Реформа контрольно-надзорной деятельности в России: анализ процесса и возникающие проблемы

Актуальность и постановка проблемы . Реформа контрольно-надзорной деятельности в России является элементом системного процесса административной реформы государственной власти и значимым этапом на пути перехода к цифровому государству. Важность обеспечения взаимодействия государства, общества и граждан была впервые обозначена в Концепции административной реформы в Российской Федерации (на период 2006–2010 гг.), утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, которая затем была скорректирована и получила развитие в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управле-ния»¹. Начиная с 2012 г. вопросы реформирования контрольно-надзорной деятельности ежегодно поднимаются в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию. Именно в этом общем тренде происходит реформирование контрольно-надзорной деятельности. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»² (далее – Закон о проверках), ст. 8.1, а также принятые на его основании подзаконные акты, в частности Постановление Правительства РФ № 806 от 17 августа 2016 г. (далее – Постановление № 806), стали правовой базой реформы в сфере контрольно-надзорной деятельности. Эти правовые акты являются системообразующими в законодательной базе государственного контроля.

Однако сама структура государственного контроля претерпела значительные изменения и потребовала нового законодательного регулирования в данной сфере. Поэтому в 2019 г. стартовала большая реформа, нацеленная на устранение административной нагрузки на представителей бизнес-сообщества путем изменения состояния регулирования в Российской Федерации, которое получило название регуляторной гильотины. Она является инструментом масштабного пересмотра и отмены нормативных правовых актов, негативно влияющих на общий бизнес-климат и регуляторную среду. Целью применения гильотины можно назвать тотальный пересмотр обязательных требований, в котором должны принимать широкое участие предпринимательское и экспертное сообщества. Смысл и содержание этой реформы напрямую связаны с целями административной реформы в целом – вывести на качественно новый уровень взаимодействие публичной власти с бизнесом и гражданами. Реформа контрольно-надзорной деятельности за эти годы прошла несколько этапов, при этом органы власти и ученое сообщество активно мониторят эти процессы, проводя совещания, семинары, выпуская аналитические материалы по лучшим практикам, публикуя научные статьи. Актуальность такого мониторинга очевидна, поскольку проблемы, возникающие в процессе реализации, нуждаются в обсуждении и осмыслении.

Методология и методы исследования . Базовым в исследованиях таких многокомпонентных явлений, как социальная реформа, остается системно-структурный подход, в основании которого лежит анализ объекта как целостного явления. Реформа контрольно-надзорной деятельности выступает элементом системы более высокого уровня – административной реформы государственного управления, что позволяет рассмотреть ее связи и отношения с элементами данной системы. В то же время сама реформа контрольно-надзорной деятельности представляет собой систему элементов, организованных определенным образом. Рассмотрение реформы контрольно-надзорной деятельности через призму системно-структурного подхода дает возможность адекватно оценивать задачи реформы, определять их специфику, уточнять цели. При этом целостность системы реформирования позволяет особое внимание уделить характеру этих взаимосвязей и взаимозависимостей.

Реформа контрольно-надзорной деятельности есть совокупность управляемых процессов, что позволяет в рамках анализа опереться на процессный подход, который понимается как «управление взаимосвязями и взаимозависимостями процессов системы с целью повышения результативности» (Порсев, Иванова, 2021: 30). В современной трактовке процессного подхода в отличие от классической, времен А. Смита и А. Файоля, делается акцент на гибкости, адаптивности и оперативном реагировании как важном свойстве данного подхода. В настоящее время процессный подход становится базовым инструментом обеспечения государственного и муниципального управления по результатам. При этом деятельность органа власти возможно рассматривать и организовывать как набор логически взаимосвязанных процессов (Свирина, 2019). Изменение самой структуры контрольно-надзорной деятельности, внедрение цифровизации и автоматизации в результате реформирования позволяют говорить об изменении как процессов в самих контролирующих органах, так и их взаимодействия с организациями и гражданами.

Методами исследования стали анализ вторичных данных аналитических обзоров Института проблем правоприменения при Европейском университете1, аналитических записок Аналитического центра при Правительстве РФ2, анализ нормативных документов, экспертный опрос.

