Региональная комиссия гор Аппалачей как один из примеров мирового опыта реализации мегапроектов

На современном этапе развития экономики регионов встает вопрос о модернизации стратегического управления развитием территориями. Одним из важных инструментов могут стать мегапроекты, в том числе и территориальные. Под ними следует понимать проекты масштабного освоения новых территорий или же изменение условий хозяйствования в проблемных зонах [5; 6].

Прежде чем перейти к анализу территориальных проектов, видится необходимым разграничить понятия мегапроекта и, собственно, территориального мегапроекта.

Реализация мегапроектов становится проявлением современных институциональных, организационных и информационных трансформаций хозяйственного пространства глобальной экономической системы [1, с. 15].

К числу основных признаков мегапроекта следует отнести: наличие системных свойств, глобальный характер независимо от пространственного уровня реализации; особо крупные размеры; объединение множества проектов, взаимосвязанных общей целью, выделенными ресурсами и определенными прогнозируемым временем исполнения; высокую стоимость, высокую трудоемкость и длительность реализации; ориентацию на конкретный материальный результат; публичность и высокий общественный резонанс разработки и реализации; существенное пролонгированное позитивное влияние на преобразование экономического пространства, затрагиваемого реализацией такого мегапроекта; придание импульса развитию сопредельных отраслей и секторов, экономики высоких переделов, услуг и знаний, кластеров и межрегионального сотрудничества [2; 5; 6].

А.А. Волошина, И.В. Митрофанова отмечают, что мегапроектами могут называться только те проекты, которые меняют экономический ландшафт затрагиваемого осуществлением планируемых преобразований хозяйственного пространства, причем в заданном стратегическом направлении [1, с. 15; 5; 6; 8].

Мегапроектов в мире реализуется достаточно много, но среди них следует выделить собственно территориальные, то есть связанные с воздействием на определенную зону.

Территориальные мегапроекты характерны либо для больших стран (США, Россия), либо территорий, объединенных процессами экономической или политической интеграции (ЕС).

Территориальность в широком смысле присуща всем стратегическим инициативам и в первую очередь целевым программам развития субъектов Федерации включенным в них инвестиционным проектам, это обстоятельство не исключает потребности выделения класса собственно территориальных мегапроектов, обладающих некоторыми характерными признаками. Во-первых, цели, задачи, область действия мегапроектов распространяются на значительную по масштабам территориальную зону (страну, округ, группу регионов и т. д.). Во-вторых, целевая ориентация мегапроекта связана с решением комплексной проблемы системного характера, направленной на обеспечение оптимальных параметров устойчивого, конкурентоспособного, безопасного и сбалансированного развития соци-оприродохозяйственной системы того или иного иерархического уровня [6; 8, с. 2–3].

Территориальные мегапроекты связаны со стратегическим развитием территорий, а именно инфраструктуры – Транссиб, БАМ, Евротоннель под Ла Маншем или комплексного развития отраслей (Администрация реки Теннеси, проект Урал Промышленный – Урал Полярный). Для государств мира характерен еще один подтип территориальных проектов – «социально ориентированный», то есть связанный с решением экономических и социальных проблем определенных зон, вызванных предыдущим экономическим развитием на данной территории. Ряд исследователей рассматривают их как программы развития проблемных территорий, которые, тем не менее, можно считать территориальным мегапроектом (программа развития зоны гор Аппалачей, программа развития Лимбурга) [3; 4; 7, с. 224; 16].

Анализируя имеющийся американский опыт реализации территориальных мегапроек- тов разного типа (инфраструктурных и социальных), можно выделить некоторые полезные аспекты при планировании подобных программ для Юга России.

Интересной для анализа стратегической программой территориального развития может считаться Региональная комиссия Аппалачей.

В середине 1960-х гг. Конгресс принял законодательные акты, которые должны были помочь решить проблему постоянной бедности и растущего экономического различия в зоне гор Аппалачей. На тот момент времени 30 % населения жили в бедности, доход на душу населения был на 23 % ниже, чем в среднем по США, высокая безработица и жесткие условия жизни заставили более 2 млн человек покинуть регион в поисках работы [13].

В 1960 г. губернаторы штатов региона организовали встречу для выработки единого регионального подхода к решению этих проблем. В 1961 г. они представили ситуацию Президенту Джону Ф. Кеннеди, который был глубоко потрясен бедностью, которую наблюдал в Западной Виржинии.

В 1963 г. Кеннеди создал комитет с представителями властей штатов и федерации, который стал известен как Президентская Комиссия региона Аппалачей и велел составить «всеобъемлющую программу экономического развития региона гор Аппалачей». В результате в апреле 1964 г. был составлен отчет, который был поддержан съездом губернаторов региона и представителями Правительства США. Президент Л. Джонсон использовал этот отчет как основу для закона Конгресса, вступившего в силу 9 мая 1965 года.

