Реформирование системы учета недвижимого имущества: шаг в сторону от конституции?

Д.А. Куракин начальник Городского управления инвентаризации и оценки недвижимости города Санкт-Петербурга

Надо отдать должное первому десятилетию демократических реформ: студентам юридических вузов страны, обучавшимся в тот период, прочно внушили несколько истин. Скажем, таких, как уважение к Конституции, которая является законом прямого действия и наивысшей юридической силы. Попытки толкования Конституции с целью, например, решения политической задачи обоснования законности третьего президентского срока воспринимаются бывшими студентами «постперестроечного» периода с некоторой брезгливостью вне зависимости от квалификации толкователя и, как следствие, от качества юридической эквилибристики, поскольку сколь бы ни была изощренной логика аргументов и рассуждений, абсолютно очевидно, что такие толкования не соответствуют самому духу Конституции, устанавливающей принципы организации исполнительной власти, ее сменяемости и ответственности. Никакая политическая целесообразность не может являться оправданием для «вольного» толкования Конституции; дилемма: целесообразность или законность всегда должна решаться в пользу последней. Есть и другие истины, в которые по-прежнему хочется верить. Например, в то, что недопустимо правовое регулирование общественных отношений, в том числе с участием граждан, подзаконными актами, если отсутствует закон, устанавливающий основы регулирования таких отношений и предоставляющий право органам исполнительной власти издавать подзаконные акты в этой области. Или в то, что в федеративном государстве федеральные органы влас- ти и органы власти субъектов федерации обладают всей полнотой государственной власти по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией и соответствующим законодательством, и не вмешиваются в компетенцию друг друга.

Надеюсь, в дальнейшем будет понятно, почему такое патетическое предисловие предпослано описанию проводимой в стране реформы системы учета недвижимого имущества. Но сначала напомню ее суть и основные вехи.

12 февраля 2004 года. Правительством Российской Федерации рассмотрена и одобрена подготовленная Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации (Минэкономразвития России) концепция «Совершенствование системы технического учета и технической инвентаризации зданий и сооружений. Предложения по созданию государственного кадастра объектов недвижимости». Основные идеи концепции:

• •    учет недвижимости – федеральная функция;

• •    учет должен быть единым и охватывать все виды недвижимого имущества;

• •    техническая инвентаризация должна быть отделена от учета;

• •    техническая инвентаризация должна выполняться коммерческими организациями на конкурентном рынке.

Март 2004 года – в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» осуществляется административная реформа, приведшая, в частности, к созданию на базе бывшей Федеральной службы земельного кадастра России (Росземкадастр) Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) с передачей ему части функций бывшего Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой России) (буквально – «по ведению градостроительного кадастра и инвентаризации объектов недвижимости»).

8 апреля 2004 года постановлением Правительства Российской Федерации № 202 «Вопросы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости» определены основные функции агентства, к которым в числе прочего отнесены создание и ведение единого кадастра объектов недвижимости на базе государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и системы технического учета зданий и сооружений.

19 августа 2004 года Правительство Российской Федерации утверждает Положение о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости. К функциям агентства в том числе отнесены организация осуществления технической инвентаризации (включая проведение аккредитации организаций технической инвентаризации) и ведение государственного технического учета объектов капитального строительства.

10 сентября 2004 года постановлением Правительства Российской Федерации № 477 в ряд правовых актов Правительства Российской Федерации вносятся изменения, предусматривающие осуществление функций, связанных с регулированием государственного технического учета и технической инвентаризации Миэкономразвития России; осуществление технического учета объектов капитального строительства непосредственно Роснедвижимостью и ее территориальными органами.

19 октября 2004 года приказом Минэкономразвития России № 281 утверждается Положение об аккредитации Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости организаций технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности. Установлен территориальный принцип проведения аккредитации (по субъектам Российской Федерации), а также одно из главных требований к аккредитуе-мым организациям: ведение такой организацией архива учетно-технической, оценочной и правоустанавливающей документации в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13 октября 1997 года № 1301 «О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации».

