Реализация правотворческих функций как проявление культуры организации юридического процесса

DOI:

Общетеоретические вопросы правотворчества – это вопросы, связанные с пониманием того, как и кем формируется (творится) право, каким объективным законам подчиняется данный процесс, каким правокультурным требованиям он должен соответствовать, чтобы приводить к позитивному эффекту, каковы в этом плане возможности, компетенция и ответственность правотворческих субъектов и др., ответы на которые требуют комплексного научного решения, что позволит, среди прочего, конструктивно повлиять на существующую правотворческую практику.

На наш взгляд, одной из проблемных областей доктрины современного правотворчества является то, как этот вид особо значимой государственно-социальной деятельности вписывается в культурный фон общества, нации, государственно-правовой семьи, в какой мере он испытывает влияние подходов к созданию права из других политико-правовых систем, как проявляется суверенность национального правового творчества, а также то

(что особенно важно), каким должно быть культурное наполнение собственно правотворческого процесса, какой должна быть культура организации правотворчества и на каком культурном уровне осуществляется правотворческий процесс, в частности, в современной России.

В целом следует отметить, что данная проблематика входит в более широкий круг вопросов правообразования – доктринальноправовой проблемы, позволяющей уяснить сущность, содержание позитивного права и вывести на понимание качества закона, от которого зависит состояние правозаконности и правопорядка в обществе. Как известно, изучение проблемы образования права помогает найти ответ на важный и, как правило, всегда актуальный вопрос: относится ли юридическая (правовая) норма к числу «изобретений», искусственных творений, создаваемых субъектами правотворчества, или же она – результат более сложного объективного процесса, происходящего в глубинах социальноправовой жизни и выражающего факт ее возникновения и последующей динамики? Ответ на этот вопрос отрывает простор для последующих умозаключений и выводов, определяющих понимание сущности права и его роли в жизни общества, а также всех компонентов его материи (норм, юридических конструкций и пр.), их природы и законов существования в единой системе.

Правовая (юридическая) норма в большинстве случаев характеризуется как результат сознательной деятельности людей (законодателей, правотворцев), и это, пожалуй, уже стало элементарной истиной, не требующей каких-либо особых доказательств. Однако правовую норму не следует рассматривать исключительно как продукт их законодательной (правотворческой) активности, правотворческой воли. Правовая норма привносится в волевые рамки субъектов правотворчества извне под влиянием разнообразных факторов (социальных и пр.), которые существуют еще до того, как начинается процесс правотворчества, и продолжают влиять на него по мере осуществления. Эти прежде всего объективные факторы оказывают первоначальное воздействие на формирование права, находясь вне каждого отдельного правотворческого акта и предшествуя ему. Такое представление способствует более глубокому осмыслению особенностей процесса правообразования, а также создает предпосылки для ограждения правотворческой деятельности от вредного для нее субъективизма [13–15].

В то же время не следует понимать правообразовательный процесс только как объективный, не зависящий от разумной деятельности людей (народа и его представителей в лице законодательных и иных правотворческих органов). Иначе эти субъекты могли бы рассматриваться лишь как некие бесчувственные (неодушевленные и самостоятельно не мыслящие) машины, регистрирующие правовые импульсы, исходящие из «недр» социально-правовой жизни. Однако такое восприятие вряд ли уместно и целесообразно. Помимо своей ошибочности, оно существенно снижало бы авторитет государства как специально созданной людьми особой организации публичной власти, призванной упорядочивать различные социально-правовые процессы, регулировать общественные отношения, вносить в жизненные (подчас – стихийные)

процессы элементы планомерности, предсказуемости и пр.

При моделировании картины правообразовательного процесса важно опираться на комплексный подход, который учитывает и естественно-социальное начало в правообра-зовании, и роль законодателя (в широком смысле этого слова) в создании необходимых обществу правовых норм. При этом последним, то есть законодателем, эти нормы должны формулироваться не произвольно (как вздумается правотворческому субъекту), а реально отражать социальные правообразующие факторы, складывающиеся на их основе социальные правовые интересы и соответствующие этим интересам правовые идеи, которые и будут находить свое закрепление в нормах правовых актов [18; 20; 21, с. 55–68; 22].

Исходя из этого, важно отметить необходимость соответствия законодательного (правотворческого) процесса базовым принципам и необходимым культурным требованиям с точки зрения организации данного юридического процесса и выполнения в ходе его осуществления стоящих перед ним общих и специальных, стратегических и тактических задач, ведь именно соблюдение этих искомых правокультурных критериев на этапе разработки и принятия нормативных правовых актов в последующем станет играть существенную роль в функциональности той или иной нормы права, тем самым минимизируя проблемы реализации введенных в действие нормативных предписаний на практике.

