Развитие земского страхования в 60-70 гг. xx века

В современный исторический период сложных социальных противоречий, по-прежнему, остается важным условием для преодоления отчуждения между государством и обществом, национальной, конфессиональной и социальной конфронтации, развитие институтов общественного самоуправления на региональном, областном и других уровнях.

Участвуя во всех сторонах общественной жизни, самоуправление позволяет рационально перераспределить отдельные функции государственной власти, передавая право в принятии необходимых решений на локальный общественный уровень, стимулируя инициативу и социальную активность граждан. Это позволяет обеспечить реальную сопричастность общества к важнейшим решениям и дает возможность разделить ответственность за их выполнение и результаты.

Российское государство во все периоды своего исторического пути всегда выделялось высокой степенью централизации управления, и в то же время, в разные столетия были представлены элементы самоуправления.

На качественно новый уровень взаимосотрудничества государственной власти и органов местного самоуправления удалось выйти благодаря земской и городской реформам 60-70 гг. XIX века.

Правительством Александра II был взят курс на капиталистическое развитие Российской империи. Важнейшим фактором в этом процессе явилось реорганизация местного управления, которая предусматривала введение новообразований - земских учреждениях.

Основными принципами, на которых строилось самоуправление на местах в этот период, являлись принципы буржуазного общества, основанные на всесословности, выборности всех гласных членов земского собрания, имущественного ценза, формального равенства, демократизма и открытости.

В системе управления, как нам кажется, благодаря этим реформам, было найдено наиболее удачное сочетание сотрудничества центральных властей и местного самоуправления, сочетание строгой вертикали власти и дополняющие ее органы местного самоуправления - земства на губернском и уездном уровне, а также сословные, корпоративные представительства дворянства и крестьянского самоуправления.

Развитие земств - как унитарных территориальных единиц давала широкие социальные гарантии простым гражданам. Земства являлись органами местного самоуправления были созданы во многих губерниях европейской части России в соответствии с Земской реформой 1864 г. Их образование стало необходимой мерой для возвращения страны из глубокого экономического, социального и политического кризисов. Господствующее положение в земствах удалось занять помещикам, однако в их работе активно принимали участие и представители буржуазии: купцы, фабриканты, в меньшей степени - духовенство и зажиточные крестьяне. Министр внутренних дел С.С. Ланской утверждал, чтобы: «вознаградить дворян за потерю помещичьей власти», необходимо предоставить им «первенство в местной хозяйственной администрации». Но, несмотря на введенный высокий имущественный и сословный избирательный ценз, усиливалось значение представителей буржуазии и измельчание дворянского землевладения, при неуклонном развитии капитализма. Царское правительство передало представителям буржуазии только хозяйственные дела, касавшиеся губернии или уезда. Административный ресурс был отдан дворянскому сословию. Основой земского бюджета были налоги на недвижимое имущество - землю, дома, промышленные предприятия и торговые заведения. Эти деньги были небольшими и земствам их всегда не хватало. Они занимались народным просвещением, здравоохранением, строительством дорог, страхованием и целым рядом других вопросов.

В рамках страховой деятельности, земства осуществляли взаимное страхование имущества. По сути, в 60-е года XIX века была создана система городского взаимного и земского страхования. По своему объему страховые операции, которые проводили земские страховые учреждения, занимали второе место после деятельности акционерных страховых обществ. Одним из главных введений являлось земское взаимное страхование строений от огня.

Управление страхованием находилось в ведении губернского собрания. Оно утверждало: страховой оклад, т.е. минимальный размер суммы, меньше которой не могло быть обязательное страхование; предельные нормы, больше которых не могли быть застрахованные строения; пределы страховых сумм, которые выплачивались при наступлении страхового случая, а также размер страховых премий. Губернское собрание разрабатывало инструкции для управ, волостных правлений и непосредственно агентов по вопросам страхования. За их исполнением следила губернская земская управа. Она отчитывалась перед Губернским собранием.

После того как в Российской империи в 1861 г. было отменено крепостное право, возникла острая необходимость обеспечить защиту бывших крепостных крестьян, составлявших большую часть населения, на случай утраты жилья и имущества в результате пожаров и стихийных бедствий. Данное социальное обеспечение могло гарантироваться только взаимным страхованием. Осуществить такое страхование в акционерных обществах было невозможно из-за высоких цен на их услуги и большие расстояния между городом и деревней. Организовать же общества взаимного страхования сами крестьяне не могли, так как не имели понятия о том, что представляет собой страхование вообще.