Октябрь – ноябрь 2004 года – проведение Роснедвижимостью аккредитации действующих организаций технической инвентаризации.

19 марта 2005 года постановлением Правительства Российской Федерации № 141 вносятся очередные изменения в правовые акты Правительства Российской Федерации по вопросам осуществления государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности. Основное изменение – наделение аккредитованных организаций технической инвентаризации функциями по техническому учету объектов капитального строительства.

Март – апрель 2005 года – подготовка, подписание и направление на регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) приказов Минэкономразвития России, предусматривающих дополнительные требования для аккреди-туемых организаций (опыт работы не менее 3-х лет), а также устанавливающих некоторые правила проведения технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства. Суть этих правил довольно проста. Оказывается, ключевые работы в области инвентаризации – обследование, проведение натурных измерений, составление проектов технических документов о недвижимости – могут выполняться любыми лицами, в том числе и самими собственниками. К лицам, осуществляющим инвентаризацию, не предъявляется вообще никаких требований. Функции аккредитованных организаций сведены лишь к проверке представленных данных на соответствие правовым актам и на предмет сопоставления с имеющимися архивными данными. Решения о выдаче документов для государственной регистрации прав на недвижимость должны приниматься аккредитованными организациями в двухнедельный срок. Стоимость работы по проверке представленных результатов инвентаризации устанавливается правовыми актами Российской Федерации.

Таким образом, ход и направление реформы системы государственного учета показывают, что в самое ближайшее время в стране возникнет хаотический рынок инвентаризационных услуг; функции по учету (а точнее сказать, по хранению полученной в рыночных условиях информации) будут осуществляться аккредитованными организациями до того момента, пока Роснедви-жимость не будет в состоянии сама осуществлять эти функции.

Прежде чем коснуться вопросов экономической целесообразности предлагаемой модели учета недвижимости и последствий подготовки информации о недвижимости самими собственниками, должен отметить, что, поскольку на вопрос о конституционности проводимой реформы почему-то никто вообще не обращает внимания, видимо, придется сделать на него основной акцент.

Конституция Российской Федерации, установившая федеративное государственное устройство нашей страны, также установила предметы ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и предметы их совместного ведения. Причем ведение субъектов Российской Федерации (статья 73 Конституции Российской Федерации) определено по остаточному принципу: все публичные функции государства, которые не отнесены к ведению Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации) или к полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции Российской Федерации), осуществляются субъектами Российской Федерации, обладающими всей полнотой государственной власти. Правовые акты субъекта Российской Федерации, изданные по вопросам, не относящимся к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, имеют более высокую юридическую силу, чем акты Российской Федерации.

