Реформирование государственной службы Российской Федерации: становление системы управления государственной службой

На наших глазах глобализация вносит существенные коррективы в процесс модернизации государственной власти и управления. Развитие экономических связей, научные открытия и исследования, появление и распространение новых средств коммуникаций и техники объединяет мир в единую цивилизацию, каждый элемент которой выступает лишь как часть системы. В этих условиях отставание в рационализации взаимодействия органов государственного управления и окружающей их среды оборачивается не только угрозой традиционному суверенитету государства, но и существенно снижает его экономический и научно-технический потенциал на мировом рынке.

Многие страны активно проводят реформы в системе государственного управления, включающие в себя: изменение методов государственного регулирования, модернизацию государственной службы, разработку новой концепции составления бюджета, внедрение современных информационных технологий, формирование конкурентной среды, обновление административных процессов, что позволяет в целом повысить эффективность работы органов исполнительной власти и всего публичного сектора в целом.[1,с.105]

Эффективность государственного управления определяется эффективностью    чиновничества,    его    профессионализмом    и добросовестностью. Учитывая это, следует задаться вопросом о причинах весьма скромных успехов, достигнутых в ходе реформирования государственной службы в России.

За последние 15 лет реформирования государственной службы в рамках административной реформы свет увидело множество нормативных актов, регламентирующих реформационные процессы в государственном секторе. Начиная с Концепции реформирования гражданской службы (2001г.), ряда федеральных программ реформирования государственной гражданской службы, сначала рассчитанной на период 2003-2005гг., затем пролонгированной до 2007г., после принятие новой федеральной программы, рассчитанной на 2009-2013гг., и заканчивая программой

«Открытое правительство» (2012г.)

Несмотря на грандиозное финансирование, выделенное на реализацию в совокупности данных концепций и программ, а также масштабность декларируемых преобразований, ни одна из программ не была реализована в полном смысле этого слова.

В частности, все средства, выделенные на реализацию Программы реформирования и развития государственной гражданской службы на 2009-2013гг. были истрачены еще на начальном этапе, и впоследствии было принято вынужденное решение о дальнейшем финансировании ее мероприятий из собственных средств органов государственной власти.

Далее, Программа, официально пропагандируя необходимость формирования целостной системы управления государственной службой в РФ, способствовала сохранению разделения этой функции между целым рядом государственных органов. В качестве государственных заказчиков в ней обозначено 6 федеральных министерств, а в качестве исполнителей – 8 министерств. В качестве заказчика – координатора программы указано Министерство труда и социальной защиты, а фактически в качестве координатора Программы выступала Администрация Президента РФ. Однако оба эти ведомства, во-первых, не обладают необходимыми полномочиями и компетенцией для разработки и проведения полноценной кадровой политики на федеральном уровне, а во-вторых, в Программе не определены механизмы, с помощью которых может осуществляться данная координация.[2]

После того как ожидания по эффективности исполнения функций координатором не оправдались, соответствующий департамент Управления по вопросам государственной службы и кадров Президента РФ был в 2010 г. расформирован.

Таким образом, система управления государственной службой не была создана и к настоящему времени отсутствует. Данная задача, как и 15 лет назад, продолжает оставаться разделенной между несколькими федеральными ведомствами, в числе которых:

– Управление в Администрации Президента РФ, которое в 2004 г. было разделено на два подразделения, а с 2009 г. вновь объединено в Управление Президента РФ по вопросам госслужбы и кадров.

В период с 1996 по 2009 г. данное подразделение выдержало не менее пяти реорганизаций, что говорит о глубоком неблагополучии системы управления. Анализ задач Управления приводит к выводу, что оно не является руководящим органом в кадровой сфере, так как у него практически отсутствуют властные функции.

