Реформа институтов и технологий миграционной политики в Краснодарском крае (2018-2020 гг.)

Актуальность темы статьи заключается в том, что глобализация противоречиво влияет на российское общество, в том числе в ракурсе миграционной политики. Краснодарский край – один из успешно развивающихся субъектов Российской Федерации, привлекательных для международной и внутригосударственной (межрегиональной) миграции. Население края полностью растет за счет переселенцев. Такие процессы создают и новые возможности для модернизации регионального сообщества, и определенные риски для сохранения политической стабильности. Пандемия коронавируса в 2020 г. кардинально изменила отношение государств к открытости своих границ, вызвав резкое сокращение миграционных потоков. Возрастает злободневность реформ институтов и технологий миграционной политики, нацеленной на интеграцию переселенцев в принимающее сообщество и обеспечивающей межэтническое согласие.

Теоретическую основу работы представляет неоинституциональный подход в трактовке Д. Марча и Й. Олсена [1, р. 4–20]. Мы поддерживаем тенденцию развития теорий миграционной политики от нормативизма к приоритету неформальных политических институций и практик, отражающих стратегии высокостатусных акторов политики. Данная тенденция обоснована А. Зогата-Куц [2, р. 5–23], В. Пише [3, р. 141–164], С. Сонг [4, р. 385–402] и К. Наттер [5]. Учтен переход от иерархического к сетевому принципу проявлений политики в публичном пространстве регионов. Mиграционная политика расценивается нами в качестве целенаправленной активности участников политики, включающей в себя как государственное управление миграционными процессами, так и координационное взаимодействие «игроков» в гражданском обществе. Статья выполнена в рамках политической регионалистики – одной из прикладных дисциплин политической науки, что обусловило использование метода районирования. Применен метод вторичного анализа материалов массового и экспертного опросов, организованных коллективом кафедры политологии и политического управления Кубанского государственного университета за 2017-2019 гг. [6, с. 41-50].

Среди исследований миграционной политики на Кубани являются перспективными работы таких экспертов, как А.В. Дмитриев [7], В.Ю. Зорин [8, с. 121-130], В.А. Авксентьев и Г.Д. Гриценко [9, с. 81-91], Я.В. Ракачева [10, с. 283-291], В.Н. Петров, М.В. Донцова и Т.Н. Белопольская [11, с. 182-191]. При всем многообразии трактовок миграционной политики их можно подразделить на консервативные [12] либо либеральные [13, с. 1-10; 14, с. 117-126]. Мы считаем приоритетным при реализации миграционной политики обеспечение национальной безопасности и укрепление российской нации. Несмотря на значительное внимание к теме, редко исследуются новейшие тенденции миграционной политики в Краснодарском крае.

Цель статьи - определить тенденции реформы институтов и технологий миграционной политики в Краснодарском крае (2018-2020 гг.). Новизна статьи заключается в анализе впервые публикуемых статистических данных и результатов опросов о восприятии молодежью этнической миграции, в установлении специфики межэтнических дистанций и в выяснении географии проявлений этнических конфликтов на почве миграции.

Эмпирическая основа работы включает в себя законодательные акты Российской Федерации и Краснодарского края, статистические данные по Краснодарскому краю, тексты выступлений федеральных и региональных политических деятелей, отчеты органов законодательной и исполнительной власти края, материалы социологических опросов, сообщения периодической печати.

Прежде всего, необходимо установить особенности миграционных процессов в Краснодарском крае и тенденции их изменений на современном этапе. Население Краснодарского края имеет в последние 30 лет отрицательный естественный прирост. Например, за январь 2020 г. число рождений было меньше числа смертей в регионе на 22,6 %, поэтому прирост численности населения Кубани с октября 2012 до 1 января 2020 гг. на 600 тыс. чел. (до уровня 5 675,5 тыс. чел.) полностью обеспечен за счет миграции [15].

С учетом того, что край - агропромышленный, а горожане составляют только 55,4 % постоянного населения [16], важным ресурсом влияния остается обладание землей. Миграция в Краснодарский край имеет в основном экономические причины, поэтому она направляется, прежде всего, в г. Краснодар и на Черноморское побережье, где сложился повышенный уровень доходов и пониженный уровень безработицы, ведется активное жилищное строительство. По результатам Всероссийской переписи населения 2010 г., в среднем по краю русские составляли 86,5 % постоянных жителей, армяне - 5,4 %, украинцы -1,6 %, адыгейцы - 0,26 %. Сниженный удельный вес русских в населении муниципальных образований отмечен при переписи в г. Сочи (67,1 %), Туапсинском районе (69,5 %), г. Геленджике (78,8 %). Учитывая, что численность населения растет за счет миграции, можно выделить муниципальные сообщества, получившие наибольший миграционный прирост, - г. Краснодар, Сочи, Новороссийск, Анапа, Геленджик, Апшеронский и Крымский районы (по переписям 1989-2010 гг.) [17, с. 20-71].