Страхование строений от пожара было поделено на обязательное и добровольное. Обязательное, применялось ко всем сельским постройкам: общественным и частным, которые находились в сельском поселении, а остальные постройки страховались добровольно.

Взаимное страхование от огня (на примере Московской губернии)

Страхование от огня в ряде губерний, получило распространение достаточно поздно (например, в Московской губернии лишь с 1 января 1867г). Столь долгий срок обуславливался необходимостью выработки условий и правил по страхованию строений, так как взаимное земское страхование на тот период являлось инновационным, и было необходимо разработать качественно новый страховой продукт:

• 1.    «установить нормальные цены для различного рода строений», то есть справедливо оценить имущество, подлежащие страхованию.

• 2.    Назначить размер страховых премий.

• 3.   Определить «особые» условия, для принятия на страхование

• 4.   Дать инструкции по ведению страхового дела для уездных

отдельные пожароопасные строения (овины, кузницы, салотопки, и т. д.)

земских управ, волостных правлений и для особых страховых агентов.

Подготовительные работы заключались в проведении описи и оценки крестьянских строений, подлежащих обязательному страхованию, вместе с тем губернская управа затребовала сведения о пожарах в селениях временнообязанных крестьян за последние пять лет, а также сведения о числе лиц, желающих воспользоваться добровольным страхованием. В то же время, губернская управа обратилась в палату государственных имуществ, для предоставления сведений о числе и ценности застрахованных строений крестьян «государственных и удельных», о выплачиваемых страховых премиях, о числе «пожарных случаев» и сгоревших строений за период с 1853 по 1865г.

Данными волостных правлений губернское земство воспользовалось для установления норм оценки, а сведения, полученные от палаты государственного имущества, послужили для вычисления размера страховой премии. Из описаний оказывалось, что каменные постройки составляют лишь 5% от общей массы строений в губернии, а дома крытые тесом и железом составляют - 18%, т.е. абсолютное большинство зданий были деревянные и имели соломенную кровлю, что представляло особую опасность во время пожара. Также было выяснено, что в Московской губернии преобладают дешевые постройки и в среднем по губернии изба с двором оценивалась в 57 руб. Что касается результатов по страхованию с 1853 по 1865 гг., то, за это время поступления страховых платежей составили 365 330 руб., а выдано вознаграждений за пожарные убытки 455 523 руб., т.е. переплата составила 90 193 руб., что касается пристроек, то за них переплата за аналогичный период составила 18 593 руб. Исходя из этих данных, мы видим, что за 12 лет убытки составили 25 %, не учитывая траты на управление и меры по предупреждению пожаров.

После изучения статистики и анализа деятельности страхования от огня, были определены нормы оценки строений и размеры страховых премий. Впервые считались застрахованными строения, подлежащие обязательному страхованию с 1 января 1867 г. В это же время, Собрание разрешило губернской управе позаимствовать 30 000 руб. из земского сбора, для покрытия недостатка страхового капитала. Данное постановление было вызвано тем, что земство приступало к страхованию впервые и не имело для этой цели соответствующего капитала.

В 1867 году страховой сбор составил 191 050 руб., из этой суммы

130 957 руб. составили страховые убытки, из которых 105 936 руб. были выплачены пострадавшим в виде страховых выплат, а 3 195 руб. израсходовано на организацию и управление страхования. Несмотря на неплохие показатели 1867 года, следующий 1868 год оказался убыточным, что привело к росту тарифов на 60% по всем объектам страхования. В следующие 10 лет вырастала недоимка, которая к концу 70-х гг. составила 65 744 руб. или 35 % годовой премии, а в некоторые годы убытки составляли более 120 %. Тем не менее, за первое десятилетие московскому земству удалось образовать запасной страховой капитал в 151 596 руб.

В 1878 г., в связи с пересмотром стоимости крестьянского двора, цены для «принятия на страх» были увеличены в 2 раза. Для домов, с более безопасным покрытием, тарифы не изменились, что поощряло крестьян на замену соломенных крыш, что в свою очередь, положительно влияло на снижение пожароопасности.

В следующие 10 лет (1878-1886 гг.) продолжался сохраняться тренд на недоимки. Рассматривая отчеты по страхованию за это десятилетие, мы видим, что в течение нескольких лет (1882-1885 гг.) страховые сборы превышали страховые выплаты на 17-38 тыс. руб. В остальные годы, страховые премии превышая страховые выплаты, не позволяли формировать резервные бюджеты, так как оставалась необходимость перекрывать убытки прошлых лет. За данный промежуток времени поступило 1 896 408 руб. страховых сборов, из них выдано 29 284 домохозяйствам - 1 798 441 руб., потрачено на управление 123 036 руб., а также выдано крестьянам пособий на противопожарные снаряжения - 18 504 руб., таким образом, израсходовано 1 939 981руб.

