Реформа системы надзора Китая и исследование ее практического осуществления

11 марта 2018 г. на первой сессии 13-го Всекитайского собрания народных представителей рассмотрена и утверждена поправка к Конституции Китайской Народной Республики, официально устанавливающая законодательный статус Надзорного комитета как государственной структуры. 20 марта был принят закон о надзоре, а затем в масштабах всей страны были образованы общенациональные, провинциальные, муниципальные и уездные надзорные комитеты. Это знаменует собой формирование государственной системы контроля с китайской спецификой.

Необходимость реформы государственной системы надзора в Китае

История много раз доказывала, что коррупция является врагом страны и врагом народа. Реформа и открытость Китая привели к быстрому экономическому развитию, однако коррупция, неотступно следующая за модернизацией, повергла ее в тяжелую ситуацию «современной модернизированной коррупции», вплоть до порождения опасной проблемы системной коррупции. Начиная с XVIII съезда Коммунистической партии Китая, Китай решительно откорректировал свою стратегию в отношении борьбы с коррупцией, вызвав «антикоррупционный шторм» в китайском стиле. Однако в реальности в период коренных социальных изменений в процессе системной перестройки и структурного регулирования все еще существует много факторов, вызывающих коррупционное разложение. В изучении первоначального механизма антикоррупционной системы имеется ряд вопросов.

Во-первых, власть децентрализована, не хватает контроля и взаимодействия со стороны институтов управления. В настоящее время антикоррупционные силы Китая включают в себя дисциплинарное расследование, надзор за преступностью, прием и рассмотрение жалоб населения, ревизию отчетности, прокурорский надзор и другие подразделения. Наиболее важными из них являются три структуры: 1) комиссия по проверке дисциплины – орган партийной дисциплины Коммунистической партии Китая, который проводит расследование нарушений дисциплины членами партии и привлекает их к ответственности; 2) государственная прокуратура, которая в соответствии с Уголовно- процессуальным кодексом проводит в основном уголовные расследования преступлений, совершенных государственными служащими; 3) административные надзорные органы правительственных учреждений, которые согласно закону об административном надзоре осуществляют контроль действий персонала административных органов, нарушающих закон и дисциплину. Очевидно, что в рамках вышеупомянутой системы силы антикоррупционных институтов рассредоточены, распределение полномочий нерационально, что приводит к низкой эффективности борьбы с коррупцией.

Во-вторых, происходит дублирование институциональных функций и негармоничность связи между партийной дисциплиной и законами государства. В Китае 80% государственных служащих и более 95% руководящих кадров являются коммунистами. Объекты контроля для антикоррупционных органов в основном идентичны, но законы и нормативные акты не совпадают, а это неизбежно приводит к тому, что учреждения по борьбе с коррупцией в процессе осуществления своих полномочий сталкиваются с неясностью в отношении служебного долга, пересечением и наложением должностных функций. В свою очередь, это увеличивает себестоимость борьбы с коррупцией и, в конечном итоге, ослабляет политические, дисциплинарные и социальные последствия борьбы с коррупцией.

В-третьих, в традиционной системе административного контроля существует много недостатков. В частности, традиционный административный надзор имеет такие недостатки, как узкий охват, отсутствие независимости и авторитетности.

• 1.    Сфера надзора слишком узка. Закон об административном надзоре распространяется только на государственные административные органы и их сотрудников, находящихся под надзором, и не включает других государственных должностных лиц, обладающих гражданскими полномочиями, таких как сотрудники законодательных и судебных органов. В надзоре существуют пробелы и «слепые зоны». Поэтому невозможно в полной мере осуществлять надзор за всеми государственными чиновниками, наделенными государственными полномочиями.

• 2.    Работа по надзору легко ограничивается местными властями, надзор лишен независимости. По сути, закон об административном надзоре предусматривает, что надзорные органы местной администрации уездного уровня и выше являются составной частью органов власти того же ранга, а их правовой статус ниже статуса органов власти того же ранга. Хотя китайский закон об административном надзоре утверждает, что органы административного надзора могут осуществлять надзор за правительственными учреждениями на одном уровне с их сотрудниками, однако на практике осуществлять надзорные полномочия на одном уровне весьма затруднительно.