Согласно сведениям Краснодарстата, свыше 75 % легальных новоселов на Кубани - русские, что немногим отличается от пропорций этнического состава постоянного населения региона. За 2019 г. 84 % мигрантов в крае - это граждане России (в предыдущие 5 лет они составляли от 89 до 91 %). Вследствие экономического кризиса и ограничительных мер миграционный прирост в крае сократился за 2019 г. на 24,4 %, составив 35952 чел. Количество прибывших в край мигрантов за 2019 г. снизилось на 8,2 %, что стало итогом ограничительных мер миграционной политики [18]. На длительной дистанции сравнений тенденции миграционного прироста более противоречивы. В сравнении с уровнем 2013 г. миграционный прирост в крае в 2019 г. уменьшился вдвое, в сравнении с 2014 г. - на 21,5 %, но в 2015 и 2016 гг. наблюдался значительный миграционный прирост за счет беженцев с Украины [19]. Миграционный прирост в Краснодарском крае находится на третьем месте по стране (в абсолютных размерах).

В структуре прибывших за 2019 г. мигрантов преобладают межрегиональные переселенцы (56,1 %), приехавшие из других регионов России (в наибольшей мере - с Дальнего Востока, Урала и из Сибири) и внутрикраевые переселенцы (28,0 %). Выходцы из Северо-Кавказского федерального округа составляют лишь 3,7 % внутрироссийских переселенцев в Краснодарский край.

Межгосударственная миграция на 93 % состоит из граждан стран СНГ. Среди них в миграционном приросте края на 1 января 2020 г. преобладают граждане Украины - 39,6 %, Армении -31,4 %, Казахстана - 9,8 % [20]. В связи с относительной стабилизацией политической ситуации удельный вес граждан Украины в миграционном приросте Краснодарского края снизился за 2016-2019 гг. с 61,3 до 39,6 %, а граждан Армении - вырос с 12,3 до 31,4 % [21]. Тем самым восстановились пропорции между странами-донорами миграции на Кубань, существовавшие до 2014 года. В условиях нынешней пандемии эти потоки кардинально сократились, но после улучшения эпидемиологической обстановки миграция в привлекательный регион восстановится.

Основная часть населения Краснодарского края считает состояние и тенденции развития межэтнических отношений позитивными, а в региональном сообществе преобладает российская национально-государственная идентичность, что установлено массовым опросом краевого социологического центра за 2018 г. [22]. В то же время миграция воспринимается в общественном мнении края умеренно-негативно, она связывается с рисками перенаселенности, этнической анклавизации, нежеланием части новоселов адаптироваться к принимающему сообществу и интегрироваться в него. Эти тенденции проявились при опросе молодежи края, проведенном коллективом кафедры политологии и политического управления Кубанского государственного университета в июне - сентябре 2018 г. (выборка 430 чел. в возрасте 16-30 лет, пропорциональная по полу и этничности, типам населенных пунктов). Среди причин отношения к миграции - асимметрия межэтнических и межрелигиозных дистанций (по 9-балльной шкале Э. Богардуса). Так, в отношении русских дистанция составила 2,29 балла; адыгейцев - 2,97; украинцев - 3,40; армян -3,62; народов Северного Кавказа - 4,29; народов Средней Азии - 4,66 балла. Социальная дистанция в отношении христиан насчитывала 2,85 балла, а в отношении мусульман - 3,45 балла [23, с. 43-53]. Опрошенные молодые жители края воспринимают основные этнические группы в качестве неравномерно интегрированных в российское общество. В частности, русские были названы не конфликтующими с другими национальными группами в 80 % анкет; уважающими язык, традиции и культуру других народов - в 78,8 %; вызывающими доверие - в 92,5 %. Армяне были названы не конфликтующими с другими национальными группами в 58,6 % ответов; уважающими язык, традиции и культуру других народов - в 73,9 %; вызывающими доверие - в 61,5 % анкет. По этим же показателям украинцы получили, соответственно, 61,9 %, 68,7 % и 68,1 %. Декларируемая готовность участвовать в конфликтах миграции составляет около 20 % [24, с. 81-84].

