Региональное стратегирование: некоторые итоги 2014-2017 годов

DOI:

Принятие в 2014 г. Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – 172-ФЗ) означало наступление нового этапа в развитии регионального стратегического планирования (СП). В тексте закона определены отдельные аспекты взаимосвязи между документами СП федерального и регионального уровней. Например, выделена преемственность стратегий развития регионов и федеральных округов, государственных региональных программ и прогнозов социальноэкономического развития, хотя не раскрыта временная последовательность их разработки.

172-ФЗ предусматривает рамочные сроки разработки документов СП, устанавливает полномочия участников этого процесса, определяет иерархию и общее содержание документов, закрепляет обязательность их регистрации и включения в специальный реестр.

В 2016–2017 гг. в 172-ФЗ вносились важные поправки. Например, был введен мораторий на разработку стратегий до конца 2018 г., добавлен новый документ стратегического планирования федерального уровня – «Стратегия научно-технологического развития РФ» – при отсутствии прямых указаний на взаимосвязь с региональными стратегиями. Сохраняет свою актуальность проблема возникновения риска несогласованности в случае утверждения документов в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципам до утверждения стратегий пространственного и социально-экономического развития России.

Региональные стратегии с горизонтом планирования до 2030 г. должны быть утверждены до января 2019 г., а к июлю 2018 г. должно завершиться их формирование.

Стратегическое планирование в регионах России: новый этап. Как показывает практика 2014–2017 гг., в большинстве регионов нормативно-правовыми актами утверждены преимущественно стратегии развития и государственные программы, в отличие от прогнозов социально-экономического развития.

Как отмечают В.В. Климанов, К.В Будаева, наиболее активная законотворческая деятельность по разработке или коррекции региональных нормативных актов в сфере СП имела место в 2015 г., в 2016 г. более чем в 10 субъектах РФ приняты новые законы, в большинстве же регионов были откорректированы ранее принятые законы. К концу 2016 г. только в 16 регионах отсутствовал закон, регулирующий процесс СП, и лишь в 2 – действовали законы, принятые до июня 2014 г. (Пермский край и Чеченская Республика), причем в Чеченской Республике продолжает действовать старый нормативно-правовой акт.

Заметна дифференциация подходов законодательных органов региональной власти к интерпретации положений федерального законодательства в этой сфере [6; 18]. Например, ряд региональных законов, принятых в развитие 172-ФЗ, весьма немногословны: законы Республики Адыгея, Республики Алтай, Липецкой, Новгородской и Тюменской областей содержат по 6 статей, законы Республики Карелия и Орловской области – по 5, а в законе Белгородской области – всего 4.

Наряду с этим в некоторых региональных законах представлен более детальный перечень участников СП и более подробное описание их полномочий, например в Иркутской, Калининградской, Томской областях, в Приморском крае [5, c. 108–110; 7].

Законодательство ряда регионов предусматривает принятие дополнительных актов, которые не являются обязательными (ст. 11 172-ФЗ). Например, в Томской области региональным законом закреплен статус такого документа, как Концепция приоритетного направления развития области. В законе Астраханской области детально регламентирован порядок рассмотрения проектов государственных программ региона, в законодательстве Чеченской Республики закреплено участие региона в федеральных программах.

Некоторые регионы (Еврейская автономная область, Калининградская, Псковская, Воронежская, Ленинградская и Московская области) предусмотрели более детальное содержательное наполнение стратегий по сравнению с обязательными компонентами, закрепленными в 172-ФЗ.

К началу 2017 г. утвержденные стратегии были у большинства регионов, за исключением г. Москва и Севастополь, Красноярского края, Рязанской, Тульской областей, в которых процесс стратегирования находился на промежуточном этапе: где только формировались рабочие группы, а где уже обсуждался проект нового документа.