• 3.    Изначальным административным надзорным полномочиям не хватает авторитетности. Поскольку методы и процедуры контроля, установленные законом об административном надзоре, недостаточно совершенны, отсутствуют полномочия применять принудительные средства, такие как инспектирование и рекомендации. Это приводит к недостаткам в надзорной деятельности. По указанным выше причинам в новых условиях неизбежно возникает потребность в новом законе о надзоре, который заменит закон об административном надзоре и полностью обновит и перестроит систему надзора.

Практическое исследование реформы системы надзора в Китае

12 января 2016 г. генеральный секретарь Си Цзиньпин в своем выступлении на 6-м пленарном заседании 18-го созыва Центральной комиссии по проверке дисциплины КПК подчеркнул, что для того, чтобы достичь высшего уровня в разработке системы надзора, необходимо усилить как самоконтроль партии, так и контроль государственного аппарата; в партии необходимо придерживаться создания честного и бескорыстного стиля управления партией и единого руководства антикоррупционной работой, расширения сферы надзора, объединения и согласования сил надзора, укрепления организационной структуры государственного надзора, формирования государственной системы надзора, которая всесторонне охватывает государственные учреждения и государственных служащих.

В ноябре 2016 г. канцелярия ЦК Коммунистической партии Китая опубликовала Экспериментальную программу по реформированию государственной системы надзора, применяемую в Пекине, провинции Шаньси и провинции Чжэцзян (далее – Экспериментальная программа), которая ознаменовала официальное начало реформы системы государственного надзора. В Экспериментальной программе изложены основные принципы построения механизма антикоррупционной системы, органичного единства управления партией в соответствии с уставом и управления страной в соответствии с законом. Степень тяжести коррупционных действий государственных должностных лиц различна – от нарушения дисциплины, правонарушения и вплоть до уголовных преступлений, которые являются наиболее серьезным проявлением коррупционных действий. 11 марта 2018 г. на основании обобщения опыта проведения реформы в экспериментальных регионах на 1-м заседании 13-го Всекитайского собрания народных представителей путем голосования была принята поправка к Конституции Китайской Народной Республики, в соответствии с которой положения о надзорных комитетах были включены в Конституцию. Было четко определено, что «надзорные комитеты всех рангов Китайской Народной Республики являются государственными надзорными органами», «Китайская Народная Республика учреждает Государственный надзорный комитет и местные надзорные комитеты всех рангов». «Государственный надзорный комитет Китайской Народной Республики является высшим надзорным органом», «Надзорный комитет в соответствии с законом обладает независимым правом на контроль и надзор, не подвергается вмешательству со стороны административных органов, социальных групп и отдельных лиц». Впоследствии был принят закон о надзоре Китайской Народной Республики (далее – Закон о надзоре), установлена правовая основа для функционирования системы надзора.

Анализ содержания и проблем реформы государственной системы надзорав Китае

В соответствии с содержанием недавно обнародованного Закона о надзоре, а также с Экспериментальными программами и поэтапными выводами по опыту проведения реформы в трех экспериментальных регионах, городе и двух провинциях, реформа системы надзора в Китае имеет следующие четыре особенности.

Во-первых, новый орган надзора стал более независимым. Статья 4 Закона о надзоре четко определяет, что надзорный комитет в соответствии с законом независимо осуществляет надзорные полномочия, не подвергаясь вмешательству со стороны административных органов, общественных организаций и отдельных лиц. Право контроля ставится в один ряд с исполнительной властью и судебной властью в осуществлении государственной власти. Реформа системы надзора в этом случае отделяет надзорную власть от исполнительной, значительно повысив ранг надзорных полномочий в структуре государственной власти, сделав ее частью государственной власти наряду с исполни- тельной и судебной властью. После реформы надзорные комитеты так же, как и правительство, суды и прокуратуры, избираются собранием народных представителей всех рангов и ответственны перед народными представителями того же ранга и их постоянными комитетами, будучи подконтрольными им. Тем самым сформировалась новая структура политической системы под руководством Всекитайского собрания народных представителей: одно правительство, один комитет, две палаты. Поэтому новая надзорная власть не является ни административной, ни судебной, а независимой государственной властью.

