Реализация стратегии государственной национальной политики в Дальневосточном федеральном округе: проблемы и перспективы

Актуальность данного исследования обусловлена тем, что обеспечение стабильности и безопасности Дальневосточного федерального округа, находящегося в зоне стратегических интересов ведущих игроков политики и экономики, немыслимо без сохранения и развития межнационального согласия полиэтнического сообщества данной территории. По данным последней переписи населения, этническая карта ДВФО представлена русскими, составляющими доминирующее большинство1, автохтонными народами Сибири и Дальнего Востока – якутами (478 085 чел.), бурятами (461 389 чел.), коренными малочисленными народами, общая численность которых превышает 110 тыс. чел., а также выходцами из ближнего зарубежья – украинцами, белорусами, армянами, азербайджанцами и среднеазиатскими этносами, представителями стран Востока – корейцами, китайцами, японцами и т.д. Этническое многообразие населения Дальневосточного федерального округа не только активизирует межэтнические коммуникации, но и актуализирует региональную национальную политику, представляющую собой целенаправленную деятельность государственных органов власти по сохранению и развитию межэтнического согласия людей и народов.

Актуализация региональной национальной политики обусловлена еще и тем, что в настоящее время «суть национальной политики в России – это не только проблемы состояния и развития этнического разнообразия населения страны («многонациональный народ»), но и построение системы государственной организации и управления в условиях многонациональности» [Зорин 2011: 3].

Институционализация региональной национальной политики . В настоящее время, особенно в условиях действия двух федеральных законов «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»¹ и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»², наметилось делегирование функций и полномочий по национальной тематике на региональный и даже на муниципальный уровень. Поэтому во всех субъектах Дальневосточного федерального округа созданы региональные органы исполнительной власти, «нарабатывающие индивидуальные управленческие механизмы регулирования взаимодействия в полиэтнических сообществах» [Маклашова 2019: 284]. Это министерства, курирующие национальный вопрос³; комплексные автономные исполнительные органы власти, которые, помимо реализации государственной национальной политики на территории региона, решают и другие важные государственные задачи⁴; администрация (аппарат) главы и правительства регионов и их структурные подразделения⁵. Именно эти органы власти выполняют политикоуправленческие функции, связанные с разработкой и реализацией региональной национальной политики в соответствующем субъекте ДВФО. В настоящее время можно констатировать, что состоялись новые для Дальневосточного федерального округа административно-правовые институты, обладающие полномочиями по урегулированию широкого круга национальных вопросов.

Методика исследования. В настоящей работе для выявления сходства и различий, а также достоинств и недостатков планов реализации государственной региональной национальной политики, разработанных в субъектах ДВФО во исполнение целей и задач Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г. использована методика сравнительного анализа. Целесообразность его применения обусловлена тем, что все субъекты Дальневосточного федерального округа однотипны по своим политико-управленческим полномочиям, в т.ч. по вопросам реализации национальной политики. Все они функционируют в рамках единого нормативноправового поля; обладают равными правами и обязанностями при взаимодействии с федеральными органами власти, в т.ч. и при решении национальных и межнациональных проблем; имеют наработанный опыт самостоятельного регулирования этнонациональных вопросов и т.д.

Региональные планы, направленные на реализацию Стратегии государственной национальной политики на период до 2025 г. Для проведения сравнительного анализа региональных планов, направленных на реализацию Стратегии государственной национальной политики на период до 2025 г., мы ознакомились с текстами нормативно-правовых документов, размещенных во исполнение Конституции РФ, федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»1 и других федеральных и региональных нормативно-правовых актов в общедоступной сети Интернет2. В этой связи необходимо отметить, что в настоящее время все субъекты Дальневосточного федерального округа размещают в сети Интернет тексты нормативно-правовых документов, регулирующих национальную политику (тексты концепций, стратегий, планы мероприятий по реализации Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г. и т.д.), что служит характеристикой продвижения органов власти данной макротерритории в сторону повышения прозрачности управленческих действий.

По результатам сравнительного анализа нормативных правовых документов, содержащих планы региональных мероприятий и направленных на реализацию Стратегии государственной национальной политики на период до 2025 г., можно сделать следующие выводы. Во-первых, в разрезе субъектов ДВФО не существенно отличаются планы региональных мероприятий, направленных на реализацию Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г. Так, повсеместно проводятся мероприятия культурно-просветительской направленности. Это праздничные мероприятия, приуроченные к памятным датам (День Победы, День России, День народного единства и др.), в рамках которых решаются информационные, просветительские, патриотические, развлекательные, образовательные и коммуникативные задачи; форумы, фестивали, конкурсы, выставки, посвященные этнической и межнациональной тематикам, пропагандирующие идеи межнационального согласия, ценность взаимодействия культур, народных знаний, умений и демонстрирующие кладезь этнической культуры; молодежные форумы, посвященные патриотическому воспитанию, распространению русского и родного языков, этноспорту и т.д.