Всего же за 2014–2016 гг. было утверждено 9 новых региональных стратегий в Республиках Татарстан и Крым, в Ивановской, Вологодской, Томской, Ульяновской, Ленинградской, Саратовской и Свердловской областях, а действующие стратегии 27 субъектов РФ были существенно модернизированы [2; 3; 5, c. 111].

Заметен широкий временной диапазон горизонтов и сроков планирования. Так, стратегии 61 субъекта РФ разработаны на срок от 10 до 18 лет при максимальном горизонте планирования до 2035 г., как, например, в Карачаево-Черкессии. К концу 2016 г. в 45 субъектах РФ действовали стратегии, разработанные в 2010 г. и ранее, в 2015 г. было утверждено 5 стратегий, в 2016 г. – 3.

Исследования, предпринятые В.В. Климановым, К.В Будаевой, Г.Ф. Балакиной, показали, что, несмотря на долгосрочный временной горизонт, стратегии являются «живым» документом, а многие закрепленные в них положения периодически требуют обновления, коррекции, обусловленные как изменением нормативно-правовой базы, так и существенными экзогенными и эндогенными трансформациями. Если в большую часть стратегий было внесено несколько групп поправок, то 28 стратегий остались без изменений с момента утверждения, и это с учетом того, что 13 из них были утверждены пять и более лет назад.

В числе регионов – лидеров процесса модернизации стратегий Пензенская и Магаданская области, Республики Алтай и Коми. В 2014– 2016 гг. были внесены поправки в стратегии 27 ре- aeT^ Та, уоТ пТпоааёёТ ¹ / 3 'от общего числа таких документов [4; 5; 7; 18].

Напомним, что, согласно законодательству, стратегия социально-экономического развития субъекта РФ должна включать, в том числе, и информацию о государственных программах, утверждаемых в целях ее реализации (ст. 32 172-ФЗ). Но лишь в ряде регионов это на самом деле так. Дело в том, что каждый год разрабатываются все новые и новые государственные программы.

Например, к началу 2016 г. действовали 363 новые государственные программы (13 % от их общего числа), причем их доля существенно варьировалась по регионам: от 0 в 33 регионах до 90 % в г. Севастополь и 100 % – в г. Санкт-Петербург. К концу 2016 г. действовали 232 новые государственные программы (11 % от их общего числа на региональном уровне). Причем лишь 70 % программ, начало реализации которых пришлось на 2016 г., были приняты в 2015 году. Весомая же часть программ была принята только во II квартале 2016 года [5].

В I квартале 2018 г. на сайте МЭР РФ были первично и в доработанном виде размещены проекты стратегий Чувашии и Республики Алтай (до 2035 г.), Мордовии (до 2030 г.), Тамбовской области (до 2035 г.), Хабаровского и Красноярского краев (до 2030 г.).

По мнению экспертов, за последние 10 лет качество региональных стратегий улучшилось. Если в документах, утвержденных пять и более лет назад, декларируемые цели отличались демонстративным, далеко не всегда объективным оптимизмом, зачастую не подкрепленным детальной оценкой финансовых, инвестиционных, трудовых и прочих ресурсов, необходимых и достаточных для их реализации, а основные положения стратегий во многих случаях просто тиражировались (особенно это было заметно в разделах, посвященных оценке конкурентоспособности субъекта), то стратегии последних лет, преимущественно разрабатываемые с привлечением внешних экспертов, стейкхолдеров, научного сообщества, общественности региона, заметно выигрывают за счет большей реалистичности, учета специфичности (типологии) и уникальности региона [4; 5; 10].

Региональное стратегирование: опыт ЮФО. По состоянию на январь 2018 г. утвержденные стратегические документы регионального социально-экономического развития в ЮФО имели 2 из 8 его субъектов ² (г. Севастополь и Республика Крым).

Разработанные проекты региональных стратегий имеют 3 региона: Республика Адыгея, Волгоградская область, Краснодарский край. Завершенные и готовые к обсуждению проекты стратегий пока отсутствуют у Астраханской и Ростовской областей и Республики Калмыкия.