Во-вторых, сфера надзора обладает всеобъемлющим характером. Традиционная сфера административного надзора имеет недостатки, связанные с узким кругом надзора. Партийные органы дисциплинарной инспекции могут контролировать только членов партии. Органы административного надзора могут контролировать только должностных лиц административных органов. В ст. 3 нового Закона о надзоре говорится, что «надзорные комитеты всех уровней являются особо уполномоченными органами для осуществления функций государственного надзора, и в соответствии с настоящим Законом применяют надзор ко всем должностным лицам, осуществляющим служебные полномочия». Служебные полномочия включают в себя не только государственные должностные полномочия, но также и общественные служебные полномочия. Данная реформа преодолела основные недостатки традиционной системы административного надзора и внесла значительные институциональные изменения: надзорный комитет имеет право «согласно действующему Закону контролировать всех должностных лиц, осуществляющих служебные полномочия». Вдобавок совместная работа надзорного комитета и комиссии по дисциплине в правительственных учреждениях дает возможность контролировать всех должностных лиц, включая как партийных работников, так и беспартийных, которые принадлежат к шести основным категориям персонала: 1) государственные должностные лица, предусмотренные государственным законом о гражданской службе; 2) государственные служащие, уполномоченные законом или уполномоченные правительством осуществлять общественные дела; 3) руководители государственных предприятий; 4) руководящий персонал государственных бюджетных учреждений в сфере образования, научных исследований, культуры, медицинского обслуживания, физкультуры и спорта; 5) руководящий персонал массовых и самоуправляемых организаций; 6) прочие сотрудники, осуществляющие обязанности работников государственных или общественных учреждений в рамках закона. Таким образом, в законе не имеется мертвых зон.

В-третьих, в Законе о надзоре представлено разнообразие методов надзора. До реформы комиссия по проверке дисциплины и бюро по административному надзору работали в правительственных учреждениях, будучи ответственными только за проверку партийной дисциплины и соблюдение дисциплины и административного права партийными и беспартийными государственными служащими. В соответствии с Положением о внутрипартийном надзоре и Законом об административном надзоре в случае совершения преступления дисциплинарный надзорный орган обязан передать дело в судебный орган для рассмотрения. Согласно недавно обнародованному Закону о надзоре, надзорный комитет уполномочен выполнять три функции – надзора, расследования и наказания. Отсюда видно, что служебные полномочия надзора расширились до осуществления расследования и наказания за преступления.

Нет сомнений в том, что новый Закон о надзоре играет очень важную роль в нынешней борьбе с коррупцией. Тем не менее мы также должны видеть, что создание государственной системы надзора в Китае только началось, и есть некоторые проблемы, требующие дальнейшего регулирования, а некоторые конкретные системы требуют дальнейшего совершенствования.

Прежде всего, не до конца ясен статус органов прокуратуры. Согласно действующему Закону о надзоре, государственные органы надзора не являются ни административными, ни судебными, а «политическими» органами. Принимая во внимание, что созданные после реформы органы надзора и органы по проверке партийной дисциплины в правящей партии занимаются служебными делами правительственных учреждений, то, в конечном счете, признание руководством партии органов надзора «политическими» органами имеет под собой серьезное основание. Однако это может быть регламентировано только в уставе Коммунистической партии Китая и других внутрипартийных нормативных актах, но никак не проявляется в законодательстве и в законе о надзоре. Государственные органы, учрежденные Конституцией Китая, за исключением органов власти (законодательных органов), административных и судебных органов, не включают в себя так называемые политические органы. Можно сказать, что классификация надзорного органа как «политического» органа не имеет под собой какой бы то ни было конституционной основы. Благодаря реформе системы надзора, форма организации политической власти в Китае изменилась от первоначальной «одно правительство, две палаты (суд и прокуратура) под руководством ВСНП» до ныне действующей «одно правительство, один комитет, две палаты под руководством ВСНП», что в полной мере демонстрирует, что надзорные органы относятся к специализированным государственным органам, независимым от законодательных, административных и судебных органов.

