Реализация конституционных и уставных норм о подзаконном правотворчестве региональных парламентов

Н ормирование общественных отношений путем подзаконного правотворчества реализуется рядом органов, институционально принадлежащих к различным ветвям государственной власти. Стоит отметить, что способы регламентации этого вида государственной деятельности весьма разнообразны. Круг регулируемых вопросов, виды и формы принимаемых подзаконных актов, характер правотворческих процедур в общих чертах определяются в федеральном законодательстве¹. Специфика правотворческой деятельности региональных органов отражается в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, текущем региональном законодательстве.

ИШЕКОВ Константин Анатольевич – к.ю.н., старший научный сотрудник, доцент кафедры конституционного права Поволж ской академии государственной службы

Некоторые конституционные нормы, воздействуя на основные (фактические) общественные отношения опосредованно, одновременно оказывают прямое действие на отношения промежуточного блока, связанные с правотворческим процессом, результатом которого должен быть закон или иной акт, касающийся отношений, обозначенных конституционной нормой. Издание предусмотренного Конституцией закона тоже выступает способом ее непосредственной реализации2. В продолжение этой мысли можно отметить, что применительно к региональному уровню одним из способов реализации конституции или устава субъекта является принятие регионального закона или подзаконного акта.

Законодательные органы власти российских регионов оформляют свою подзаконную деятельность постановлением. Необходимо отметить, что в тексте большинства конституций и уставов постановления парламента указываются в числе правовых (Иркутская и Смоленская обл.) или нормативно-правовых актов (Ивановская, Новосибирская, Челябинская обл., Ямало-Ненецкий автономный округ) либо в составе законодательства субъекта (Омская обл.) и в редких случаях подразделяются на нормативные правовые и индивидуальные правовые акты (Забайкальский край, Воронежская, Тюменская обл.). Между тем, юридический характер постановлений прямо влияет на форму реализации норм конституций или уставов, предусматривающих их принятие, и в некоторых случаях предопределяет способ осуществления норм о подзаконном правотворчестве.

Вызывает интерес практика г. Санкт-Петербурга. В ст. 34 Устава данного субъекта указано, что Законодательное собрание Санкт-Петербурга принимает нормативные правовые акты, индивидуальные правовые акты и правовые акты рекомендательного характера – постановления и решения1. Подчеркну, из текста данной статьи не ясно, какие именно акты (постановления или только решения) могут иметь индивидуальный и рекомендательный характер. В том случае, если постановления имеют нормативноправовое содержание, формой реализации уставной нормы, предполагающей их принятие, является исполнение. Если это индивидуальный (ненормативный) акт, то форма реализации устава – применение. Исследование подзаконного правотворчества Законодательного собрания Санкт-Петербурга показывает, что в форме постановления издаются не только нормативно-правовые, но и индивидуальные акты (например, постановление о назначении на должность мировых судей). Между тем, алгоритм принятия постановлений Законодательного собрания Санкт-Петербурга одинаков, независимо от того, какова природа этих правовых актов. Отличия в правотворческом процессе существуют только между порядком учреждения постановлений парламента и порядком принятия его решений.

В форме постановления осуществляется целый ряд внутриорганизационных, учредительных, кадровых вопросов, предусмотренных конституций (уставом) субъекта. Важен вопрос о том, какие полномочия следует регулировать законодательно, а какие регламентировать в подзаконных актах парламента. Представляется оши- бочной практика тех субъектов, в уставах (конституциях) которых содержится статья с названием «Полномочия законодательного (представительного) органа», где указывается, какие из них оформляются законом субъекта, а какие утверждаются постановлением. Такой подход в корне противоречит природе закона, в создании которого участвуют органы различных ветвей государственной власти. Интересен опыт разграничения правотворческих возможностей в Республике Саха (Якутия). В ст. 57 Конституции (Основного закона) этого субъекта федерации отмечено, что законом Республики регулируются вопросы, относящиеся к ведению и полномочиям Республики Саха (Якутия). Постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) оформляются решения по другим вопросам, отнесенным законодательством к ведению республиканского парламента2. Аналогичным образом разграничены полномочия, требующие законодательного или подзаконного установления, в Уставе города Москвы (ст. 36)3. Думается, что данный способ размежевания законодательных и подзаконных полномочий целесообразно использовать и в других регионах России.

Конкретный перечень вопросов, получающих формальное определение в постановлении парламента, содержится в п. 3 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Этот перечень не является закрытым. Указанная норма федерального закона предполагает оформление подзаконным нормативно-правовым актом ряда других вопросов, отнесенных Конституцией России, федеральными законами, конституционным (уставным) и текущим законодательством субъектов к ведению регионального парламента. Сопоставление правотворческой компетенции, определенной в Федеральном законе, с вопросами, отраженными в региональных конституциях и уставах, позволяет говорить о сложившейся в некоторых регионах практике расширения подзаконного ведения органов легислатуры.