Недоимки увеличивались ежегодно, и в среднем выводе за один год недоимка составляла более 44 тыс. руб. или 18% средней суммы годичного оклада. Так например, в 1876 г., она составляла 65 744 руб. , а к концу 1886 г. недоимка достигла уже 444 684 руб. Основной причиной становилось недопоступления той суммы, на которую увеличился оклад, благодаря увеличению тарифов в начале второго десятилетия. Разница в поступлениях страховых сборов за оба десятилетия была не велика: в первое десятилетие в среднем ежегодно поступало 180 078 руб., а во втором 189 640 руб, лишь на 5% больше, тем временем страховая выплата за этот период выросла на 70%.

Всего за 23 года (1867-1889 гг.) пострадали от пожаров 66 578 домохозяйств, понесено ими убытков на сумму в 10 868 000 руб., страховые выплаты им составили 3 994 000руб, а поступило 4 462 000 руб. в виде страховой премии. Из оставшихся 468 000 руб. - 226тыс. было потрачено на управление страховым делом, 19 тыс. - выдано землемерам за «снятие планов населения» и 39 тыс. - пособия на противопожарные мероприятия.

Кроме обязательного страхования, было введено добровольное и дополнительное страхование (или страхование по возвышенной оценке).

Дополнительное страхование было введено только для строений, подлежащих обязательному с целью дать возможность желающим застраховать свои строения на большую сумме. Размеры страховых премий по дополнительному страхованию были введены те же, что и по обязательному страхованию.

Первоначально в 1868 г., также, как и при обязательном страховании, в добровольном была занижена страховая оценка и занижены страховые выплаты, так как земство впервые приступило к страхованию, не имея запасного капитала. В 1869г. добровольное страхование было распространено и на крестьянские строения, подлежащие обязательному страхованию.

Меры предупреждения пожаров

Преследуя цель, чтобы при возможно меньшем обременении населения разными страховыми сборами оказывать ему помощь в размере наиболее соответствующим понесенным убыткам, Московское земство предпринимало целый ряд мер, целью которых было устранение всех причин, по которым тормозился успешный ход страхового дела в губернии. С этой целью оно принимало различного рода противопожарные меры, и, кроме того, заботилось о достижении более исправного поступления страхового сбора.

В 1866 г. была издана инструкция для уездных управ и сельских властей, заключающаяся в указании домохозяевам их различных обязанностей для предупреждения и пресеченья пожаров в селеньях, напоминающую нынешнюю инструкцию по технике безопасности.

В 1870г. Земству было передано право утверждать планы и фасады частных зданий, выдавать разрешения на их постройку, наблюдать за правильностью их возведения, возбуждать судебные преследования против нарушителей. Также губернскому собранию было предоставлено право составлять проекты местных постановлений относительно мер предосторожности от пожаров и их тушения, земским управам поручено составлять планы на устройство селений по части узаконивания.

Также, с 1873 г. были введены ссуды на возвратной и безвозвратной основе, которые выдавались из общего страхового капитала. На выданные суммы приобретались пожарные инструменты, готовились пруды и колодцы. Результаты этой деятельности не заставили себя долго ждать, за 20 последующих лет, число сгоревших строений уменьшилось почти в два раза.

Таким образом, мы видим, что взаимное земское страхование от огня вело к социальной ориентированности государства, способствовало поддержке населения во время неблагоприятных событий и помогало последующему развитию безопасности от пожароопасных ситуаций. Несмотря на высокую убыточность, управам удавалось не только выплачивать страховые выплаты пострадавшим, но и проводить эффективные мероприятия по предупреждению пожарных ситуаций, а также развитию инфраструктуры по предотвращению чрезвычайных ситуаций. Но, к сожалению, данный вид страхования развивался в земствах по-разному. Ключевым фактором его слабого развития на местах часто являлось плохое администрирование. Изучая протоколы заседаний, было замечено, что даже через 20 лет после организации земского страхования, многие граждане даже не знали о его существовании, а представители управ занимались, прежде всего, сбором губернских и земских податей, считая сбор страховых премий второстепенным делом, тем самым тормозя процесс развития земского страхования.