Анализ процесса реформирования контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации . Ключевым направлением реформирования контрольно-надзорной деятельности является внедрение рискориентированного подхода. Определение данного подхода встречается в ч. 2 ст. 8.1 Закона о проверках, где он представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности³. Смысл рискориентирован-ного подхода состоит в том, чтобы повысить эффективность контролирующей деятельности государства. Стратегическое решение о переходе от сплошных проверок к выборочным позволяет, во-первых, сконцентрировать ограниченные ресурсы государства в зонах наибольшего риска, во-вторых, снизить административную нагрузку на добросовестных хозяйствующих субъектов и тех, чья деятельность относится к низкой категории риска.

Федеральным законом № 248-ФЗ от 31 июля 2020 г. установлены шесть категорий риска4. Эта модель является универсальной и применяется во всех сферах контрольно-надзорной деятельности с учетом специфики. При этом категория риска и класс опасности не тождественны по содержанию, однако законодательно эти понятия не разведены. Отнесение к той или иной категории риска деятельности или объекта зависит от вероятности негативных последствий, масштаба их распространения, а также трудности их устранения. Управление рисками для контрольных (надзорных) органов является необходимым элементом всех процессов, составляющих и сопровождающих их деятельность. Так, можно отметить, что управление рисками предполагает сосредоточение усилий органов власти в наиболее чувствительных областях, а именно там, где есть большая вероятность реализации рисков, следствием которых может стать причинение значительного по объему и последствиям вреда охраняемым законом ценностям. «Общая схема управления риском осуществляется тремя путями в зависимости от цели принятия управленческого решения: субъект управления – органы управления, лицо или группа лиц, осуществляющие управление, контроль, надзор, информирование о рисках; методы управления – средства, приемы, способы, структуры, схемы, системы, технологии, с помощью которых воздействуют на объект управления, реализуют приоритеты, осуществляют контроль и оценку достижения цели управления риском; объект управления – система, процесс, явление, фактор подлежащие управлению» (Ольховикова, Бендорш, 2023: 201).

Но, несмотря на законодательную определенность рискориентированного подхода, в настоящее время существуют теоретические проблемы выявления его сути и содержания, а также практические пробелы в технологии внедрения. Так, исследователи отмечают, что «проблематика научного обоснования сущности рискориентированного подхода требует внимательного рассмотрения в целях разработки четких, конкретных научно обоснованных рекомендаций для реализации их в практической деятельности организаций, обеспечив его эффективность в работе именно отечественных организаций, учитывая все специфические аспекты отечественной экономики, а не слепо подражая иностранным организациям, которые работают в другом ментальном и правовом поле» (Киселев, 2023: 58–59). Автор считает, что поскольку анализ и оценка рисков носит субъективный характер, постольку он отражает менталитет и различия в национальных культурах разных стран. В этом смысле мы можем согласиться с А.А. Киселевым, который призывает учитывать специфику организационной культуры и менталитета в целом при оценке рисков, однако хотелось бы напомнить, что «риск как таковой – универсальный параметр человеческой деятельности, что позволяет конструирование его как управляемого ресурса», при этом «ключевые установки и решения в значительной степени определяются принципиальным пониманием риска, его универсальными контекстами»1.

Также в отечественной управленческой науке не сформирован единый подход к пониманию сути рискориентированного подхода: ряд авторов считают, что его суть заключается в понимании того, что в первую очередь не позволяет организациям достичь цели и найти наилучший способ нивелирования негативного воздействия рисков2. В свете этого толкования сути рискори-ентированного подхода главным заинтересованным лицом оказывается владелец процесса, которому данный подход позволяет гибко применять предупредительные меры в областях высокого риска в «качестве основного превентивного шага в рамках риск-анализа, открывающего возможности не только предвидения, но и управления еще не возникшей критической ситуацией»3. Другие считают, что рискориентированный подход имеет отношение только к контролирующим организациям4 и является инструментом системы контроля и анализа деятельности организаций, осуществляемой посредством «оценки определенной системой количественных показателей» (Казакова, Ефремова, 2021: 5). Но в целом авторы согласны с тем, что механизмы риск-менедж-мента нуждаются в разработке и методологическом обосновании на уровне как бизнес-процессов в хозяйствующих субъектах, так и контролирующих их органов власти (Брыкалов и др., 2022).