Во-вторых, региональные планы мероприятий по реализации Стратегии государственной национальной политики зачастую представляют собой эмпирическую проекцию соответствующего федерального Плана, что в значительной мере обусловлено системностью общефедеральной работы по реализации основных целей и задач Стратегии, а также приоритетностью федеральных нормативно-правовых актов и, следовательно, важностью приведения региональных документов в соответствие с конституционно установленными принципами федеративных отношений в РФ, предусматривающими обеспечение единства и целостности России как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. Иными словами, в условиях укрепления вертикали власти неизбежна унификация региональных планов мероприятий по реализации Стратегии государственной национальной политики.

С другой же стороны, региональная калька федерального Плана реализации Стратегии государственной национальной политики приводит к формальному проецированию мероприятий вышестоящего уровня, что не всегда оправданно в условиях существования чрезвычайного разнообразия этнополитической ситуации в разрезе регионов. Безусловно, эффективность государственной региональной национальной политики состоит в том, чтобы успешно сочетать федеральные приоритеты с региональными запросами и дать региону не минимум, а максимум эффекта.

В настоящее время в федеральном законодательстве еще не полностью разделены полномочия федеральных и региональных органов власти в области национальной политики, поэтому не сформировано четкое понимание выполняемых функций региональных органов власти. В этих условиях региональные органы власти стараются не принимать самостоятельные решения, направленные на углубление демократии в области национальной политики.

Успешный опыт реализации государственной региональной национальной политики. Все субъекты Дальневосточного федерального округа разработали государственные программы, направленные на укрепление общероссийской гражданской идентичности и этнокультурное развитие народов. Однако по адресности исполнителей, конкретности и прозрачности тенденций изменения основных показателей национальной политики некоторое исключение составляют государственная программа «Укрепление общероссийской гражданской идентичности и этнокультурное развитие народов в Республике Саха (Якутия)», утвержденная 12 декабря 2019 г. указом Главы Республики Саха (Якутии) № 884, и одноименная государственная программа, принятая 18 июля 2022 г. постановлением Правительства № 450, в которую 9 марта 2023 г. были внесены некоторые изменения (№ 87). Анализ этих трех документов позволяет проследить изменение количественных значений целевых показателей, предусмотренных в Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г., и рассмотреть не только источники финансирования, но и направления (цели) их использования.

Анализ упомянутых государственных программ показал, что предусмотрено значительное улучшение количественных значений общероссийской гражданской идентичности (см. табл. 1).

Таблица 1

Динамика изменения целевых показателей национальной политики в Республике Саха (Якутия), %

Годы	Уровень общероссийской гражданской идентичности	Доля граждан, положительно оценивающих состояние межнациональных отношений	Доля граждан, не испытывающих негативного отношения к иностранным гражданам, в общей численности жителей Республики Саха (Якутия)
2020	73,0	73,3	57,0
2021	74,0	73,3	57,2
2022	75,0	73,5	57,3
2023	76,0	73,7	57,4
2024	77,0	73,9	57,5
2025	77,5	74,1	57,6
2026	78,0	74,3	57,7
2027	78,5	74,5	57,8

Данные за 2020–2022 гг. содержатся в указе Главы Республики Саха (Якутии) от 12 декабря 2019 г. № 884, а за 2023–2027 годы – в постановлении Правительства Республики Саха (Якутия) от 09.03.2023 № 87.

За семилетний период предусмотрено заметное повышение уровня общероссийской гражданской идентичности (5,5%). Данная динамика демонстрирует, что в Республике Саха (Якутия) намечен курс на усиление отождествления граждан республики с российским социумом во всех его проявлениях (этнополитическая ментальность, нормы повседневного поведения, политическая картина мира, культурные ценности и т.д.). Этот курс национальной политики Республики Саха (Якутия) призван играть огромную роль в консолидации российского общества.

По мнению разработчиков рассматриваемых государственных программ, важным фактором, способствующим формированию общероссийской граж- данской идентичности, является организация мероприятий, направленных на укрепление общероссийского гражданства. По намеченному плану в 2023 г. в эти мероприятия должны быть вовлечены 36,1 тыс. чел., а в 2027 г. – 36,5 тыс.

По остальным показателям региональной национальной политики не наблюдается столь стремительный рост. Так, за 2020–2027 гг. прирост удельного веса граждан Республики Саха (Якутия), демонстрирующих благоприятное развитие межнационального согласия, должен составить 1,2%. Данный показатель, по замыслу разработчиков Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г., относится к числу ключевых индикаторов, раскрывающих гармонизацию межэтнических отношений, этнокультурное развитие народов, обеспечение прав и свобод независимо от этничности.