Правовое творчество как планомерно-сознательный способ создания права: основы теории предмета

Способы создания права, которые были выработаны в ходе правовой эволюции, можно подразделить на два основных типа. Это деление производится в зависимости от того, является или же не является создание права результатом сознательной и планомерно осуществляемой деятельности. Процесс создания права, в котором сознательная и планомерная деятельность играет незначительную роль, называется спонтанным. В свою очередь создание права, при котором его творец сознает, что он создает право и действует более или менее планомерно, является сознательным [11; 18; 25]. В последнем случае речь идет собственно о правотворчестве, которое в условиях современного общества является преобладающим способом создания правовых норм.

Правотворчество как планомерно-сознательный способ правообразования – это сложный, требующий высокоточной организации интеллектуальный (рационально организованный) процесс актуального конструирования права как регулирующего средства. Этот процесс имеет свои особые характеристики, строится на определенных принципах, связан с реализацией общих и специальных функций и пр. Его отличие от правообразования спонтанного типа в том, что рациональное начало выходит в данном случае на передний план. Оперируя разумом, субъект правотворчества либо старается надлежащим образом понять и реально отобразить те модели правового поведения (взаимодействия), которые сложились объективным образом и их необходимо лишь правильно зафиксировать в нормах и текстах нормативных актов, либо принимает ответственные правовые решения, которые рассчитаны на моделирование неких новых, ранее не существовавших общественных отношений, появление которых, по мнению законодателя, целесообразно. В последнем случае проявляется наряду с рациональным подходом непосредственно творческое (конструкторское) начало. Законодатель в этом качестве выступает как своего рода «архитектор» права.

Правотворчество – рационализированный путь создания права – состоит в формировании и последующем формулировании, то есть возведении в закон (в широком смысле этого слова, включая каждый нормативно-правовой акт, рассчитанный на всеобщий характер применения) государственной воли компетентными на это субъектами. В отличие от санкционирования спонтанно сформированных обычно-правовых регуляторов, правотворчество характеризуется тем, что государство или с его согласия иные субъекты изначально выступают инициаторами создания и официального закрепления в системе источников права формально-определенных общеобязательных правил поведения.

Как планомерно-рациональный способ правообразования правотворческий процесс представляет собой систему производимых на объективной социальной основе организационно-процессуальных действий уполномоченных органов (главным образом, законодательных) государства, направленных на установление, изменение или отмену норм права. В качестве непосредственного результата правотворческой деятельности выступают различные правовые акты (нормативного характера). Главным правовым следствием правотворческой деятельности служит создание нормативной основы – совокупности действующих норм, являющихся исходным моментом в механизме правового регулирования и обеспечивающих правовое урегулирование общественных отношений либо составляющих возможность упорядочения общественных отношений, превращение которой в действительность связано с приведением в действие различных других способов реализации права (применение, использование, соблюдение, исполнение).

Приведем в качестве дополнительного опорного понятия правотворческого процесса определение такового, предлагаемое одним из ведущих специалистов в этой области И.В. Гранкиным: «Процесс разработки, обсуждения и принятия общеобязательных правил поведения людей (в форме правовых актов нормативного характера. – В. Т., В. С.) компетентным органом государственной или муниципальной власти, подписания уполномоченным должностным лицом и последующее обнародование в официальном средстве массовой информации называется правотворчеством» [5, с. 38]. Было бы также верно дополнить, что несмотря на высокую роль субъективного начала в правотворчестве (зависимость его результатов от деятельности компетентных должностных (органов) лиц – субъектов правового творчества), само правотворчество – это все же социально обусловленный процесс, так как и содержание, и форма права детерминируются социальными правообразующими факторами, и только в таком понимании неразрывной связи действий законодателя и правообразующей воли, исходящей от общества, можно рассчитывать на перспективный успех всех тех творческих начинаний, которыми характеризует- ся планомерно-рациональный процесс правового созидания.

Правотворческий процесс основывается на определенных принципах – основополагающих идеях, реализация которых обеспечивает его качество и эффективность. Основными принципами правотворчества являются: 1) народный характер правотворчества; 2) демократизм правотворчества; 3) научный характер правотворчества и его связь с правоприменительной практикой; 4) законность правотворчества; 5) принцип системности и др. [15; 18]. Каждый из них выражает объективные условия, сопровождающие рациональную деятельность в области государственного (муниципального и иного социального) управления общественными процессами, и способствует надлежащей организации этой компетентной деятельности (в данном случае – в сфере создания юридических стандартов социального взаимодействия).