Во-вторых, не определен характер полномочий Государственного комитета по надзору в расследованиях по делу. Относительно этого вопроса у академических кругов очень большие разногласия. Некоторые ученые считают, что полномочия государственных надзорных органов по расследованию должностных преступлений проистекают из права органов прокуратуры на уголовное расследование должностных преступлений: «мероприятия по расследованию должностных преступлений органами надзора относятся к следственным действиям по уголовному расследованию; меры по расследованию нарушения служебных обязанностей относятся к следственным действиям расследования не уголовного характера и подлежат административному наказанию» [Хуан Синь 2018]. Профессор Ма Хуайдэ, напротив, считает, что полномочия по расследованию, которыми обладает комитет по надзору, отличаются от следственных полномочий, которыми пользуется прокуратура. А полномочия комитета по надзору относятся к судебной власти, регулируемой Конституцией [Ма Хуайдэ 2017]. Поэтому применение меры задержания при расследовании должностных правонарушений и преступлений комитетом по надзору не подлежит регулированию Уголовно-процессуальным кодексом. Однако это может привести к отсутствию защиты прав человека при осуществлении надзорных полномочий, а также к конфликту между доказательной базой материалов по расследованию надзорного комитета и системой доказательств Уголовнопроцессуального кодекса. Автор полагает, что соответствующие полномочия надзорного органа по расследованию должностных преступлений проистекают из передачи первоначального права на самостоятельное расследование должностных преступлений от прокуратуры надзорному органу. Необходимо придерживаться изначально установленного надлежащего образца в полномочиях по расследованию, в противном случае легко скатиться к различным формам заблуждений, что приведет к отрыву от Уголовно-процессуального кодекса и нанесет вред защите прав человека в уголовном процессе.

В-третьих, недостаточно обеспечен контроль и ограничения надзорных правомочий. В настоящее время, несмотря на то что базовая основа системы ограничений и контроля надзорной власти в Китае уже первоначально сформирована, все еще существуют такие проблемы, как недостаточные теоретические исследования ее институционального регулирования. Хотя соответствующие положения Конституции, Закона о надзоре и других документов оговаривают рамки макроуровня для контроля и ограничений надзорных полномочий, однако в нормативных актах все еще недостаточно конкретности и ясности, что не позволяет удовлетворить объективные потребности практики надзора. И особенно удручает отсутствие комплекса законов и нормативных актов на мезо- и микроуровнях, что привело к институциональному вакууму в контроле и ограничении надзорной власти. Хотя Закон о надзоре предусматривает, что «орган надзора усиливает контролирование сотрудников надзорных органов при выполнении ими своих должностных обязанностей и соблюдении закона путем создания структур специального внутреннего надзора», однако в отношении применяемых структурами специального внутреннего надзора ограничений надзорных правомочий, методов надзора в ныне действующих законах нет четких правил. Со стороны субъекта надзора также существуют мульти-субъектные, многоканальные и мультимодельные особенности. В отношении субъектов надзора, процедур и звеньев надзора также требуется дальнейшая взаимная обкатка и притирка, что постепенно на практике позволит построить скоординированную, структурированную систему контроля и ограничений надзорных полномочий.

В-четвертых, по нашему мнению, связь Закона о надзоре с Уголовнопроцессуальным кодексом не является гармоничной. Новый Закон о надзоре устанавливает процедуру уголовного расследования комитетом по надзору как особую процедуру, придерживаясь институционального механизма, существующего одновременно с Уголовно-процессуальным кодексом, что неизбежно приведет к «отклонению от норм судебного процесса», и другим злоупотреблениям [Сюн Цюхун 2017]. В законе подчеркивается, каким образом органы надзора эффективно применяют право удержания и принудительные меры, каким образом находят применение устные доказательства, как исключить незаконные доказательства, как передавать улики и доказательства, а также могут ли адвокаты и юристы вмешиваться в процесс расследования, проводимый органами по надзору и др. Поэтому укрепление связи между надзорными и судебными органами, связи двух законов – Закона о надзоре и Уголовнопроцессуального кодекса – является крайне актуальной задачей.