Относительно низкие значения показателя, характеризующего отношение местного населения к иностранным мигрантам, и небольшие темпы роста его количественных значений (до 1%) во многом обусловлены распространенностью в общественном мнении жителей Республики Саха (Якутия) мифа о «захвате» мигрантами рынка труда. И это не случайно, ибо «доля межрегиональных трудовых мигрантов в возрасте 15 лет и старше, въезжающих на работу в Республику Саха (Якутия), в четыре раза превышает средний уровень по Дальневосточному федеральному округу… более чем в два раза выше среднероссийского уровня» [Винокурова, Томаска 2021: 178]. Это ведет к возникновению социального напряжения, к скрытым и открытым конфликтам между местным населением и приезжими, что нередко освещается в средствах массовой информации1.

Таблица 2

Финансирование программы Республики Саха (Якутия) «Укрепление общероссийской гражданской идентичности и этнокультурное развитие народов в Республике Саха (Якутия)», тыс. руб.

Годы	Общий объем	В т.ч.
		средства госбюджета республики	средства федерального бюджета	местные бюджеты	внебюджетные средства
2020	124300,58	88 062,88	24 007,7	0,0	12 230,0
2021	127504,31	83 654,41	23 849,9	0,0	20 000,0
2022	114675,53	79 060,13	15 615,4	0,0	20 000,0
2023	144113,9	80694,2	23617,5	0,0	20 000,0
2024	106336,5	80694,2	0,4	0,0	20 000,0
2025	106480,1	80629,0	0,0	0,0	20 000,0
2026	106283,0	80659,0	0,0	0,0	20 000,0
2027	106285,5	80697,0	0,0	0,0	20 000,0

Данные за 2020–2022 гг. содержатся в указе Главы Республики Саха (Якутии) от 12 декабря 2019 г. № 884, а за 2023–2027 гг. – в постановлении Правительства Республики Саха (Якутия) от 09.03.2023 № 87.

Как видно из табл. 2, государственная программа «Укрепление общероссийской гражданской идентичности и этнокультурное развитие народов в Республике Саха (Якутия)» преимущественно финансируется из республиканского бюджета.

За рассматриваемый период намечено неуклонное сокращение размера федеральных финансовых ресурсов, выделяемых на поддержку данной программы, и к 2025 г. он будет доведен до нуля. Это сыграет определенную роль в уменьшении общего объема финансовых ресурсов, выделяемых на реализацию настоящей программы. Так, в 2027 г. по сравнению с 2023 г. общая величина финансовых ресурсов, выделяемых на реализацию данной программы, снизится на 13%, что обусловлено как прекращением федеральной помощи, так и уменьшением размера регионального финансирования.

Незначительный вклад внебюджетных фондов, сделавших определенный прорыв в 2021 г., не изменится в течение всего последующего периода.

В указе Главы Республики Саха (Якутии) от 12 декабря 2019 г. № 884 было предусмотрено финансирование четырех крупных подпрограмм:

• –    гармонизация межэтнических отношений в Республике Саха (Якутия) на основе ценностей российской нации;

• –    поддержка коренных малочисленных народов;

• –    поддержка казачьих обществ;

• –    социально-культурная адаптация и интеграция иностранных граждан.

На гармонизацию межэтнических отношений в Республике Саха (Якутия) на основе ценностей российской нации предусмотрено выделение 86% финансовых потоков, предусмотренных для реализации государственной программы «Укрепление общероссийской гражданской идентичности и этнокультурное развитие народов в Республике Саха (Якутия)». Основополагающей причиной преобладания финансовых ресурсов, направляемых на гармонизацию межэтнических отношений, является желание республиканских органов власти сохранить и развивать межэтническое согласие многонационального и многоконфессионального социума.

На поддержку коренных малочисленных народов Республики Саха (Якутия) запланировано выделить немногим более 13% финансовых ресурсов, расходуемых на реализацию рассматриваемой государственной программы. Как показали расчеты, финансовые ресурсы для поддержки одного представителя КМНС не превышают 2 000 руб., что служит свидетельством незначительности финансовой помощи коренным малочисленным народам, нуждающимся в продуманной государственной поддержке. Именно поэтому невысоки количественные значения показателя, характеризующего уровень удовлетворенности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока качеством реализуемых мероприятий, направленных на поддержку их экономического и социального развития. В 2023 г., как предусмотрено в постановлении Правительства Республики Саха (Якутия) от 9 марта 2023 г., 59% представителей коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока должны быть удовлетворены качеством реализуемых мероприятий, направленных на поддержку экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. До 2027 г. намечен ежегодный прирост данного показателя в размере 1%.

В заключение еще раз надо обратить внимание на то, что в общедоступной информационной сети содержатся сведения о разработке и принятии региональными органами власти субъектов Дальневосточного федерального округа государственной программы «Укрепление общероссийской гражданской идентичности и этнокультурное развитие народов». Однако материалы, содержащиеся в них, преимущественно носят обобщенный характер, поэтому по ним трудно судить о ежегодных тенденциях изменения основных индикаторов национальной политики, особенно целевых, предусмотренных в Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г.