Реализация правовых принципов в контексте смыслового поля права (на примере закона о размещении заказов)

Освещение проблемы смысла права, его концептуализации и конкретизации в правовых принципах трудно представить без обращения к доктрине, законодательству и актуальной юридической практике. Смысл и функциональная роль правовых принципов проявляются на примере функционирования огромного числа правовых институтов, одним из которых является институт государственного и муниципального заказа.

С 1 января 2006 г. вступил в силу Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – ФЗ № 94, Закон, Закон о размещении заказов) [5]. Принципы правового регулирования института размещения заказов представляют собой основополагающие базовые установки, которые конституируют (оформляют) важнейшие экономические и социальные ценности современного российского общества: единое экономическое пространство, экономическую эффективность, свободу предпринимательской деятельности, конкуренцию, гласность и прозрачность работы государственного аппарата и другие. Как отметил в одном из своих первых интервью замес- титель начальника Управления по контролю и надзору в области недвижимости, локальных монополий и ЖКХ Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) В.В. Ефимов, внедрение в жизнь новых механизмов и принципов потребовало огромных усилий от заказчиков и поставщиков, которым пришлось не только осваивать новые порядки размещения заказов, но и учиться (более детально) готовить конкурсную документацию, документацию об аукционе и, что самое главное, – технические задания на поставляемые товары, выполняемые работы, оказываемые услуги [3, с. 112].

Гармоничное сочетание и взаимодействие этих принципов достигается в рамках особого системного состояния – баланса принципов (идей) , последовательно конкретизированных и официально закрепленных в нормах действующего Закона о размещении заказов. Думается при этом, что связующим звеном в системе этих принципов является идея защиты конкуренции, так как она обеспечивает выполнение всех иных целей и принципов регулирования (ст. 1 Закона). Согласно ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции» № 135-ФЗ от 26 июля 2006 г., конкуренция – это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке [4].

В этой связи вопрос о функциональной роли правовых принципов в регулировании отношений, связанных с размещением публичных заказов, тесно связан с проблемой общего места этих принципов в структуре смысла права. Правовые принципы – это составная часть смыслового ядра права в виде максимально обобщенных и универсальных нормативных предписаний, имеющих устойчивый и фундаментальный характер (ввиду их генетической связи с ценностями, рациональным выражением которых они и являются), требующих дальнейшего развития и конкретизации в структуре смысла права путем их объективации в правовых нормах [2]. По содержанию и сфере действия эти принципы будут выступать, как правило, межотраслевыми, так как, имея публично-правовую направленность в обеспечении и защите соответствующих отношений, они охватывают предмет нескольких отраслей права (гражданского, административного, финансового, уголовного).

Если анализировать данную проблему в рамках института размещения заказов, то, по нашему убеждению, смысловым ядром Закона о размещении заказов выступает баланс трех правовых принципов: 1) расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов, 2) эффективного использования бюджетных средств и 3) интересов развития добросовестной конкуренции. Доминирование какого-либо одного из этих принципов может допускаться в силу прямого указания закона. В других случаях усиление одного принципа, а иногда и противоречия их между собой, подлежат уравновешиванию в юрисдикционной деятельности. Конкретизация норм Закона о размещении заказов осуществляется как в процессе его применения, так и в ходе дополнительного нормотворчества на основе обобщений правоприменительной практики, но центральной всегда остается схема установления баланса приведенных принципов и его индивидуализации применительно к условиям отдельного случая размещения заказа.

В повседневной правоприменительной практике имеет место взаимодействие, а порой и ожесточенная борьба, между принципами, защищающими потребности заказчика приобретать необходимые для собственных нужд товары (работы, услуги), и принципами, направленными на обеспечение максимального доступа участников размещения заказа к информации, бюджетным средствам и организационно-технического сопровождения действий, связанных с закупками.

Например, в ходе реализации процедур по закупке лекарственных средств сформировались различные правовые позиции административных органов в лице ФАС России и судебных органов. При этом органы ФАС России защищают преимущественно интересы участников размещения заказов, связанные с доступом к средствам бюджетов различных уровней, а судебные органы зачастую исходят из приоритетной роли заказчика в формировании своих потребностей по закупке отдельных товаров.

В соответствии с Письмом ФАС России от 14 февраля 2011 г. № АЦ/4619, в целях недопущения ограничения количества участников торгов не следует объединять в один лот услуги по поставке, хранению и отпуску лекарственных средств (изделий медицинского назначения). ФАС России отмечает, что оказание услуг по поставке лекарственных средств (изделий медицинского назначения) осуществляется поставщиком в установленное заказчиком место поставки товара. При этом складское хранение, а также отпуск лекарственных средств (изделий медицинского назначения) отдельным категориям граждан осуществляется организацией независимо от конкретного поставщика [6]. Как мы указали, данная позиция отвечает задачам антимонопольного органа по развитию максимальной конкуренции на рынке, которой он придерживается и в своей административной практике. Между тем не все арбитражные суды соглашаются позицией ФАС России, в которой приоритет отдается публичным интересам защиты конкуренции. Зачастую именно заказчик вправе самостоятельно определить свою потребность в получении именно того товара (работы, услуги), который он желает приобрести.