Регион гор Аппалачей, как определено соответствующими законодательными актами, это территория 205 000 квадратных миль (530 948 км2 или 53 094 756 га), которая проходит по хребту гор Аппалачей от юга штата Нью-Йорк до севера штата Миссисипи. Он также включает всю Западную Виржинию и часть территорий 12 других штатов: Алабамы, Джорджии, Кентукки, Мериленда, Миссисипи, Нью-Йорка, Северной Каролины, Огайо, Пенсильвании, Южной Каролины, Теннеси и Виржинии. По данным статистики, 42% населения региона являются сельскими жителями, по сравнению с 20 % населения страны в целом [15].

Экономика региона, когда-то зависимая от добычи полезных ископаемых, лесного хозяйства, сельского хозяйства, химической промышленности, тяжелой промышленности, к современнно- му моменту стала более диверсифицированной и сейчас имеет много промышленных и сервисных отраслей. В 1965 г. один из трех жителей региона Аппалачей жил в условиях бедности, а к 2008 г. доля бедных уменьшилась до 18 %. Количество экономически проблемных округов гор Аппалачей снизилось с 223 в 1965 г., до 98 в 2013 г. Количество бедных округов в регионе (те, у которых уровень бедности выше чем в 1,5 раза, чем в среднем по США) снизилось с 295 в 1965 г. до 116 в 2000 году [15].

Данные успехи трансформировали регион от широко распространенной бедности к территории больших экономических контрастов: некоторые административные округа успешно диверсифицировали свою экономику, в то время как другие нуждаются в базовой инфраструктуре, такой как дороги и системы канализации. Регион включает 420 округов в 13 штатах, простирается более чем на 1 000 миль (1 609 км) и здесь проживает более 25 млн человек.

Но, несмотря на прогресс, территория гор Аппалачей все еще не может считаться экономически успешным регионом, как другие территории страны. Центральная зона гор Аппалачей, в частности, борется с экономическими проблемами: высоким уровнем бедности, безработицы, плохим здравоохранением и различиями в уровне образования. Последние экономические данные показывают, что регион во время последней рецессии пострадал значительно сильнее, чем оставшиеся регионы страны [13].

Региональная комиссия гор Аппалачей использует свою систему оценки для выявления и контроля экономического статуса регионов. В ее рамках сравниваются базовые экономические показатели округов в зоне гор: средний уровень безработицы за три года, доход на душу населения в рыночных ценах, а также уровень бедности по сравнению с национальными средними показателями. Результирующие оценки суммируются и рассчитываются в среднем для создания интегрированного показателя для каждого округа, затем каждый округ ранжируется согласно оценке интегрированного индекса. Округа подразделяются на депрессивные, на те, которые находятся на грани риска, и конкурентоспособные. Индексы корректируются ежегодно на основе доступных данных.

Комиссия осознает, что некоторые территории в стабильных округах имеют значительно более высокий уровень бедности или же более низкий уровень дохода, чем в среднем по стране, и должны считаться экономически деп- рессивными. Именно эти регионы должны быть объектом целенаправленного содействия. Соответственно, Комиссия считает «депрессивными» те округа, чей индекс является рисковым, и переходные округа, в которых средний доход семьи не выше 67 % среднего уровня по Америке, а уровень бедности – 150 % от среднего показателя США [12; 13].

Региональная комиссия гор Аппалачей является региональным экономическим агентством развития, которое представляет объединение (ассоциацию) федеральных властей, представителей властей штатов и местных администраций. Ее основная цель осуществлять стратегическое и устойчивое развитие в зоне гор Аппалачей. Данная организация была создана в 1965 г. на основе акта Конгресса, в ее составе губернаторы 13 штатов, входящих в зону гор Аппалачей, и федеральный сопредседатель (координатор), представляющий федеральные власти, который назначается Президентом США. Каждый год 13 губернаторов выбирают одного из них для того, чтобы быть сопредседателем от штата вместе с федеральным в комиссии. Каждый губернатор назначает заместителя, который контролирует программы региона и помогает тем, кто ищет помощи в их рамках. Интересы штатов в рамках комиссии реализуются при помощи представителей в Вашингтоне, нанимаемых их правительством [11].

Участие местных органов власти достигается посредством создания районов местного развития, органов управления, объединяющих агентства из многих округов с советом, состоящим из избираемых официальных лиц, деловых людей и местных лидеров бизнеса [12].

Комиссию, которая состоит из 50 человек, являющихся в большей части финансовыми аналитиками и исследователями, возглавляет исполнительный директор. Они выполняют программу, определенную партнерами федерации и штатов, а управленческие расходы делятся между федеральным правительством и штатами. Главный офис комиссии расположен в Вашингтоне, округ Колумбия.

Характерной особенностью деятельности комиссии является наличие стратегического плана по развитию данной территории, а также комплексный подход к решению задач, основными из которых являются: улучшение ситуации с безработицей и рост доходов на душу населения с целью достижения уровня, среднего по стране; повышение конкурентоспособности населения;

развитие и улучшение региональной инфраструктуры; построение системы автодорог территории с целью уменьшения географической изоляции данной зоны.