На уровне субъектов РФ управление госслужбой также носит бессистемный характер, осуществляясь по одной из четырех, как минимум, приведенных ниже моделей:

• 1 ) орган управления действует при главе исполнительной власти

(например, Совет при Главе Администрации Рязанской области по вопросам государственной службы);

• 2 ) орган управления включен в структуру исполнительных органов власти субъекта РФ (например, Комитет по делам государственной службы Омской области);

• 3 ) орган управления является структурным подразделением аппарата высшего должностного лица субъекта РФ (например, Департамент по делам госслужащих при Президенте Республики Татарстан, Управление госслужбы и кадров Правительства Москвы);

• 4 ) орган управления формируется всеми ветвями власти на паритетных началах (например, Совет по вопросам государственной службы Республики Хакасия).[3, с.70]

Таким образом, управление государственной службой в рассматриваемый период осуществлялось децентрализованно, на уровне кадровых служб отдельных федеральных и региональных органов власти, а на деле – их руководителями на основании единоличного решения и имеющихся в их распоряжении административных и финансовых ресурсов. Поэтому кадровая политика в исполнительной власти носила и продолжает носить ярко выраженный ведомственный характер. Если какие-то действия по реформированию института федеральной государственной службы и осуществляются, то исключительно по инициативе Президента, т.е. речь идет не о целостной кадровой политике, а о «ручном управлении», ограничивающемся, как правило, кратковременными кампаниями.

Относительно содержания реформ, можно утверждать, что показатели и индикаторы результативности были слабо проработаны и во многом носили декларативный характер - 11 индикаторов, определенных программой, не были подкреплены соответствующей методикой расчета.

Можно утверждать, что рассматриваемая программа реформирования была фактически сорвана, и возникла необходимость выработки новой программы. Площадкой для ее создания стало «Открытое правительство». Весной 2012 г. Президентом РФ были подписаны поручения по развитию гражданской службы, сформулированные совместно с экспертами. В них указано, что традиционная модель управления, основанная на противопоставлении государства и граждан как управляющих и управляемых, себя полностью исчерпала. Необходима интеграция госслужбы и общества, повышение ее открытости для контроля, пересмотр принципов формирования кадров.

Для исправления основных недостатков кадровых процедур разработчиками «Открытого правительства» было предложено, в частности:

• –    увеличить число независимых экспертов в конкурсных и аттестационных комиссиях до 50%, чтобы они могли влиять на результат голосования;

• –    сделать обязательным прохождение оценочных процедур для

руководителей госслужбы, которые до сих пор были от этого освобождены;

• –    привести требования к должностям госслужбы в соответствие с определенными профессиональными специализациями;

• –    расширить применение электронных средств при проведении оценки кадров, сделать процесс оценки более публичным и т.д.

Эти предложения призваны повысить уровень доверия граждан к госслужбе, стандартизировать функции государственных служащих на основе ключевых показателей эффективности деятельности.

Но, все-таки, для широкой общественности госслужба остается закрытой, о ней вспоминают только в связи с выявлением крупных злоупотреблений, но и в этом случае речь не идет о каких-либо концептуальных изменениях. Общественность сегодня может судить о состоянии государственной службы в основном по таким косвенным проявлениям, как высокий уровень коррупции, неудовлетворенность граждан качеством управления, текучесть кадров в аппарате, постоянные реорганизации руководящих структур и т.д.

Даже на самом верхнем, президентском, уровне постоянно приводятся примеры неисполнения принимаемых решений, в том числе озвученных в ежегодных Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Таким образом, складывается ситуация когда Президент может настоять на принятии практически любого решения, и его управленческим бессилием, когда он не может обеспечить исполнение многих своих решений.[4,с.77]

Остается надеяться, что системное видение и концептуальный подход к реформированию государственной службы найдут применение при разработке федеральной программы на новый плановый период 2015 – 2018гг. при условии привлечения к этой деятельности ведущих экспертов и использования всего накопленного к настоящему времени богатого опыта в данной сфере.

Так, Министерством труда и соцразвития РФ подготовлен проект Указа Президента Российской Федерации «О федеральной программе «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015 – 2018 годы)» и плане мероприятий по развитию системы государственной службы Российской Федерации до 2018 года».