Пути совершенствования системы надзора в Китае

Учитывая проблемы, указанные выше, автор считает, что создание надежной и эффективной системы надзора следует начинать со следующих аспектов.

1. Создать концепцию ограничений и равновесия. Закон о надзоре расширил полномочия органов надзора, так что полномочия и статус вновь созданных надзорных комитетов фактически выше, чем административных и судебных органов того же ранга. В то же время, т.к. полномочия надзорных комитетов были расширены, они могут отклоняться от целей первоначального замысла, заложенного при их основании. Поэтому необходимо усилить контроль и ограничения, чтобы обеспечить равновесие сил между полномочиями надзора и государственной властью. Прежде всего, необходимо ограничить надзорные комитеты извне. Внешний контроль надзорных полномочий включает в себя контроль и ограничения со стороны власти правящей партии и другой государственной власти, а также контроль и ограничения со стороны соци- альной власти. Основными для Китая будут следующие аспекты: необходимо усилить контроль со стороны властных структур; в законопроектах должно быть представлено дальнейшее разъяснение ограничительного влияния органов прокуратуры и судебных органов на надзорные органы. Далее необходимо ограничить надзорные комитеты изнутри. Внутренний контроль характеризуется прямотой, профессионализмом и своевременностью. Он является первой линией обороны для предотвращения отчуждения надзорных полномочий и имеет беспрецедентные преимущества по сравнению с другими формами надзора. Так, по материалам консультативного комитета Независимой комиссии по борьбе с коррупцией в Гонконге, проверяющей доклады и жалобы на коррупцию, комитет создал внутри надзорных комитетов специальные кон-трольно-инспектирующие органы и другие формы контроля, которые усиливают надзор за персоналом надзорных органов в отношении выполнения ими служебных обязанностей и строгого соблюдения дисциплины и законов.

О принципе надлежащей правовой процедуры

Принцип надлежащей правовой процедуры заключается в достижении цели реформирования государственной системы надзора путем формирования и совершенствования процессуальных законов. С одной стороны, надлежащие процедуры надзора являются как обязательным элементом функционирования надзорной власти, так и важным методом ограничения надзорных полномочий. С другой стороны, надлежащие процедуры надзора могут гарантировать основные права человека, защищать законные интересы и права граждан, юридических лиц и организаций от злоупотребления властью и самовольных действий надзорных органов, нарушающих их права. Несмотря на то что новый Закон о надзоре открыл особые специальные правила, он устанавливает подробное описание правовых процедур для осуществления надзорным органом своих полномочий и разъясняет основные процедуры защиты законных прав и интересов объекта, подвергаемого надзору. Тем не менее учреждение процедур, «оторванных от порядка судопроизводства», труднодостижимо. Некоторые процедуры надзора будут установлены после практической экспертизы и требуют дальнейшего уточнения и улучшения.

О месте КПК в системе борьбы с коррупцией

Коммунистическая партия Китая является руководящей силой в строительстве социализма с китайской спецификой. Целью принятого Закона о надзоре является установление механизма централизованного и единого руководства партией антикоррупционной работой посредством государственных законов, а также создание централизованного, унифицированного, авторитетного, высокоэффективного государственного надзорного органа, который вместе с инспекционным органом по проверке партийной дисциплины будет заниматься служебными делами правительственных учреждений. Существует определенное совпадение между двумя должностными обязанностями, но их природа различна. Сфера их обязанностей и содержание работы имеют определенные различия. Инспекционный орган по проверке партийной дисциплины – это орган партийного комитета, орган внутреннего надзора партии. Комитет по надзору – это государственное профессиональное учреждение по борьбе с коррупцией, которое наделено уникальной компетенцией – осуществлять надзор, расследование и наказание противозаконных действий государственных должностных лиц. Несмотря на то что оба органа исполняют обязанности в одном месте – правительственных учреждениях, однако т.к. объекты их проверки различны, то и режим, и процедуры их функционирования также будут иметь отличительные особенности. Поэтому образование органа проверки партийной дисциплины сопровождается образованием комитета по надзору, а режим и технология его работы также требуют регулирования, чтобы адаптировать их к потребностям профессиональной антикоррупционной деятельности.

