Реформа местного самоуправления в системе демократических преобразований в России

Последние десятилетия ХХ в. и начало XXI столетия стали для России периодом трансформации политической системы, вектор которой был задан масштабным проектом демократизации общества. И в этих условиях возрастает интерес к факторам устойчивости демократических традиций, где учреждение местного самоуправления представляется необходимым условием реформирования общества на демократических принципах, поскольку происходит становление демократической культуры населения, необходимой для успеха демократических реформ, а «чем меньше демократическая единица, тем выше потенциал участия граждан в управлении» [Даль 2000: 103].

Правомерно считать, что именно создание института местного самоуправления позволит политически и экономически активной части населения включиться в проведение этих реформ на местах. При этом муниципальные органы власти воспринимаются в качестве гаранта основных демократических ценностей, т.к. они, во-первых, наиболее доступны для населения; во-вторых, наиболее приспособлены к учету местных потребностей и использованию имеющихся ресурсов в их удовлетворении; в-третьих, укрепляют властно-управленческие отношения на местах, поэтому именно на этом уровне политика может освободиться от негативного имиджа, связанного с клановыми, групповыми интересами, и приобрести свой подлинный и изначальный смысл, который заключается в регулировании отношений между людьми и социальными группами, а также в создании наиболее оптимальных условий жизни для человека. Таким образом, местное самоуправление в проектах демократического переустройства общества выступает своеобразным имплантом, инициирующим перестройку всего общественного организма как бы изнутри и обусловливающим «врастание» России в демократический политический режим.

Поэтому, развивая смысловое значение местного самоуправления, приведенное в ст. 12 Конституции РФ (1993 г.), можно определить его не только как один из уровней общественно-властного управления, влияющего на ход демократических реформ в стране, приобретающего важное политическое звучание как уровень публичной (выборной) власти, но и как основной элемент гражданского общества, позволяющий конструктивно согласовывать его интересы с интересами государства. Не случайно, отвечая на вопрос о необходимости современного реформирования системы местного самоуправления и принятия новой редакции федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), президент РФ В.В. Путин отмечал, что «вопрос о будущем местного самоуправления – один из принципиальных вопросов развития российской государственности. Без сильных муниципалитетов не может быть сильного государства в России»1. Однако, несмотря на более чем 10-летний опыт реформирования местного самоуправления, проблемы его развития как института демократии и гражданского общества решаются крайне медленно. Свидетельством этому является их обсуждение и участниками Всероссийского съезда муниципальных образований в 2013 г., и Советом при Президенте РФ по развитию местного самоуправления в 2014 г., где снова ставилась задача максимально приблизить этот уровень власти к людям, проживающим на конкретных территориях. Отмечалось, что именно участие граждан в принятии решений может наполнить местное самоуправление подлинным смыслом1. При это совершенно очевидно, что магистральный путь эффективной организации повседневной жизнедеятельности в интересах населения конкретных территорий – это переход от представительной демократии к прямой, которая способствует востребованности умных и авторитетных людей для поддержания максимально высокого уровня и максимально привлекательного образа жизни на местах [Возьмитель, Куконков 2014: 89]. Но по данным социологического опроса, проведенного Фондом общественного мнения, большинство жителей муниципальных образований страны (почти 80%) отметили, что не знают своих депутатов законодательных собраний как федерального и регионального уровня, так и местного. И здесь нельзя не согласиться с теми учеными, которые считают, что голосование по партийным спискам на муниципальных выборах не способствует сближению депутатов с народом, оно скорее решает партийные проблемы, порождает у значительной части граждан убежденность в невозможности влияния на избирательный процесс, формирует пассивное отношение к нему [Антипов 2012: 53-54].

Ситуация с демократическими преобразованиями, складывающаяся в сфере местного самоуправления, на наш взгляд, сегодня связана и с преобладающим влиянием на местах исполнительно-распорядительного аппарата, который в большинстве случаев рассматривается населением как низовое звено государственной власти, обособленное от населения и действующее в своих корыстных интересах, далеких от интересов жителей.