В числе дополнительных полномочий, раздвигающих границы перечня, установленного на федеральном уровне, можно назвать следующие позиции, утверждаемые постановлением парламента:

• •    избрание представителя от законодательных органов в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, назначение на должность мировых судей;

• •    назначение членов избирательной комиссии субъекта;

• •    назначение на должность и освобождение от должности уполномоченного по правам человека субъекта федерации;

• •    согласование некоторых кадровых вопросов в судебных и правоохранительных органах, согласие на назначение прокурора субъекта;

• •    утверждение отчетов региональных органов исполнительной власти;

• •    правотворческая инициатива парламента в органах исполнительной власти;

• •    обращение в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания;

• •    обращение в к онституционный суд РФ, конституционный или уставный суд субъекта федерации;

• •    решения по вопросам, связанным с депутатской этикой;

• •    толкование региональных законов;

• •    решение о принятии либо отклонении закона.

Следует подчеркнуть, что указанные перечни полномочий также не являются исчерпывающими. Полный и окончательный список подобных вопросов на сегодняшний день предусмотреть практически невозможно. Причина правовой неопределенности кроется в подвижности вопросов совместного ведения федерации и субъектов, неясности содержания и объема предметов исключительной компетенции субъектов федерации.

Оценивая способы фиксации подзаконных правомочий парламента, оптимальным вариантом их оформления следует признать подробное, но не исчерпывающее разграничение правотворческих возможностей в региональных конституция и уставах. Данный подход согласуется с конституционным принципом самостоятельности региональных органов государственной власти и позволяет отразить на высоком конституционно-уставном уровне специфику данного субъекта. Применение иных способов правового регулирования может иметь следующие негативные последствия. В случае совпадения полномочий, определяемых в федеральном законе и региональной конституции (уставе), не учитываются все особенности реальных общественных отношений, главным участником которых является парламент. Отсутствие четкого разграничения правотворческой компетенции в тексте конституции или устава порождает коллизии правоприменения. Абстрактная отсылка к иным законодательным актам без уточнения их наименования создает противоречия и повышает коррупциогенную опасность.

В тексте большинства конституций и уставов регламентируются основные процедуры принятия постановления регионального парламента. Однако данная практика не является повсеместной. Применяются несколько способов правового регулирования. В основных законах отдельных субъектов постановление парламента указывается в ряду других нормативных правовых актов. При этом информация о порядке его принятия в тексте конституционных (уставных) документов может отсутствовать. Скорее исключением из общего правила можно признать конституции и уставы тех субъектов, в которых подзаконное правотворчество парламента освещается достаточно подробно (см. ст. 51 Устава Ростовской области, ст. 27 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа).

В ряде субъектов РФ конституционные (уставные) нормы о правотворческом процессе реализуются в законах субъектов о правотворчестве (Ямало-Ненецкий автономный округ) или в законах о нормативных правовых актах (Карачаево-Черкесская Республика, Свердловская, Омская обл.). В Чукотском автономном округе действует Кодекс о нормативных правовых актах округа1. Однако в большинстве российских регионов специфика реализации конституционных (уставных) норм о подзаконном парламентском правотворчестве фиксируется в тексте регламентов законодательных органов государственной власти.

Как представляется, излишняя конкретизация подзаконного правотворчества в конституциях (уставах) и законах субъектов нецелесообразна. Отражение всех процедур правотворческого процесса в конституциях или уставах субъектов загромождает их текст. Кроме того, регламент, будучи подзаконным нормативноправовым актом, регулирует преимущественно внутриорганизационные вопросы деятельности законодательного органа. Утверждение регламента постановлением и изложение в нем процесса подзаконного правотворчества способствует реализации принципа самостоятельности органов законодательной (представительной) власти, позволяет оптимизировать правотворческие процедуры с учетом сложившихся общественных отношений. В связи с этим логично, чтобы процесс подзаконного правотворчества органа легислатуры отражался не в конституционном и уставном законодательстве, а в подзаконном нормативно-правовом акте – регламенте парламента, утверждаемом его постановлением.

Результаты исследования наводят на мысль о многообразии форм реализации конституций и уставов о подзаконном правотворчестве. В случае принятия постановления нормативно-правового характера реализация конституций и уставов производится в форме исполнения. Если подзаконные акты регионального парламента не имеют нормативно-правовой сердцевины, следует говорить о применении основных законов субъектов РФ. Форма и способ реализации конституционных (уставных) норм могут находиться в тесной взаимосвязи. Думается, что создание правоприменительных актов парламента в упрощенном порядке в большинстве случаев допустимо. Это позволяет оптимизировать правотворческий процесс, избежать его излишней бюрократизации. Вместе с тем акт применения конституции или устава может иметь широкий резонанс и серьезные последствия для региона. В связи с этим использование усложненной процедуры утверждения ненормативного постановления, в частности квалифицированным большинством голосов, в ряде случаев бывает вполне оправданно.

В целом содержание и порядок принятия подзаконного акта регионального парламента прямо зависит от того, каким образом эти вопросы отражены в конституции или уставе субъекта. Оптимальным способом конституционно-правовой и уставной фиксации следует признать подробное, но не исчерпывающее установление правотворческих полномочий в региональных конституция и уставах. Главное, чтобы в своей подзаконной деятельности парламент не посягал на предметы законодательного ведения и вопросы, относящиеся к компетенции органов исполнительной власти.