Напомним, что, помимо разработки в регионах РФ документов СП в соответствии с планом подготовки, определенных в качестве обязательных 172-ФЗ, необходимо было в срок до

1 января 2017 г. провести модернизацию действующих в регионах документов, принятых до вступления в силу данного закона и действительных до окончания срока действия [9].

Законом республики Крым «О стратегии социально-экономического развития Республики Крым до 2030 года» от 28 декабря 2016 г. была утверждена «Стратегия социально-экономического развития Республики Крым до 2030 года». Документ позволил определить пути устранения отрицательных тенденций социально-экономического развития Крыма и обозначить перспективные направления, которые будут способствовать тому, что в дальнейшем указанный регион станет территорией комфортного проживания и ведения бизнеса. Стратегия раскрывает приоритеты социальноэкономического развития Крыма, которые выявляются на основе анализа современных тенденций, определения проблем и угроз развития полуострова; определяет цели, задачи, инструменты и этапы их реализации [12]. Определенные в документе стратегические цели и направления социально-экономического развития измеримы по каждому из этапов. Результат от внедрения конкретных мероприятий позволит говорить о том, что республика сможет достигнуть ведущих позиций в ЮФО и будет занимать достойное место по уровню экономического и социального развития среди субъектов Российской Федерации.

Отличительной чертой стратегии Республики Крым является включение в нее обширного списка используемых терминов и обозначений. Стратегия включает не один базовый сценарий развития, а комбинацию модернизационного и инновационного сценариев: на первом этапе предполагается развитие по модернизационному, на двух последующих – по инновационному. При общей компактной структуре стратегия отличается проработанностью каждого из трех приоритетов развития региона («трех побед»): человеческий капитал, инновации и привлечение инвесторов. Отдельное внимание уделено анализу рисков реализации заявленных приоритетов развития: по каждому из 13 видов рисков представлены механизмы противодействия им [15].

Однако в данной стратегии необходимо учесть, что для обеспечения предусмотренных темпов роста необходимо устранение узких мест, основными из которых являются: отсутствие внутренних источников долгосрочного финансирования, неразвитость инфраструктуры, неудов- летворительное экологическое состояние значительной части территории. Пути и механизмы минимизации этих рисков в стратегии описаны недостаточно, следовало, на наш взгляд, предусмотреть в ней создание в Крыму своего рода историко-гуманитарного, научно-образовательного центра, использующего инновационные технологии научно-гуманитарного поиска и образования.

Законом г. Севастополя от 21 июля 2017 г.

№ 357-ЗС «Об утверждении стратегии социально-экономического развития города Севастополя до 2030 года» утверждена стратегия развития для данного субъекта ЮФО, которая стала первым в современной истории города документом СП, расставляющим приоритеты бюджетного финансирования и привлечения частных инвестиций на ближайшие 13 лет. Акцент сделан на развитии производства с высокой добавленной стоимостью, а также становлении Севастополя как центра туризма, образования и культуры, особое внимание уделено созданию комфортной городской среды. В экономике приоритетными направлениями в рамках стратегии станут судоремонт и судостроение, виноделие, машиностроение, информационно-коммуникационные технологии, рыболовство и рыбопереработка, транспорт и логистика. Особое внимание будет уделено созданию финансовой и деловой инфраструктуры, в том числе за счет поддержки малого и среднего бизнеса. Базой инновационного и научно-технологического развития, согласно стратегии, станет Севастопольский государственный университет. Запланирован рост ВРП в 2,6 раза, объем инвестиций в основной капитал – в 3,7 раза, удвоение производительности труда [11].