Правотворческий процесс – это сложная деятельностная система, в результате динамики (функционирования) которой происходит конструирование (сотворение) позитивного права, выражаемого в определенных формах (в виде законов и иных нормативных актов, прецедентных решений судебной и административной власти, нормативных договоров, юридико-доктринальных положений и некоторых других) и нацеленного на решение тех или иных социальных (политических, экономических, социально-обеспечительных и пр.) задач.

Как было отмечено выше, в отличие от спонтанного правообразования правотворчество – это, как правило, рационально организованная деятельность компетентных властных инстанций, призванных управлять социальными процессами путем принятия соответствующих правовых актов (актов всеобщего действия), но вместе с тем напрямую зависящая от социального контекста. Данный аспект определяет специфику правотворческой деятельности (высокую роль разумного начала, особую целевую направленность и, помимо этого, с одной стороны, «социально обусловленную» свободу законодателя в реализации своих правотворческих полномочий, а с другой – бремя ответственности за качество принимаемых по воле субъектов правового творчества нормативных правовых актов ).

Правотворческие функции: к проблеме реализации

Резонно констатировать: как и любая система, состоящая из тех или иных элементов, система правотворческой деятельности предполагает осуществление необходимых (обусловленных объективным предназначением правотворчества создавать позитивное право) функций как общего характера (базовая функция правосозидания, в том числе – официальная практика разработки и введения в действие новых норм права; внесение изменений в действующее законодательство или отмена каких-либо уже существующих государственно-обязательных правил поведения; восполнение пробелов в праве и пр.), так и специального характера (например, познавательная функция, аксиологическая функция и пр.), выполнение которых имеет значение для реализации основного функционального требования, заложенного в правотворческом процессе как таковом. Реализация этих функций позволяет решить задачу совершенствования современного законодательства.

Роль функционального подхода в понимании «механики» правотворческого процесса представляется крайне важной в прикладном аспекте, так как ненаделение деятельностной системы правотворческого процесса необходимым набором функций (общих и специальных, основных и вспомогательных, функций первого, второго и других по очередности порядков) создает почву для негативных проявлений в правотворческой практике, поскольку если не очевидно то, какие непосредственно направления работы должен (или может) осуществлять правотворец (выступая субъектом правотворческого процесса), то и предъявлять какие-либо возражения (претензии) на счет качества и эффективности результатов правотворческой деятельности вряд ли возможно, с чем, собственно, и приходится сталкиваться обществу в настоящее время, когда имеют место законодательная инфляция (не случайно столь безграничную активность к постоянным изменениям «правил игры», осуществляемым в рамках властного нормотворчества, иронически сравнивают с «принтером», печатающим (штампующим) все новые и новые нормативные акты, что зачастую не только не улучшает ситуацию в экономике (и других сферах), но и приводит к довольно ощутимым издержкам [8, с. 5], правотворческим ошибкам (дефектам) [16, с. 67– 74; 24, с. 89–96], порождает кризисные явления в праве в целом [3; 4, с. 43–54] и пр.). Как представляется, должным образом налаживая работу каждой из правотворческих функций, можно достичь качества эффективности для всей системы правотворчества.

Доктрина права постепенно проявляет к этой проблеме все более пристальное внимание [19, с. 622–630]. В современной юридической литературе под функциями правотворческого процесса понимаются обусловленные правообразующей волей, требующей выражения в позитивном праве, спецификой правотворческой работы направления профессиональной деятельности, осуществляемой в рамках системных параметров правотворческого процесса непосредственно субъектами правотворческой компетенции (прежде всего, депутатами законодательных (представительных) органов власти), а также привлекаемыми к участию иными лицами (специалистами в определенных научных областях, прежде всего, учеными-юристами), по познанию содержания искомой воли, оценке на предмет юридической значимости отдельных его компонентов, а также преобразованию в формально-определенные правовые установления, и которые в системе (посредством последовательной реализации соответствующих направлений правотворческой работы) позволяют достичь необходимый правотворческий результат в виде правовых актов нормативного характера, нацеленных на решение текущих проблем правового регулирования и на перспективу [1, с. 39–53; 23, с. 135].