Степень готовности контрольных и надзорных органов на настоящий момент различна. Во многих случаях необходимые нормативные правовые акты существуют лишь в виде проектов, поскольку Постановление № 806 фактически только дало толчок контрольным и надзорным органам к проведению необходимых подготовительных мероприятий – разработке нормативной базы (критериев риска и опасности), распределению подконтрольных им хозяйствующих субъектов по категориям и классам, подготовке технических средств для опубликования перечней в сети Интернет. И хотя нормативное и методическое регулирование процедур оценки и управления риском во многих сферах контрольно-надзорной деятельности до сих пор является проблемой, сдерживающей внедрение современных прогнозных моделей развития, уже с 2020 г. применение рискориен-тированного подхода стало не только рекомендованным требованием, но и обязательным. Так, например, для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения при проведении федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора разработано и утверждено более двух десятков методических рекомендаций по оценке риска для здоровья населения от воздействия различных факторов, но в практике применения этих рекомендаций у специалистов Роспотребнадзора возникают сложности, так как закон не содержит определения термина «оценка риска для здоровья населения». Поэтому на сегодняшний день «оценка риска потенциального воздействия объекта на охраняемые ценности применяется в системе санитарно-эпидемиологического надзора лишь для определения периодичности плановых проверок. Вместе с тем рискориентированная модель предполагает учет рисков и при формировании содержания проверки, и при выработке решения по ее результатам, и при обосновании профилактических мероприятий» (Ольховикова, Бендорш, 2023: 201). Повышение степени зрелости системы надзора и результативности процессов реформирования системы государственного управления может быть обеспечено среди прочего за счет совершенствования нормативно-методической поддержки этих процессов и достижения баланса законотворчества и правоприменения.

Проблемы правового регулирования могут отражаться и в практике применения новых подходов при осуществлении надзорной деятельности, в частности в использовании ресурса рискориентированного подхода при принятии управленческого решения. Вступивший в силу в 2021 г. Федеральный закон № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» значительно изменил организацию и способы осуществления контрольно-надзорных мероприятий в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, предусматривая установление приоритета профилактики нарушений перед проверками, цифровую трансформацию, применение системы досудебного обжалования и при этом сохраняя установку на то, что «снижение административной нагрузки на бизнес не должно производиться за счет пренебрежения вопросами безопасности»1.

В целом все аналитики фиксируют снижение количества плановых проверок и устойчивое повышение объема профилактических мероприятий. Основной вклад в уменьшение числа проверок внесла именно Федеральная налоговая служба. Реформа ФНС уже к 2019 г. обеспечила 75 % (93 999 из 125 961 проверки) от общей величины снижения количества проверок2. В связи с этими процессами особое внимание должно уделяться работе с обращениями (заявлениями) граждан и предприятий. Условием организации контрольного мероприятия по заявлению служит, в частности, выявление индикаторов риска нарушения обязательных требований в отношении объектов чрезвычайно высокого и высокого рисков на опасных производственных объектах I и II классов опасности. Однако органы прокуратуры, как правило, отказывают в возбуждении дела об административном правонарушении, ссылаясь на ограничения, введенные Постановлением Правительства РФ № 3363.

В 2023 г. нами было проведено экспертное интервью сотрудников территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области в Орджоникидзевском, Железнодорожном районах Екатеринбурга, городах Березовский, Верхняя Пышма (N = 12). В ходе данного интервью все эксперты заявили, что эффективность рискориентированного подхода уже очевидна, что проявилось в деятельности контрольно-надзорных органов, в том числе Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, ее территориальных органов. Оптимизация использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов при проведении контрольных мероприятий позволила повысить эффективность как плановых мероприятий, так и профилактических. Более того, результатом внедрения рискориентированного подхода стало « изменение отношения людей к проверкам. Больше проявляется доверия и добросовестности, заинтересованности со стороны граждан и руководителей организаций ». Это говорит о том, что главные цели реформы по гармонизации отношения государства и бизнеса достигаются. Однако эксперты, работая с заявлениями и имея основания для проверок, отмечают, что внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия не осуществлялись ввиду отсутствия ведомственного акта, позволяющего принимать управленческое решение при согласовании его с прокуратурой. Таким образом, отсутствие в правовом поле индикаторов риска нарушения обязательных требований в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения влечет за собой снижение эффективности работы контролирующих органов.