Весьма показательным в плане толкования норм Закона о защите конкуренции в сфере размещения заказа является Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 13 апреля 2009 г. по делу

№ А05-7734/2008 [1]. Северодвинское муниципальное унитарное предприятие «Здоровье» (далее – МУП «Здоровье») обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с иском к Департаменту здравоохранения Архангельской области о признании недействительными результатов аукциона на право заключения государственных контрактов на оказание услуг по отпуску льготным категориям граждан лекарственных средств, изделий медицинского назначения и других товаров. По мнению истца, установление в документации об аукционе требования о расположении аптечного учреждения не далее 300 метров от учреждения здравоохранения не соответствует статье 34 Федерального закона № 94, статье 4 Федерального закона от 22 июня 1998 г. № 86-ФЗ «О лекарственных средствах». Подобное требование ограничивает доступ к торгам и противоречит части 2 статьи 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Федеральный арбитражный суд Северозападного округа оставил судебные акты по делу без изменения, а кассационную жало-бу– без удовлетворения, и заключил, что условие конкурсной документации о расположении аптечного учреждения на расстоянии не далее 300 метров от учреждения здравоохранения, в котором выписываются льготные рецепты, не противоречит закону. Данное требование обусловлено необходимостью приблизить место приобретения лекарственных средств к месту их выписки по рецептам врачей в связи с тем, что значительная часть получателей лекарственных средств страдает заболеваниями, ограничивающими возможность передвижения, поэтому это требование направлено на обеспечение доступности социальной помощи, соответствует целям Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи». Кроме того, суд кассационной инстанции дополнительно указал, что, поскольку предметом государственного контракта является оказание услуг, а не поставка лекарственных средств, то установление в документации об аукционе дополнительного требования относительно приближенности аптечного учреждения к учреждению здравоохранения относится к качеству оказываемой услуги (ч. 2 ст. 34 Закона о разме- щении заказов) и поэтому не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в таком аукционе.

И, наконец, прошло три года, но, как нам представляется, намеченная тенденция по приоритетному праву заказчика формулировать свои потребности в закупке товаров не исчезла, а только сильнее закрепилась во многих решениях арбитражных судов. Примером может служить Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 28 декабря 2012 г. по делу № А55-1802/2012 [1]. Действующее законодательство, по мнению суда, не ограничивает возможность заказчика объединять в один лот такие виды деятельности по оказанию услуг, как прием, хранение, отпуск лекарственных средств для льготных категорий граждан и информационное обеспечение (автоматизированный программный учет этих процессов), поскольку данные виды технологически и функционально взаимосвязаны и являются комплексным предметом торгов. Более того, объединение указанных услуг в один лот позволит не только обеспечить их качественное выполнение, но и эффективно расходовать бюджетные средства, выделяемые на льготное лекарственное обеспечение. В основе решения суда лежат именно основные принципы размещения заказов, выводимые из целей данного закона.

В рассмотренных примерах можно обнаружить смысловые различия в позициях государственных органов, которые определяются тем, что административный орган рассматривает базовое соотношение обозначенных принципов более формально, делая акцент в большинстве типичных случаев исключительно на одном из интересов (развитие добросовестной конкуренции). Между тем органы судебной власти подходят к решению указанных вопросов уже более дифференцированно, выделяя социально ориентированный характер соответствующих закупок, затрагивающих интересы больших социальных групп людей, в рамках проводимой масштабной общегосударственной социальной политики, поэтому интерес заказчика, стремящегося удовлетворить потребность недостаточно социально защищенных граждан в обеспечении льготными лекарственными средствами, представляется суду более предпочтительным, чем интерес участника размещения заказа. Следовательно, отсюда и различная функциональная роль одноименных правовых принципов при осуществлении социальных мероприятий в Российской Федерации.

Исходя из изложенного, отметим, что единообразное понимание и применение положений Закона о размещении заказов может анализироваться не только формально-догматически, с точки зрения накапливаемой практики и вырабатываемых правоположений, но и с позиций общей модели смыслового поля права, прежде всего с точки зрения той функциональной роли, которую выполняют правовые принципы при их формировании и реализации в рамках данной модели. Принципы права, будучи неотъемлемой составляющей смыслового ядра права, определяют общее направление правовой политики, характер и уровень защищаемых при этом правовых интересов; способствуют более глубокому и адекватному требованиям времени проникновению в сущность проблематики смысла права. Эмпирическая экспликация некоторых аспектов реализации Закона о размещении заказов может выявить лишь первоначальные направления анализа роли правовых принципов в контексте смыслового поля права.