Теперь попробуйте обнаружить положения, касающиеся государственного учета недвижимости, включая кадастровый, технический, иные виды учета, техническую инвентаризацию или иные существенные функции, связанные с учетом и инвентаризацией недвижимости и отнесенные правовыми актами Правительства Российской Федерации к ведению Роснедвижимости, в статьях 71 или 72 Конституции Российской Федерации. Мне доводилось сталкиваться с точкой зрения о том, что, так как учет и инвентаризация недвижимости имеют гражданско-правовое значение (необходимость проведения учета предусмотрена, в частности, Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»), следовательно, и то и другое относится к гражданскому законодательству, следовательно, является предметом ведения Российской Федерации (пункт «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации). Очевидно, что такая позиция не выдерживает никакой критики. Во-первых, учет недвижимости в силу своей общеобязательности и публичного характера как система отношений не входит в число гражданско-правовых отношений. В этой системе отношений нет ничего гражданско-правового: ни имущественного или связанного с имущественным личного неимущественного характера, ни юридического равенства субъектов. Тот факт, что объектом учета является все же имущество, не делает эти отношения гражданско-правовыми, поскольку в ходе учета, который является нормальной административной процедурой, никоим образом не затрагиваются права на это имущество. Даже если считать, что отношения, возникающие в ходе учета, все же относятся к гражданско-правовым, это все равно не позволяет отнести его к ведению Российской Федерации. К такому ведению относится не участие в гражданско-правовых отношениях, а только гражданское законодательство, то есть регулирование гражданско-правовых отношений. Причем даже в рамках такого регулирования нельзя было бы отнести сам учет к ведению Российской Федерации; для этого учет как самостоятельный предмет ведения должен был быть предусмотрен или в статье 71, или в статье 72 Конституции Российской Федерации.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации – федеральные законы и соответствующие им законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации. Подзаконные акты не могут противоречить Конституции и федеральным законам, причем акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных министерств принимаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации (статья 115 Конституции Российской Федерации). Кто-нибудь может назвать федеральный закон, на основании и во исполнение которого приняты перечисленные правовые акты? Во исполнение какого федерального закона функции по учету недвижимости разорваны между Роснедвижи-мостью и аккредитованными организациями, а техническая инвентаризация передается на нерегулируемый рынок?

Вряд ли можно удовлетворительно ответить на эти вопросы. Напротив, необходимо утверждать, что направление реформы учета недвижимости неконституционно, неконституционны и методы ее проведения. Более того, в подобном обращении с Конституцией тревожит больше всего то, что это может войти в привычку.

Что касается существа проводимой реформы, прежде всего, нужно отметить, что создание рынка инвентаризационных услуг в отсутствие эффективной системы учета и надлежащего правового регулирования приводит к утрате накопленной информации о недвижимости, порождает значительное количество недостоверных документов, описывающих объекты недвижимости, и в конечном счете снижает эффективность института государственной регистрации прав на недвижимость.

Отсутствуют и какие бы то ни было объективные предпосылки необходимости осуществления учета на федеральном уровне. Создание и поддержание функционирования государственного учета недвижимости как иерархически организованного федерального института влечет настолько большие организационные и финансовые затраты, что в ближайшее десятилетие сомнительна даже сама возможность формирования сколь бы то ни было функциональной системы учета. Во всяком случае за 1,5 года деятельности Роснедвижимости практически не наблюдается какого-либо прогресса в этой области. В настоящее время отсутствует даже внятное представление о составе сведений, подлежащих аккумулированию в системе учета, нет ясности в вопросах порядка организации учета, взаимодействия органов учета с организациями, осуществляющими инвентаризацию недвижимости, не определены источники финансирования учета недвижимости.

Такой подход к построению системы учета противоречит мировой практике. Даже в таких сравнительно небольших государствах, как Германия и Швейцария, учет недвижимости осуществляется на уровне земель и кантонов; к общегосударственным функциям отнесено лишь установление общих требований к организации и осуществлению учета. Техническая информация о недвижимости, накапливаемая в ходе государственного учета, служит не только и не столько целям юридической идентификации объектов недвижимости для последующей регистрации прав на них, сколько целям массовой оценки недвижимости для налогообложения, информационного обеспечения градостроительной деятельности, обеспечения эксплуатации недвижимости и, прежде всего, жилищных фондов. В Российской Федерации большинство этих функций осуществляется ее субъектами. Практика показывает, что именно субъекты Российской Федерации наиболее мотивированы на создание и поддержание функционирования системы учета недвижимости, готовы нести и несут значительные расходы на эти цели. Так, только в Санкт-Петербурге ежегодные рас- ходы на поддержание системы учета составляют от 80 до 100 миллионов рублей.