Необходимо отметить, что деятельность по составлению перечней индикаторов риска нарушений обязательных требований остается в фокусе внимания законодателей и контролирующих органов. 29 февраля 2024 г. заместитель министра экономического развития России А. Херсонцев заявил РИА «Новости»4, что в 2024 г. планируется ввести еще порядка 100 индикаторов риска в дополнение к тем 200, которые заработали в прошлом году. По его словам, это оправданная мера, так как эффективность проверок по индикаторам риска стремится к 100 %. А. Херсонцев отметил, что в 2024 г. список учреждений, на которые распространяются профвизиты, расширится за счет небюджетных социальных учреждений. Количество профвизитов уже превышает число проверок более чем в 3 раза. При этом обязательные профвизиты вместо проверок введены в отношении бюджетных больниц, поликлиник, школ и детских садов.

Решая задачи межведомственного взаимодействия, автоматизации и информирования, реформа контрольно-надзорной деятельности является важным этапом реформирования системы государственного управления России на пути перехода к цифровому государству. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 г.»5 достижение «цифровой зрелости» ключевых отраслей экономики и социальной сферы служит целевым показателем в рамках национальной цели «цифровая трансформация»1. «Среди показателей (индикаторов), характеризующих достижение обозначенной цели в отрасли “Государственное управление”, указана доля проверок в рамках контрольно-надзорной деятельности, проведенных дистанционно, в том числе с использованием чек-листов в электронном виде. <…> Обозначенное выше свидетельствует о высокой значимости процессов цифровизации контрольно-надзорной деятельности, что позволит изменить существующую модель контрольно-надзорной деятельности, сделав ее дистанционной, и тем самым устранить избыточную административную нагрузку на хозяйствующих субъектов» (Короткина, 2021: 83–84). Действующий до конца 2024 г. Закон о проверках должен был обеспечить оптимизацию контрольно-надзорных функций по аналогии с оптимизацией процессов предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе регламентацию административных процедур в утверждаемых контрольными органами административных регламентах, межведомственное электронное взаимодействие публичных органов, унификацию контрольно-надзорных мероприятий (Браташова, 2018). Однако в нем так и не появилось целостного правового регулирования, связанного с применением информационно-коммуникационных технологий при осуществлении контрольно-надзорных функций. Поэтому Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» можно считать существенным шагом к цифровой трансформации контрольно-надзорных функций. Статья 17 данного закона содержит положения об информационных системах, посредством которых реализуется государственный контроль и надзор, и определяет перечень реестров и систем, которые функционируют в целях обеспечения контрольно-надзорной деятельности. В аналитическом докладе РСПП за 2020–2021 гг. подробно анализируются следующие основные направления цифровой трансформации контрольно-надзорной деятельности, заложенные этим законом.

• 1.    Общая организация контрольно-надзорной деятельности, которая является фундаментом управления сферой государственного и муниципального контроля и от которой зависит качество организации и осуществления отдельных видов контроля. Она включает в себя единый реестр видов федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля, межведомственное электронное взаимодействие в ходе осуществления контроля (надзора), сбор статистических данных в ГАС «Управление».

• 2.    Организация и проведение профилактических мероприятий: цифровизация профилактики состоит из трех элементов – размещение информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, дистанционное консультирование, профилактический визит и самообсле-дование контролируемых лиц.

• 3.    Планирование, подготовка и проведение контрольных мероприятий является ядром всего государственного и муниципального контроля, поэтому именно на это направление приходится основной объем цифровых новаций: предусмотрено ведение единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, обмен исключительно электронными документами между контрольными (надзорными) органами и контролируемыми лицами, использование ведомственных информационных систем контрольными органами, проведение очно-дистанционных и полностью дистанционных контрольно-надзорных мероприятий с использованием информационно-коммуникационных технологий.

• 4.    Досудебное обжалование в электронной форме решений контрольного органа, действий или бездействия должностных лиц с использованием Федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» и уже реализованного механизма досудебного обжалования процедур предоставления государственных и муниципальных услуг. При этом в качестве ведомственной информационной системы, позволяющей обрабатывать поступающие жалобы, применяется государственная информационная система «Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности» (далее – ГИС ТОР КНД)².