В последние годы проекты имели дело с развитием бизнеса, телекоммуникациями, технологической инфраструктурой, доступом к здравоохранению, развитием туризма, строительством автомобильных дорог, а также внедрением основных систем очистки воды и сточных вод.

Каждый год Региональная комиссия гор Аппалачей предоставляет финансирование для нескольких сотен проектов в зоне гор Аппалачей в таких сферах, как: развитие бизнеса, образования и переподготовки, телекоммуникаций, инфраструктуры, строительства жилья и систем передвижения, развития инфраструктуры, экспорта и торговли и т. д. Эти программы создают новые рабочие места, помогают совершенствовать местные системы водоснабжения и водоотведения, улучшают оснащенность школ, расширяют доступ к системе здравоохранения, содействуют местным территориальным сообществам в сфере стратегического планирования, а также помогают в техническом и управленческом плане новым предприятиям. Специальные фонды предусмотрены для регионов, находящихся в плохом экономическом состоянии.

Региональная комиссия развивает экономику региона посредством Инициативы Регионального развития Аппалачей, которая представляет собой партнерство между Комиссией и десятью федеральными агентствами, которые имеют целью взаимодействовать с местным населением и органами власти для того, чтобы облегчить им доступ к федеральным программам.

Ежегодно Конгресс выделяет фонды, которые Комиссия распределяет между штатами. Губернаторы штатов региона гор представляют в Комиссию планы своих расходов на ближайший год, которые включают соответствующие программы. Проекты по расходованию средств просматриваются и одобряются на встрече со всеми губернаторами и федеральным сопредседателем, а затем индивидуальные проекты одобряются федеральным сопредседателем. После этого штаты передают проекты предложений в Комиссию, где каждый проект рецензируется аналитиком. Процесс завершается, когда федеральный сопредседатель еще раз рецензирует проект и формально его утверждает.

Региональная комиссия Аппалачей присуждает гранты из фондов, выделяемых ежегодно Комиссии Конгрессом США. Средства выдаются местным органам управления агентствам, а также государственным юридическим лицам (организациям экономического развития), а также некоммерческим организациям (школам и фирмам, которые строят дешевое жилье). Контракты предоставляются за исследования по темам, которые непосредственно влияют на экономическое развитие в регионе гор Аппалачей [14].

За время действия программы «Аппалачи» благосостояние населения региона значительно выросло, что отвечает ее главной цели. Не все эксперты связывают этот результат непосредственно с реализацией программы, считая, что более важную роль сыграли внешние благоприятные факторы. Несомненно, однако, что именно в рамках программы было осуществлено массовое строительство автодорог, улучшение качества окружающей среды (водных источников, лесов, почв) и состояния социальной сферы (здравоохранение, образование и т. д.). Общенациональная конференция по проблемам регионального экономического развития дала положительную оценку деятельности Аппалачской региональной комиссии и рекомендовала распространить ее опыт решения междуштатных проблем на другие проблемные территории.

После принятия Закона о развитии Аппалачей ряд штатов выступили с требованиями разработки подобных федеральных программ и для других проблемных территорий. Эта инициатива получила правовую поддержку, и в соответствии с Законом об общественных работах и экономическом развитии (1965 г.) Министерство торговли получило право создавать многоштатные регионы экономического развития для разработки и осуществления стимулирующих программ. В этом же законе определены признаки таких регионов:

• –    уровень безработицы существенно превосходит средненациональный;

• –    уровень доходов на семью существенно ниже средненационального;

• –    неудовлетворительное состояние жилищного фонда, здравоохранения, образования;

• –    сильная зависимость экономики региона от одной-двух депрессивных отраслей;

• –    значительный отток из региона рабочей силы и (или) капитала;

• –    отрицательное воздействие на экономику региона структурных сдвигов, обусловленных научно-техническим прогрессом;

• –    сильная зависимость от военных заказов;

• –    застой и падение промышленного производства [9; 10].

Опыт работы Администрации гор Аппалачей интересен тем, что в ее рамках ставятся не только собственно экономические, но и значимые социальные цели: устранение бедности, создание рабочих мест, обучение населения. При этом составной частью проектов, финансируемых за ее счет, является инфраструктура и диверсификация имеющейся экономической специализации. Неотъемлемой частью планирования является экономическая оценка состояния не только региона, но и более мелких территориальных единиц, а также последующая корректировка целей по необходимости. Интересным опытом является практика финансирования конкретных проектов, имеющих целью развитие территории. В плане управления важно создание специализированного органа управления, отвечающего за развитие территории и помогающего получить доступ гражданам к федеральным программам на местах. Данная модель может быть использована для депрессивных и проблемных регионов, например, Северного Кавказа или Дальнего Востока.