Отмеченные «зоны риска» межгрупповых восприятий во многом детерминированы примордиальным (генетическим) восприятием этничности и сложившимися стереотипами межэтнических восприятий, что подтверждает анкетный опрос, проведенный Южным федеральным университетом в нескольких субъектах федерации (включая Краснодарский край) в 2016 г. [25, с. 143-148]. Этот опрос (подвыборка на Кубани 430 чел. старше 18 лет) позволил установить иерархию источников межэтнической напряженности в общественном мнении. На первом месте - вариант ответа «несовместимые нормы и правила поведения представителей этнических групп» (47,1 %), на втором - «нарушение прав из-за этнической/религиозной принадлежности» (33,6 %), на третьем -«конкуренция за рабочие места» (29,5 %), на четвертом - «соперничество за землю между представителями разных этнических групп» (26,9 %) и на пятом месте - «вызывающие формы бытового повседневного поведения молодежи» (23,9 % ответов). В числе факторов возможной межэтнической напряженности респонденты считали основными экономические обстоятельства (дефицит рабочих мест, чрезмерный миграционный поток), а также недостаточные внимание, опыт и компетентность государственных служащих в сфере регулирования межэтнических отношений [26, с. 162-164]. Опрос в 2015 г., проведенный В.Н. Петровым, М.В. Донцовой и Т.Н. Белопольской, подтвердил, что наиболее негативно относятся к миграции респонденты пожилого возраста, а также не имеющие высшего образования [27, с. 183-185].

При опросе молодежи Краснодарского края, проведенном политологами КубГУ в 2018 г., выбрали вариант ответа «Трудовая миграция - реальная проблема, приезжие занимают рабочие места местных» 33,6 % респондентов; 61,2 % назвали наиболее подходящей для края стратегию ограничения миграции; 28,8 % полагали, что мигранты, скорее, препятствуют развитию региона, чем способствуют ему; желали ужесточить миграционное законодательство 46,0 % молодых людей (желали ослабить его - 14,1 %). Характерно и то, что опрошенные в 2018 г. эксперты (преподаватели гуманитарных дисциплин вузов, а также государственные и муниципальные служащие) в крае поставили миграцию на первое место (9 баллов из максимальных 10) среди факторов возможной дестабилизации межэтнических отношений. В экспертной выборке проявилось четкое деление на сторонников смягчения и ужесточения миграционной политики [28, с. 81-82].

Данное восприятие миграции имеет подтверждения. За январь–октябрь 2018 г. органы МВД России выявили в Краснодарском крае свыше 20,5 тыс. нарушений миграционного законодательства [29]. В течение 2019 г. к ответственности были привлечены 76 тыс. нарушителей миграционного законодательства, в том числе 25 тыс. иностранцев. Из страны выдворено 1,5 тыс. иностранных мигрантов, работавших в крае (сравним с 71 тыс. легально работающих в крае иностранцев) [30]. Правонарушения, совершаемые мигрантами, воспринимаются как риск дестабилизации этнополитического процесса.

В данной обстановке весьма актуальны нормы Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года (в редакции от 6 декабря 2018 г.), которые устанавливают необходимость адаптации и интеграции мигрантов в российское общество, преду- сматривают меры и инструменты укрепления единства российской нации, повышения степени добровольной самоидентификации населения с российским обществом [31]. Данный основополагающий документ государственной политики впервые конкретизирует меры участия неправительственных организаций этнической и религиозной направленности, Общественных палат и наблюдательных общественных советов, учреждений высшего образования и средств массовой информации в обеспечении межэтнического согласия. Миграционная политика расценивается отныне не обособленно, а в системе мер реализации государственной национальной политики; субъекты Федерации призваны согласовывать свои программы реализации миграционной политики [32]. Президент России В.В. Путин утвердил перечень поручений по вопросам государственной миграционной политики в адрес федеральных и региональных органов власти [33].

Указанные императивы конкретизированы в нормативно-правовых документах Краснодарского края. Ужесточена ответственность за нарушения миграционного законодательства. Предприниматели, уличенные в использовании нелегального труда, в соответствии с краевым законодательством с 2019 г. не получают государственной финансовой поддержки. Трехсторонняя краевая комиссия по трудовым отношениям добилась договоренностей с бизнесом о запрете демпинга на оплату рабочей силы. Более чем вдвое снижены квоты на привлечение иностранной рабочей силы и разрешение временного пребывания иностранцев в пределах Краснодарского края на 2020 год. Совершенствуется мониторинг миграционных процессов на краевом и муниципальном уровнях. Органы власти края стремятся обеспечить работой, прежде всего, обладателей ценных профессий и квалификаций. Предложения края по реформе миграционной политики подготовлены для обсуждения в Совете законодателей РФ [34].