Необходимость предъявления культурных требований к правотворческому процессу как залог минимизации проблем реализации правотворческих функций

Для того чтобы искомые функции (функции правотворчества) реализовывались эффективно, сам юридический процесс правового созидания должен осуществляться на высоком культурном уровне и отвечать определен- ному набору культурных требований. Ведь реализация правотворческих функций во многом зависит от культуры правотворчества в целом, и недостаток культуры организации данного процесса либо проявления антикультуры могут служить причиной существенных проблем в достижении основных целей правового творчества и реализации его функций, а порой создавать дополнительные преграды в развитии политико-правовой системы, ведущие к еще большей коллизионности права, нарастанию массы дублирующих правовых норм, дефектности конструктивных формирований в праве и др.

Культура правотворчества , как нам представляется, – это обусловленная общим культурным фоном страны (государства), нации (народа), сложившимися традициями политики (искусства) государственноправовой деятельности, доминирующими свойствами политико-правовой системы совокупность социально-правовых, материально-организационных, процедурнопроцессуальных, технико-юридических, личностно-образовательных характеристик, мероприятий и требований, сопровождающих процесс подготовки и принятия правотворческих решений и предъявляемых к таковому, определяющих уровень и качество осуществляемого в государстве правового творчества, конструктивную реализацию всех правотворческих функций, способствующих достижению единого запланированного правотворческого результата в виде правовых актов нормативного характера, содержащих нормативные правовые предписания, нормы права и согласованные юридические конструкции с необходимым социально-правовым эффектом действия .

Культура правотворчества является залогом и формой реализации всех присущих этой деятельности задач. Д.А. Керимов, знаменитый теоретик права, не случайно назвал одну из своих работ именно в этом ключе: «Культура и техника законотворчества» [9]. Эта книга, вышедшая на этапе становления демократического устройства в России, обозначила одну из основных проблем правового творчества – проблему его культуры, актуальность и значимость которой только возра- стает на современном этапе и требует серьезного осмысления: ведь именно культура оглав-ляет название этой юридической работы, становясь как бы отправной точкой сложного и многогранного процесса правового творчества.

Каковы основные требования культуры правотворчества, которые могут и должны быть применимы на практике? Выделим, на наш взгляд, наиболее характерные:

• 1.    Позиционируя правовое творчество как процесс социально обусловленный, в культурные параметры такового на первом плане должен входить комплекс действий субъектов правотворчества, осуществляемых на так называемой предправотвор-ческой стадии . Это все то, что связано с выявлением именно тех отношений, которые требуют правового регулирования – базовая предпосылка выражения социальной природы права в «продуктах» правового творчества. «Необходимой предпосылкой создания правовых норм является познание тех сложных условий, факторов и обстоятельств, тех развивающихся общественных отношений, правовое регулирование которых диктуется нуждами социального прогресса» [10, с. 109].

• 2.    Соответствие регламентным требованиям правотворческого процесса . Одним из культурных требований правотворческого процесса является соблюдение основных регламентов этого процесса (от внесения проекта нормативно-правового акта на рассмотрение до его принятия в завершающем чтении). Например, применительно к общефедеральному законотворчеству один из основных документов подобного рода – это Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В нем можно выделить некоторые статьи и пункты, которые наиболее ярко отражают культуру взаимодействия государства и общества, правовых экспертов в процессе правотворчества . Например, п. «р» ст. 11 указывает на необходимость направления заключения Общественной Палаты Российской Федерации (далее – Общественная Палата) по результатам экспертизы законопроекта в комитет Государственной Думы, назначенный в соответствии

• 3.    Владение правилами и соблюдение всех требований юридической техники , реализация искусства юридической техники в полном своем смысле. «Являясь средством создания и совершенствования права, юридическая техника сопутствует ему на всех этапах развития и всегда отражает его национальные и исторические особенности»

• 4.    Культура субъектов правотворческого процесса . Невозможно отрицать личностное начало в правотворчестве, ведь в каждом его «продукте», к примеру, нормативноправовом акте, воплощаются мысли людей, прошедшие определенную процедуру, многочисленные фильтры, и воплощенные в строго фиксированной и установленной государством юридической форме. За созданным в процессе правотворчества нормативно-правовым актом так или иначе стоит автор (авторы), которые внесли в содержание законопроекта все его основные элементы (начиная от идеи и продолжая всеми аспектами правотворческой техники, способствующей построению содержания правового акта) [2, с. 11]. Поэтому культура лиц, осуществляющих правотворческую деятельность , должна быть высока (в части образования, мировоззрения, знания права и юридического искусства и пр.). И если говорить в целом, заглядывая в будущее, необходимо констатировать, что «в обществе нужны технологии, развивающие массовое стремление к саморазвитию, социально-правовому и культурному самосовершенствованию, постоянному повышению профессионального уровня» [7, с. 121].