В рамках развития государственной службы предлагается акцентировать внимание по следующим направлениям:

• —    внедрение современных принципов организации государственной службы;

• —    формирование новой системы квалификационных требований к должностям государственной службы;

• —    повышение качества отбора для замещения должностей государственной службы;

• —    внедрение комплексной оценки государственных служащих;

• —    обеспечение непрерывного профессионального развития

государственных служащих;

• —    развитие многофакторной системы мотивации государственных служащих;

• —    внедрение антикоррупционных кадровых технологий на государственной службе;

• —    обеспечение открытости государственной службы, расширение общественного участия.

Поскольку отношения с обществом в первую очередь характеризуют уровень открытости государственного управления, наиболее очевидной функцией негосударственных субъектов является контроль за прозрачностью и эффективностью государства.[5]

Поэтому важно расширить повестку дня за счет привлечения к разработке концепции реформ независимых аналитических центров, не представляющих мнения высшей бюрократии и аффилированных с ней коммерческих структур. Независимые экспертные и консалтинговые центры, представители некоммерческих организаций, ученые академических и образовательных организаций должны являться важными участниками в проведении эффективной модернизации государственного управления. Благодаря тому, что они не зависят от интересов крупного бизнеса, благодаря их опыту и взятым на себя обязательствам, таким институтам удается решить задачи вне балансирования между группами влияния. Значение упомянутых институтов также определяется их способностью привлекать внимание общественности к определенной проблеме, распространять политические идеи и претворять эти идеи в конкретные решения.

Если говорить о практических рекомендациях в свете реформирования государственной службы, то в предельно обобщенном виде они могут быть сформулированы следующим образом.

Во-первых, реформа государственной службы, как показывает международный опыт, должна рассматриваться лишь в увязке с бюджетным процессом. Установление более широких горизонтов бюджетного планирования, нежели существующие сегодня в РФ (не более трех лет), открывает возможности для большей планомерности в реформировании государственной службы.

Во-вторых, необходимость экономии бюджетных средств, выделяемых на содержание государственных служащих, указывает на целесообразность оптимизации всей работы федеральных органов исполнительной власти.

Институт государственной гражданской службы является основой государственного управления, и сокращать его численность без соответствующего предварительного анализа представляется опасным для эффективного государственного управления. Первым этапом изменений должна являться ревизия функций государственных органов. В случае выявления дублирующих или избыточных функций (услуг) следует провести их исключение, и только после этого может осуществляться высвобождение работников.

В-третьих, ход реформы должен быть увязан с планом работы Правительства РФ, так как именно оно наделяет государственные органы функциями и полномочиями. Этот аспект ранее всегда оставался вне рамок реформирования государственной службы. Внедрение системы оценки трудозатрат позволит не только выявить избыточные и дублирующие государственные функции (услуги), но и прогнозировать изменения полномочий федеральных органов исполнительной власти в связи с планируемой законопроектной деятельностью Правительства Российской Федерации.

В-четвертых, следует отметить, что проведение масштабных преобразований должно стать следствием создания единой системы управления государственной службой. А она может быть, в свою очередь, организационно оформлена лишь при условии, что политическим руководством страны будут определены роль и место института государственной службы в современном российском обществе, а также приоритеты развития госслужбы.

Кроме того, уместно отметить и тот момент, что прежде чем формировать систему управления гражданской службой, необходимо определиться с тем, какая из известных моделей бюрократии может послужить основанием такой системы, поскольку в основе любых подходов к построению системы управления гражданской службой будут лежать уже существующие теории бюрократического устройства организации. В связи с этим представляется важным рассмотреть основные теории бюрократии через призму их влияния на специфику системы управления гражданской службой и выявить наиболее подходящую в качестве фундамента системы управления гражданской службой на современном этапе ее становления.[6]

Таким образом, речь должна идти о формировании целостной модели государственной службы, позволяющей ей эффективно развиваться параллельно с развитием общества.