В первом полугодии 2018 г. ожидается утверждение новой стратегии экономического развития Кубани, которую можно назвать амбициозной программой глубокой модернизации края к 2030 году. В случае ее успешной реализации будет сформирована экономика, ориентированная на экспорт и конкуренцию на глобальном уровне. Действующая сегодня «Стратегия социальноэкономического развития до 2020 г.» (утверждена законом Краснодарского края № 1465-КЗ от 29 апреля 2008 г.), несмотря на все многочисленные корректировки, объективно устарела. Проект стратегии был презентован в октябре 2017 г. на конференции в г. Санкт-Петербург. В декабре 2017 г. прошло его общественное обсуждение в крае. Теперь, согласно действующей процедуре, проект должен быть направлен на согласование с федеральными органами исполнительной вла- сти, что может занять до 5 месяцев. После этого стратегия подлежит утверждению Законодательным собранием Краснодарского края.

Реализация стратегии, рассчитанная на 13 лет, разбита на три этапа. Первый этап (2018 г.) является стартовым. На втором (2019– 2024 гг.) должны быть созданы предпосылки для развития. На третьем (2025–2030 гг.) предполагается реализация мероприятий, направленных на резкое повышение конкурентоспособности экономики края. Учитывая турбулентность современных экономических процессов, авторы данного стратегического документа рассматривают три альтернативные сценария того, как может складываться ситуация на Кубани: инерционный, базовый и оптимистический.

Согласно проекту стратегии, в структуру хозяйства региона к трем наиболее перспективным «кластерам» (традиционным экономическим локомотивам Кубани – агропромышленный, туристско-рекреационный и транспортно-логистический сектора) добавлены два новых: промышленность и «кластер социальных и креативных индустрий» (здоровье, образование и другие инвестиции в человеческий капитал). Все отрасли должны прогрессировать на современной технологической базе с использованием информационных и иных «умных» технологий. Одновременно в целях планирования территория края разделена на 7 экономических зон: Северную, Центральную, Восточную, Предгорную, Черноморскую зоны, а также Краснодарскую и Сочинскую агломерации, для каждой из которых предлагается своя специализация.

Указано, что потребности в ежегодных капитальных вложениях для реализации стратегии оцениваются в 1,5 трлн руб. к 2030 г., что почти в пять раз больше современных показателей. Авторами стратегического документа рассчитано, что развитие экономики в рамках базового сценария позволит в 2,5 раза повысить доходы консолидированного бюджета края (до 646 млрд руб.). Это создаст предпосылки для опережающего погашения государственного долга и более эффективного решения накопившихся социальных и инфраструктурных проблем. Вопрос в основном состоит в том, удастся ли администрации края привлечь столь масштабные инвестиции, без которых данный документ вряд ли будет реализован.

В Волгоградской области в декабре 2015 г. был принят закон № 247-ОД «О стратегическом планировании в Волгоградской области», устанав- ливающий правовые основы стратегического планирования в регионе. Сейчас разрабатывается стратегия социально-экономического развития Волгоградской области до 2030 года. Приоритетные направления в этой концепции были обозначены губернатором региона еще в 2014 году. В их числе: оздоровление бюджетно-финансовой системы, решение важных социальных задач, восстановление промышленности, АПК и инфраструктуры, развитие населенных пунктов и стабильное улучшение качества жизни населения области.

В Астраханской области вместо закона № 53/2009-ОЗ от 3 июля 2009 г. «О стратегическом планировании в Астраханской области» был принят новый закон «О стратегическом планировании социально-экономического развития Астраханской области» № 5/2016-ОЗ от 1 марта 2016 года [14]. В документе особое место отведено правовому регулированию СП в регионе, определен круг его участников и их полномочия. Определена схема территориального планирования Астраханской области, описаны особенности общественного обсуждения проектов документов СП. Проект стратегии пока находится в стадии разработки [5; 8; 9].

В Республике Калмыкия Постановлением Народного хурала (Парламента) также принят «Закон о стратегическом планировании в Республике Калмыкия» № 113-V-З от 14 апреля 2015 г., регулирующий некоторые вопросы реализации СП в Республике [13]. Акцент в документе сделан на создании правовой базы для разработки, построения и функционирования комплексной системы СП социально-экономического развития Республики Калмыкия, на обеспечении прозрачности процедур разработки, рассмотрения и утверждения документов государственного СП. Проект стратегии (до 2030 г.) для данного региона находится в стадии разработки.