Необходимо заметить, что государственные органы уже имели опыт цифровизации государственных и муниципальных услуг, что создало возможности для использования ранее созданных информационных систем в целях осуществления контрольно-надзорных функций, поэтому «процесс информатизации и цифровизации контрольно-надзорной деятельности в российском законодательстве происходил и происходит в привязке к инфраструктуре электронного правительства, нацеленной в первую очередь на организацию и предоставление публичных услуг»

(Гриценко, Курындин, 2020: 34). Однако, как справедливо отмечают данные авторы, новые информационные решения заметно опережают их правовое осмысление. Создание единой информационной инфраструктуры контрольно-надзорной деятельности государства призвано снизить издержки граждан и организаций и повысить открытость и эффективность деятельности контролирующих органов власти. 15 апреля 2024 г. Приказом Министерства цифрового развития1 введена в эксплуатацию модернизированная государственная информационная система «Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности». ГИС ТОР КНД состоит из комплекса систем: основной системы ТОР КНД; мобильного приложения «Инспектор»; портала ТОР КНД. Функционирование ГИС ТОР КНД регулируется совокупностью нормативных актов, предусматривающих правила ведения, организации наполнения, доступа к информации, полномочия пользователей как для всей системы в целом, так и для отдельных информационных ресурсов в частности. Следует отметить, что правовому регулированию работы анализируемого облачного решения уделено достаточное внимание законодателя, что обусловлено важнейшей ролью данного инструмента в повышении эффективности деятельности контрольно-надзорных органов, а также в реализации запланированных реформ.

Основная система ТОР КНД включает совокупность реестров и информационных систем, предназначенных для решения как комплексных задач (например, информационное взаимодействие), так и конкретных задач в рамках отдельных процессов. Она содержит 18 справочников, 11 реестров и несколько сайтов. Единый реестр видов контроля имеет описание более ста видов контроля (надзора), сформированное по определенному алгоритму, где, в частности, можно узнать наименование органа, уполномоченного проводить контрольно-надзорное мероприятие, какие виды контроля возможны в отношении конкретного физического, юридического лица или ИП, виды мероприятий, индикаторы и критерии отнесения объектов к категориям риска. Целями разработки указанного реестра являются создание юридически значимых справочников для других информационных систем и баз данных; сбор аналитических данных, аналитика и информирование, заключающееся в опубликовании в сети Интернет описания вида контроля для контролируемых лиц.

Мобильное приложение «Инспектор» призвано упростить коммуникации и ускорить проведение оценки соответствия и контрольных (надзорных) мероприятий в дистанционном режиме. В рамках применения указанного приложения реализуются следующие цифровые способы взаимодействия с контролируемыми лицами: чек-лист в электронном виде, фото-, аудио-, видеофиксация юридических фактов, имеющих значение для принятия решения, формирование и подписание документов, а также реализация проверок и других мероприятий в дистанционном формате.

Третьей из перечисленных систем государственной информационной системы «Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности» является портал контрольно-надзорной деятельности. В рамках данного ресурса все пользователи могут обращаться к функционалу ГИС ТОР КНД. Создана возможность входа и регистрации в данной системе, организован кабинет контролирующего лица, представлено мобильное приложение «Инспектор», обеспечен вход в реестры видов контроля, лицензий, разрешений, обязательных требований, подсистему досудебного обжалования и др. Организовано дистанционное обучение всех сторон процесса контроля и надзора. Конструктор типовых решений содержит инструкции по использованию портала. Также разработана отдельная вкладка с инструкциями по внедрению анализируемого облачного решения, записаны обучающие видеоролики.

Таким образом, следует признать, что в настоящее время цифровая трансформация контрольно-надзорных органов обеспечена качественными ресурсами, позволяющими последовательно реализовывать поставленные цели реформирования, включая автоматизацию и цифровизацию всех процессов. Однако уже сегодня наряду с несомненными преимуществами, которые очевидны как для контрольно-надзорных органов, так и для подконтрольных лиц, можно видеть и проблемы, возникающие в связи с цифровизацией. Прежде всего настораживает недостаточная гибкость установок государства в отношении безальтернативности электронному взаимодействию (Гриценко, Курындин, 2020: 42). И хотя доля домохозяйств в России, использующих фиксированный широкополосный доступ в Интернет, достаточно высока, но далеко не стопроцентна.