Заключение

Система надзора, которая должна быть создана в Китае, сильно отличается от систем надзора других стран как по содержанию, так и по объему: ее свойства, предмет, объект, сфера применения, должностные обязанности и режим работы являются уникальными в современном мире. Будучи совершенно новой практикой, реформа политической системы суверенного народного государства связана с поддержкой и гарантиями теоретического строительства. С точки зрения политических наук, конституционного, административного, уголовного права и других дисциплин академические круги Китая теоретически обосновали целесообразность и легитимность реформы системы государственного надзора, а также выдвинули целый ряд концептуальных мнений, обладающих теоретическим и практическим значением для правовых основ и законодательного совершенствования реформы системы государственного надзора. Однако в целом теоретические исследования государственного надзора отстают и на практике не применимы к требованиям данной реформы. В особенности нуждаются в углублении такие важные вопросы теории, как свойства надзорной власти, статус надзорного органа, характер следственных полномочий надзорного органа, правовой статус надзорного задержания, связь с процессуально-уголовным законодательством, необходимые для того, чтобы в лаконичной форме выработать рациональную новую теорию и обобщить закономерности новой практики. Ускорение формирования теории государственного надзора при социализме с китайской спецификой на основе единства теории и практики должно ответить на важнейшие вопросы: почему, что и как делать в отношении того, что государственная система надзора – это важная реформа политической системы. Практическое значение этого зависит не только от теоретической разработки важных решений Центрального комитета КПК по углублению реформы государственной системы надзора, но и от интеграции государственных антикоррупционных средств и сил, а также правовой поддержки для создания эффективного и авторитетного антикоррупционного правового органа.

Ключевым вопросом связи между надзорным комитетом и судебным органом является связь между Законом о надзоре и Уголовно-процессуальным кодексом. В качестве одного из двух основных законов Закон о надзоре регулирует надзорный орган и контролирует надзорные правоотношения; Уголовнопроцессуальный кодекс же регулирует уголовно-процессуальные органы и уголовно-процессуальные правовые отношения. Отношения между надзорным комитетом и судебным органом осуществляются на системном уровне, который является связующим звеном между Законом о надзоре и Уголовнопроцессуальным кодексом, куда входят подсудность дела, процедуры возбуждения дела, меры по расследованию, меры пресечения, улики и доказательства и множество других разносторонних отношений. Эти вопросы касаются всех аспектов служебных преступлений, начиная с расследования, судебного преследования и до судебного процесса, затрагивают координацию и сотрудничество между надзорным комитетом, органами прокуратуры и судебными органами. Будь то Закон о надзоре или Уголовно-процессуальный кодекс, внесение поправок и уточнение этих законов должно рационально ответить на ряд вопросов, касающихся отношений между надзорным комитетом и судебным органом. Дальнейшая редакция Закона о надзоре должна вобрать в себя высокопрофессиональные и полные процессуальные нормы Уголовнопроцессуального кодекса, чтобы защита прав человека стала основой верховенства закона в борьбе с коррупцией и пронизывала всю деятельность надзорной власти с начала и до конца.

Подводя итоги, следует сказать, что борьба с коррупцией затрагивает настроения масс, является фундаментальным фактором, определяющим взлет и падение политической партии и политической власти. Новый закон Китая о надзоре объединил антикоррупционные рабочие силы, решил вопрос децентрализации антикоррупционных сил. Однако система государственного надзора, будучи новой системой, нуждается в укреплении и дальнейшем совершенствовании как теоретических исследований, так и конкретных институциональных механизмов.

Статья является промежуточным результатом основного проекта Фонда общественных наук провинции Цзянсу «Исследование реконструкции права прокурорского надзора в условиях реформы системы государственного надзора» (17FXA001).