Создаваемая система учета повлечет резкое увеличение трансактных издержек участников рынка недвижимости. Так, например, в соответствии с подготовленным Минэкономразвития России проектом федерального закона, регулирующего учет недвижимости, только государственная пошлина для граждан за постановку на учет квартиры и выдачу кадастрового паспорта на нее без учета расходов на оплату работы кадастрового инженера составит 500 рублей, в то время как, к примеру, в Санкт-Петербурге стоимость паспорта на квартиру площадью до 55 квадратных метра составляет 199,34 рубля (и эта стоимость покрывает абсолютно все расходы гражданина по инвентаризации, формированию и техническому учету квартиры как объекта гражданских прав). Для юридических лиц государственная пошлина за проведение учета согласно указанному проекту закона составляет 7 000 рублей; в Санкт-Петербурге соответствующие расходы юридических лиц не превышают 500 рублей.

Таким образом, в своей концептуальной основе создаваемая система учета содержит такие недостатки, которые в результате сделают ее более обременительной для собственников недвижимости, инвесторов и рынка недвижимости, чем тот порядок учета, который фактически сложился в субъектах Российской Федерации. Насыщение системы учета информацией, порожденной операторами хаотически складывающегося рынка инвентаризационных услуг, может привести к обороту титулов вместо оборота реальных объектов недвижимости, и, как следствие, к появлению в массовом порядке недостоверной информации как в системе государственного учета недвижимости, так и в Едином государственном реестре прав на недвижимость. Сделки, совершенные с несуществующим объектом, являются ничтожными. Широко распространенное применение последствий недействительности ничтожных сделок может серьезно подорвать стабильность гражданского оборота недвижимости, доверие к рынку и инвестиционную активность.

Необходимо подчеркнуть, что основной проблемой существующей системы учета является отсутствие единых правил и порядка его проведения, удовлетворительного законодательного регулирования формирования и инвентаризации недвижимости. Для решения указанной проблемы практически ничего не делается. Создание Федерального агентства кадастра объектов недвижимости направило усилия федеральных органов государственной власти на изъятие учетных функций у субъектов Российской Федерации и создание ресурсной базы (притом, что такая база уже существует в субъектах Российской Федерации) для проведения учета на федеральном уровне, что является контрпродуктивным.

Создание рынка инвентаризационных услуг как идеологическая цель реформирования вполне соответствует мировой практике и не вызывает сомнений. Однако необходимо учитывать, что история такого рынка, например в государствах Западной Европы, насчитывает сотни лет, в течение которых сформировались правила и традиции осуществления деятельности частных землемеров. В современной России, когда зачастую востребованной заявителями услугой является именно предоставление недостоверной информации о недвижимости (сокрытие фактов реконструкции и перепланировки недвижимости, неверное определение границ строений и помещений), когда результаты формирования объектов недвижимости являются аргументом в спорах правообладателей, что порождает проблему «двойных регистраций», вопрос создания механизма регулирования рынка услуг по формированию и инвентаризации недвижимости, обеспечивающего безусловную адекватность информации и ее достоверность, приобретает основополагающее значение.

В качестве инфраструктуры рынка инвентаризационных услуг необходимо создание институтов обучения операторов рынка с введением квалификационных цензов для доступа на рынок; систем аккредитации физических лиц, подписывающих документы о формировании недвижимости, причем утрата аккредитации должна лишать физи- ческое лицо возможность в дальнейшем осуществлять такую деятельность, лицензирования юридических лиц – операторов рынка с введением имущественных цензов, а также контроля и проверки качества работы операторов рынка.

Недопустимо создание рынка в отсутствие эффективно функционирующей системы учета недвижимости, так как источником достоверных исходных данных для дальнейшего проведения работ по инвентаризации и формированию объектов недвижимости должна быть именно система учета недвижимости.

На наш взгляд, реформирование системы государственного учета недвижимости должно базироваться на следующих концептуальных основах:

Что касается проводимой федеральными ведомствами реформы, то даже если тезис о ее неконституционности не произведет на ее идеологов большого впечатления, то, возможно, анализ последствий такой реформы заставит их задуматься о том, что шаг в сторону от Конституции – это не просто нарушение правопорядка, это всегда – шаг в никуда.