Муниципальная власть должна быть максимально адаптирована к местным условиям, специфическим потребностям и интересам населения, а ее функционирование – адекватно отражать и реализовывать их. Представляется, что связка «формы непосредственной демократии народа – органы местного самоуправления» сегодня явно недостаточна для формирования подлинного местного самоуправления. Хотя в соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления – это самостоятельная форма народовластия, простое организационное их отделение от государственных структур власти не придаст им это качество, если муниципальная власть не будет представлять собой некий «сплав» из публичных и общественных институтов населения, например в виде территориального общественного самоуправления, которое аккумулировало бы интересы и потребности населения, доводило бы их до органов местного самоуправления, одновременно решая на местах посильные для них вопросы местного значения.

Территориальное общественное самоуправление – это, прежде всего, самодеятельность граждан, состояние самоорганизации и готовности к самоуправлению не просто жителей, а людей, осознавших свои общие интересы, представляющих собой субъекты местного самоуправления. Конечно, понимая, что люди обычно имеют разные интересы, ответить на вопрос, каким образом эта разновидность может быть интегрирована в субъект местного самоуправления, имя которому – местное сообщество, не так-то просто. Ведь люди могут жить общими интересами, связанными с подъездом, домом, улицей, но очевидно, что существует масса интересов, выходящих далеко за их пределы и объединяющих людей не по признаку общежития, а как-то иначе. При этом, как отмечает А.Е. Балобанов, по характеру своих интересов такие сообщества не имеют территориальной окраски, но поскольку они живут и действуют на конкретной территории, то у них неизбежно проявляются интересы, связанные именно с местом проживания [Балобанов 2009: 9-10]. И здесь проявляется целый спектр сюжетов, связанных с механизмами общественного участия в местном самоуправлении, в котором местные сообщества представляют безусловный ресурс с точки зрения организации жизни и развития места проживания. Самой своей активностью они во многом могут выступать как референтные группы при решении многих вопросов, связанных с жизнью муниципального образования, а также в связи с идеями, проектами, программами его развития. Наконец, при условии их заинтересованности они могут выполнять и/или организовывать определенные объемы и виды работ, необходимых для жизнеобеспечения и развития места проживания, т.е. местные сообщества во многом могут быть авторами, складывающими ткань развития муниципального образования, обеспечивающими демократические подходы в этом развитии.

По нашему мнению, тема участия местных сообществ в местном самоуправлении имеет потенциал своего развития, по меньшей мере, в трех разных, но взаимосвязанных горизонтах.

• 1.    Местное сообщество как субъект местного самоуправления. Оно дает возможность рассматривать население как единое сообщество, единый коллектив, живущий на данной территории, имеющий собственный территориальный интерес и сознающий его. А значит, говорить о механизмах волеизъявления, согласования интересов, поиске наиболее эффективных форм организации их совместной деятельности с органами муниципального управления – это и значит говорить об устройстве системы местного самоуправления.

• 2.    Местные сообщества как единицы и организации социально-политической ткани места. Здесь требуется внимательный анализ их формирования, развития и устройства жизни муниципального образования, что очень важно для реального понимания механизмов, адекватных его природе и способных работать на формирование и развитие самих местных сообществ.

• 3.    Формы участия местных сообществ в местном самоуправлении, позволяющие включить их интересы и потенциал в процессы принятия управленческих решений, вовлекать их в управление воспроизводством и развитием жизнедеятельности места.

Однако, как показывает анализ практики, муниципальному управлению пока еще не достает культуросообразных форм обеспечения такого подхода. Отсутствует ясное понимание природы местных сообществ, их основных типов, динамических характеристик. К тому же существует весьма ограниченный набор инструментов, позволяющих вовлекать их в процессы муниципального управления, в разработку и реализацию стратегий, политик, программ и проектов муниципального развития. В свою очередь, сами общественные организации, действующие на территории одного муниципального образования, не кооперируются друг с другом, а наоборот, зачастую конкурируют. Причем предметом конкуренции, как правило, является муниципальный бюджет, и именно с этих позиций выстраивается диалог между ними и органами местного самоуправления. Как правило, узость горизонта понимания взаимодействия, необходимости его развития приводит к торможению, препятствует реализации основного конституционно-демократического принципа местного самоуправления как власти народа, самостоятельно и под свою ответственность принимающего решения по обеспечению развития конкретного муниципального образования.