• 5.    Иные культурные требования , связанные с отдельными стадиями и функциями правотворческого процесса в целом (аксиология в правотворчестве, познавательная функция, моделирование, этика правового творчества и пр.), соблюдение которых может способствовать оптимизации правотворческого процесса на всех уровнях [12] (генерируясь от локально-корпоративного уровня и восходя к уровню государства во всем его масштабе – федеральному правотворчеству).

с ч. 1 ст. 108 настоящего Регламента ответственным по указанному законопроекту. Пункт 2 ст. 27 гласит о том, что комитет, комиссия вправе привлекать к своей работе экспертов Правового управления Аппарата Государственной Думы и других экспертов, а также принимать решение о проведении независимой экспертизы законопроектов. Пункт 4 той же статьи определяет, что комитет Государственной Думы, назначенный в соответствии с ч. 1 ст. 108 настоящего Регламента ответственным по законопроекту, обязан рассматривать заключение Научного совета по правотворчеству по результатам экспертизы законопроекта, поступившее в соответствии с пунктом «з. 2» ч. 1 ст. 11 настоящего Регламента [17]. Информация о результатах рассмотрения комитетом указанного заключения доводится до сведения депутатов Государственной Думы РФ в выступлении представителя комитета при обсуждении законопроекта на заседании Государственной Думы. Это позволяет привлечь к работе экспертные группы и учесть их рекомендации при подготовке законопроекта.

Регламент содержит разнообразные требования к организации законотворческого процесса на федеральном уровне (процедурнопроцессуальные, юридико-технические, ориентированные на связь процесса правотворчества с социальным контекстом и пр.), выполнение которых символизирует во многом культуру осуществления законотворчества на общефедеральном уровне. Подобные регламенты, по общему правилу, приняты и действуют на региональном и муниципальном уровнях правотворчества, и там, где это действительно работает, общая картина представляется в основных чертах позитивной. В целом же соблюдение всех предписанных требований и процедур – организационная предпосылка качественных и обоснованных во всех отношениях принимаемых правотворческих решений.

[6, с. 314]. Это означает применение в правотворческой практике всей совокупности методов, средств и приемов, используемых в соответствии с принятыми правилами при выработке и систематизации нормативно-правовых актов, что также является одним из определяющих культурных требований к правотворческому процессу, обеспечивающих создание наиболее совершенных юридических актов. « Техническое несовершенство представляет собою несовершенство всего права , недостаток, тормозящий право и вредящий ему во всех его целях и задачах» (Р. Иеринг) [23, с. 189].

Выводы

Учитывая культурные требования к правотворчеству, приведенные в данной работе, перечень которых может быть дополнен и детализирован, необходимо заметить, что правовое творчество – это процесс, который всегда находится в динамике, коммуникации с реальным изменяющимся обществом, ищет новые наиболее эффективные пути разрешения общественных проблем, улучшения и упорядочения жизни. Очевидно влияние культуры на правовое творчество, на круговую взаимосвязь этой сложной деятельности и социально-правовой коммуникации, обеспечивающей процесс познания правового содержания социальной жизни и его преобразования в правовые формы. Именно эта закономерная связь непосредственным образом и создает вращение «колеса» правового творчества в нужном направлении – к наибольшей гармонизации, упорядочиванию жизни людей.

Правотворчество призвано в первую очередь создавать право, делать право эффективным, реализуя свои основные и вспомогательные функции: правосозидания; принятия новых нормативных правовых актов, внесения изменений в действующее законодательство (обновление нормативного материала) или отмены каких-либо уже существующих нормативно-правовых актов; устранение коллизионно-сти нормативных предписаний, восполнение пробелов в праве, правопознания, правового прогнозирования, моделирования и пр.

В минимизации проблем реализации правотворческих функций должно быть заинтересовано как государство, так и общество. В связи с этим необходимо учитывать контекст влияния культуры на право и правовое творчество, предъявляющий к этому сложному, многоэтапному процессу широкий ряд важных культурных требований (связь с социальным контекстом, соответствие регламентным требованиям, выполнение правил техники правотворчества и др.), направленных на повышение эффективности этого процесса и уровня социализации правотворческих результатов – нормального восприятия и функционирования в обществе его продуктов (норм права). Несомненным образом проблема реализации правотворческих функций за- висит от культуры организации данного юридического процесса, его соответствия правокультурным требованиям, начиная от способности выражения в правовом творчестве социальной природы права и заканчивая культурой непосредственно субъектов правотворческого процесса.