать стратегию развития системы государственного и муниципального управления ГЧП в качестве отдельной региональной (муниципальной, отраслевой) программы – раздела «Стратегии социально-экономического развития объекта планирования» в соответствии с федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Ссылки и примечания:

• 1.    О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ // Российская газета. 2015. № 6727. 17 июля. URL: http://www.rg.ru/2015/07/17/g4p-dok.html (дата обращения: 23.12.2015).

• 2.    Шарипов А.Ю. Социальная инфраструктура в концепции ускорения. Новосибирск, 1990. 428 с.

• 3.    Пастухов А.Л. Ускорение развития сферы услуг как необходимое условие модернизации экономики // Технико-технологические проблемы сервиса. 2012. № 2 (20). С. 80–86.

• 4.    Таблица 1 составлена авторами на основе данных Росстата: Национальные счета России в 2007–2014 гг. [Электронный ресурс] // Федеральная служба государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b15_15/Main.htm (дата обращения: 22.12.2015).

• 5.    Погосов И.А., Соколовская Е.А. Соотношение производства товаров и услуг как одно из равновесий современного национального производства. М., 2013. 45 с.

• 6.    Борецкий Ю.А. О критериях приоритетности государственного финансирования отраслей социальной инфраструктуры // Вестник Челябинского государственного университета. 2014. № 9 (338). Экономика. Вып. 44. С. 57–61.

• 7.    Самуэльсон П.А. Экономика : учеб. пособие для студентов, обучающихся по экон. направлениям и специальностям / пер. с англ. Л.С. Тарасевича, А.И. Леусского. 15-е изд. М., 1999. 799 с.

• 8.    Друкер П.Ф. О профессии менеджера : пер. с англ. М., 2008. 320 с.

• 9.    Тютин Д.В. Эволюция нового государственного управления: логика эффективности, результативности и менеджмента публичных ценностей [Электронный ресурс] // Теория и практика общественного развития. 2014. № 5.

• 10.    О развитии государственно-частного партнерства в сфере дополнительного образования детей [Электронный ресурс]. 2015. URL: http://government.ru/news/17824/#sel=28:1:FfX,28:71:mca;26:1:Dlf,26:12:gWg;34:1:18B,49:7:ghi (дата обращения: 12.12.2015).

• 11.    Новый спорткомплекс, построенный полностью на деньги мецената, появился в Железнодорожном районе Улан-Удэ [Электронный ресурс]. URL: https://tvcom-tv.ru/news/detail.php?ELEMENT_ID=22503 (дата обращения: 15.11.2015).

• 12.    Об участии Новосибирской области в государственно-частном партнерстве [Электронный ресурс] : закон Новосибирской области от 22.03.2012 № 200-ОЗ. URL: http://www.zakonprost.ru/content/regional/46/1700631 (дата обращения: 12.11.2015).

URL: (дата обращения: 08.01.2016).