Также сегодня не решена технически и на правовом уровне проблема безопасности электронного взаимодействия, не прописаны права и обязанности всех его участников, включая операторов и иных субъектов, связанных с электронными системами. По-прежнему серьезными являются проблемы организационного характера, связанные как с изменением функционала работников контролирующих органов, так и с аспектами профессиональной переподготовки их кадрового состава. Поэтому законодатели и аналитики делают акцент на том, чтобы внедрение новой системы не было одновременным по всем видам контроля, а также уделяют внимание мотивации государственных служащих всех уровней1. В связи с автоматизацией процессов возникают и совсем новые вопросы: исключение человеческого фактора не ограждает от ошибок в принятии решения. В связи с этим особую актуальность приобретает проблема раскрытия алгоритма автоматически принятого решения, а также порядка обжалования подобных решений.

Выводы и заключение . Анализ реформирования контрольно-надзорных органов России позволил сформулировать следующие результаты исследования.

• 1.    Реформа контрольно-надзорной деятельности является элементом системного процесса административной реформы государственной власти. Либерализация правоотношений в экономической сфере, важность обеспечения взаимодействия государства, общества и граждан, изменение самой структуры государственного контроля потребовали нового законодательного регулирования, инструментом которого стала регуляторная гильотина. Правовая динамика свидетельствует не только о ее действенности, но и о том, что процесс реформирования находится под пристальным вниманием власти, законодателей и научного сообщества, которые изучают и осмысливают каждый этап процесса, корректируя задачи и механизмы их выполнения.

• 2.    Несмотря на то что рискориентированный подход является ключевым направлением реформы контрольно-надзорной деятельности, существуют серьезные проблемы, препятствующие его эффективному использованию. Во-первых, наблюдаются теоретические проблемы определения его сути и содержания. Данное законодателем определение рискориентированного подхода не является, по сути, научной дефиницией, а лишь описывает инструменты его применения. Поэтому требуется дальнейшее теоретическое осмысление риска как управляемого ресурса. Во-вторых, в дополнительной разработке и методическом обосновании нуждаются механизмы риск-менедж-мента. В настоящее время в методологии оценки рисков и их критериев отсутствует единообразие, что сдерживает внедрение современных прогнозных моделей развития. В-третьих, вопросы практики реализации рискориентированного подхода связаны с различной степенью зрелости контрольно-надзорных органов власти. Во многих сферах контрольно-надзорной деятельности методическое и нормативное регулирование является проблемой, сдерживающей применение рискори-ентированных моделей, в частности, в работе с обращениями граждан.

• 3.    Решая задачи межведомственного взаимодействия, автоматизации и информирования, реформа контрольно-надзорной деятельности выступает важным этапом на пути перехода к цифровому государству. Цифровизация контрольно-надзорной деятельности позволяет изменить существующую модель деятельности контролирующих органов, выводя ее в дистанционный формат. Создание единой инфраструктуры контрольно-надзорной деятельности призвано снизить издержки граждан и организаций, повысив эффективность и открытость контролирующих органов. Однако сегодня уже ясно, что цифровизация должна не являться самоцелью, а реализовываться в общем тренде реформы – гармонизации взаимодействия государства и общества. Поэтому необходимо законодательно прописать все права и обязанности всех участников электронного взаимодействия, предусмотреть его возможные альтернативы, обеспечив доступность и безопасность. Несмотря на то что сейчас контрольно-надзорным органам предоставлены качественные технические ресурсы, способные эффективно решать задачи реформирования, нужно учесть и возможные ошибки в принятии решения (например, досудебного урегулирования) и предусмотреть порядок их обжалования. Нельзя допустить, чтобы такие решения принимались на формальном основании. Дополнительного внимания требуют проблемы организации работы контрольно-надзорных органов, так как цифровизация их деятельности вносит серьезные коррективы как в требования проф-стандарта и отбора кадрового состава, так и в функционал должностных инструкций.

В заключение хотелось бы отметить, что система государственного управления Российской Федерации находится в процессе серьезной трансформации. Важную роль при этом играет реформа контрольно-надзорной деятельности. На данный процесс влияет множество факторов внешнего и внутреннего порядка, поэтому он нуждается в постоянном мониторинге и корректировке как всякий процесс в сверхсложных системах.