Все это со всей очевидностью ставит на повестку дня вопрос подготовки как муниципальных служащих, так и представителей местного сообщества к организации совместной деятельности в решении вопросов местного значения, искоренения сложившихся стереотипов и отношений между муниципальной властью и местными сообществами, когда первые привыкли видеть в общественности в основном просителей и даже помеху для управления муниципальным образованием, а вторые часто видят в муниципальных управленцах главным образом корыстную бюрократию.

Проведенное исследование хода реформы местного самоуправления на территории Воронежской обл. ¹ показало неоднозначность и противоречивость отношения населения к местной власти и муниципальных служащих – к вопросу об участии населения в муниципальном управлении. Так, умение работать с людьми, строить отношения с общественностью, согласовывать интересы различных социальных групп населения отметили только 18,5% респондентов из числа жителей муниципальных образований, при этом 62,8% отнесли это к характеристике профессиональных качеств, в наибольшей степени определяющей успешность муниципального управления. Практически столько же указали на налаживание работы с населением как первоочередную задачу, которую должны решать органы местного самоуправления.

Одновременно с этим муниципальные служащие отметили среди препятствий на пути развития местного самоуправления непонимание его сущности населением, отсутствие у него инициативы и пассивность (36%), указав при этом, что органы местного самоуправления активно ведут работу с населением. Однако, как показали ответы муниципальных служащих, вопросы, касающиеся владения инструментарием и механизмами обеспечения взаимодействия с местным сообществом, достаточно сложны и вызывают затруднения более чем у 50% респондентов.

В свою очередь, население оценивает работу органов местного самоуправления по общению с ними как активную и положительную только на 20%, а понимание приоритета своей роли в развитии местного самоуправления на территории своего муниципального образования – только на 8,5%.

Все это, на наш взгляд, требует не только отработки системы взаимодействия муниципальной власти с местным сообществом, но и обеспечения владения основными формами и методами этой работы как со стороны органов местного самоуправления, так и со стороны представителей различных социальных групп местного сообщества. К сожалению, как показал анализ тематики программ дополнительного образования, вопросам обучения по данному направлению в системе повышения квалификации муниципальных служащих уделяется очень незначительное внимание, и оно проходит, как правило, в рамках любой целенаправленной программы повышения квалификации с выделением в лучшем случае не более 2 академических часов.

По вопросам муниципальных сообществ картина еще более неутешительная, т.к. такое обучение практически не проводится ни в одном муниципальном образовании. Это свидетельствует о том, что системная работа в этом направлении пока не получила своего развития. Хотя справедливости ради следует отметить, что за годы реформирования местного самоуправления практически во всех органах местного самоуправления Воронежской обл. актуализированы функции осуществления взаимодействия с населением, его различными социальными группами. Чаще всего это обеспечивается через комитеты по делам семьи и молодежи, образования, культуры, социальной защиты, а также путем создания подразделений по связям с общественностью. Но и здесь система их взаимодействия прослеживается также очень условно и схематично, что требует внедрения координирующего начала, развития такой формы, как социальное партнерство муниципальной власти и местного сообщества. А это, в свою очередь, требует наличия специально подготовленных кадров, умеющих применять и разрабатывать различные методы этой работы, которые должны исходить из природы и специфики отечественного общественного движения, российского менталитета, традиционных мотиваций.

Вовлечение населения в систему местного самоуправления законодательно определено такими формами, как референдумы, сходы, собрания граждан, и другими формами их волеизъявления, которые также требуют своего более активного применения. Анализ практической деятельности показал, что их реализация обеспечивается не более чем на 30%, а что касается референдумов, то они проводятся в единичных случаях. Поэтому эти демократические формы требуют не только более активного развития, но и оптимизации на основе формирования групп, сообществ в качестве стратегических и тактических союзников, партнеров, участников в реализации краткосрочных и долгосрочных планов и программ развития муниципальных образований. Способы поиска оптимальных социально-политических технологий и их результативность зависят от объективно сложившихся в муниципальном образовании процессов взаимодействия властных структур с населением, которые при всем их разнообразии и уровне развития будут являться в значительной степени определяющими в содержании, темпах и методах трех взаимообусловленных процессов – становления местного самоуправления, гражданского общества и социально ориентированного государства. Именно с этим связано создание и развитие демократических основ общества. Народ как источник власти имеет возможность проявлять ее главным образом на местном уровне – через самореализацию территориального публичного коллектива как базового элемента общества в целом.