За последние пять лет развивается реформа институтов, субъектов и практик миграционной политики в Краснодарском крае. Функция мониторинга этнических и конфессиональных процессов, предупреждения конфликтных ситуаций возложена на Федеральное агентство по делам национальностей, взаимодействующее с органами власти края. В декабре 2018 г. Законодательное Собрание Краснодарского края поддержало инициативу губернатора В.И. Кондратьева о создании в структуре Администрации края специализированного управления по миграционным вопросам (руководитель А. Болдин) [35]. Воссоздано Управление по вопросам миграции Главного управления МВД России по Краснодарскому краю (начальник - полковник полиции И. Безуглова). Образована межведомственная рабочая группа по вопросам пресечения нарушений миграционного законодательства. Согласно мнению председателя Законодательного Собрания края, акцент в выполнении политики нужно перенести от контроля въезда в край на комплексные меры адаптации мигрантов [36].

Подведем итоги исследования. Статистические данные подтвердили, что в 2018–2020 гг. сохраняются особенности миграционной ситуации в Краснодарском крае: повышенная привлекательность региона, ускоренный рост численности населения за счет миграции, которая поли-этнична и преимущественно вызвана экономическими мотивами. Доказано, что структура источников миграции характеризуется доминированием внутрироссийских потоков (совокупно 84 %) и преобладанием переселенцев из Сибири и с Дальнего Востока, а международная миграция идет из постсоветских стран (прежде всего, Украины, Армении и Казахстана). За 2018-2019 гг. значительно снизился удельный вес иммигрантов с Украины, а вырос - из Армении. Миграция направляется, прежде всего, в г. Краснодар и на Черноморское побережье, что усиливает асимметрию развития, создает риски для стабильности межэтнических отношений. Напротив, необходимо поощрять миграционное освоение северных и предгорных сельских местностей края.

На основании впервые вводимых в научный оборот итогов опросов 2016–2018 гг. установлено преобладание сдержанно-негативных оценок миграции в общественном мнении края, что вызвано конкуренцией на рынке труда и примордиальным восприятием этничности, асимметрией межэтнических и межрелигиозных дистанций. Наиболее негативно относятся к миграции респонденты пожилого возраста и не имеющие высшего образования. Оценка состояния межэтнических и межконфессиональных отношений в общественном мнении Кубани положительна. Но в экспертном сообществе налицо идейная борьба между сторонниками поощряющей и ограничительной программ миграционной политики, что отражает конфликт интересов между бизнес-структурами, заинтересованными в дешевой рабочей силе, и большинством местного населения. Доказан общественный запрос на повышение профессионализма и эффективности миграционной политики.

Органы государственной власти края реализуют ограничительную и целевую миграционную политику, совпадающую с федеральной стратегией. Ограничительные меры усилились с 2014 г. в контексте геополитических угроз приграничным регионам России. Реформа институтов и практик миграционной политики в Краснодарском крае проявляется в том, что функция мониторинга этнических и конфессиональных процессов, предупреждения конфликтных ситуаций воз- ложена на Федеральное агентство по делам национальностей; воссоздано Управление по вопросам миграции Главного управления МВД России по краю; в структуре Администрации края создано управление по миграционным вопросам; образована межведомственная рабочая группа по вопросам пресечения нарушений миграционного законодательства. Реформа продолжается в контексте реализации поручений Президента Российской Федерации.

Предлагаем рекомендации по повышению эффективности миграционной политики в Краснодарском крае. Необходимо усилить контроль за соблюдением законодательства в сфере въезда, пребывания и экономической деятельности на территории края; обеспечить участие представителей этнических и религиозных общественных объединений в мерах воспитания среди мигрантов законопослушности и ориентаций межэтнического согласия. Отбор кандидатов на предоставление прав на жительство и трудовую деятельность следует вести еще на территории стран исхода мигрантов. Будет полезным расширить сеть образовательных учреждений, обеспечивающих обучение мигрантов русскому языку, основам российского и краевого законодательства, основам культуры и истории России. Необходима и работа профессиональных политологов, социологов, психологов, юристов в формате экспертно-аналитических центров при органах власти края и муниципальных сообществ, переподготовка кадров государственных служащих, занятых реализацией миграционной политики.

Ссылки:

Редактор: Шейхетова Ирина Александровна Переводчик: Кочетова Дарья Андреевна