В проекте Стратегии социально-экономического развития Республики Адыгея обозначены специализации, в которых данный субъект может рассчитывать на максимальную эффективность вложений: подготовка кадров, развитие технологичного АПК, экологичная энергетика, туризм, перерабатывающая промышленность. Важным шагом стало создание вместо действовавших до недавнего времени нескольких совещательных органов при Главе Республики единого Координационного совета по экономической политике. В его рамках будет объединена деятельность органов власти всех уровней, обществен- ных организаций и хозяйствующих субъектов для решения актуальных вопросов в сфере инвестиций, торговли, содействия развитию конкуренции, а также при реализации стратегии социально-экономического развития [16]. Совет станет главным органом, ответственным за экономическую политику региона. С учетом опыта, накопившегося в рамках реализации предыдущих проектов развития, переформатирована и работа организаций, входящих в структуру Министерства экономического развития и торговли Адыгеи. Создана система поддержки деловой инициативы граждан: работает бизнес-инкубатор, на завершающей стадии находится создание АгроБизне-сИнкубатора.

Следует заметить, что органы исполнительной власти субъектов РФ в основном разрабатывают два вида макроэкономических прогнозов: среднесрочный и долгосрочный прогнозы социально-экономического развития. На практике повсеместно используется среднесрочный прогноз социально-экономического развития, так как он лежит в основе расчетов проектов бюджета, а следовательно и программного приложения к региональным законам о трехлетнем бюджете. Опыт разработки долгосрочных прогнозов социально-экономического развития в субъектах РФ также есть, например, в Ростовской области, где разработан Комплексный прогноз социальноэкономического развития области на 2013– 2030 годы [5; 7].

В 2015 г. губернатором Ростовской области был дан старт разработки стратегии развития региона до 2030 года. Проект должен быть готов и представлен к обсуждению в августе 2018 года. В системе целеполагания на первом месте значится повышение национальной и международной конкурентоспособности региональной экономики, далее следуют сбалансированное развитие человеческого капитала и общественных институтов, устойчивое пространственное развитие, обеспечение устойчивого сбалансированного развития регионального рынка труда, социальной инфраструктуры и равнодоступности качественных услуг в социальной сфере на всей территории области. На данном этапе разработки стратегии правительство выделяет четыре ключевых вызова: демографический, экономический, экологический и социальный. С каждым из вызовов связаны определенные угрозы и возможности. Например, в демографической сфере угроза – это сокращение численности населения, старение и ухудшение его здоровья, а возможно- сти – качественный рост человеческого капитала, расширение участия в трудовой деятельности лиц старших возрастов, женщин и инвалидов, увеличение продолжительности здоровой и активной жизнедеятельности. Приходится признать, что пока в наброске стратегии сложно увидеть специфику угроз и возможностей, характерных для Ростовской области.

Анализ региональных стратегий свидетельствует о том, что образы будущего в регионах, несмотря на их значительные различия, во многом схожи и носят позитивный характер. Все региональные стратегии предусматривают достижение высокого благосостояния населения, инновационность экономического развития, экологически благоприятную среду обитания.

Анализ формулировок стратегических целей и задач, закрепленных в стратегиях социальноэкономического развития регионов ЮФО, позволил выделить семь приоритетных направлений: экономический рост и / или повышение конкурентоспособности экономики; рост качества и уровня жизни населения; инфраструктурную модернизацию и улучшение среды проживания; развитие инноваций; повышение эффективности управления; развитие интеграционных связей с другими регионами или странами; улучшение экологической обстановки.

Как видно, система СП в большинстве регионов ЮФО пока находится в стадии формирования. Регионы выбирают различные способы подготовки стратегий: и собственными силами, и с привлечением консультантов / экспертов на контрактной основе, и с вовлечением в процесс активного обсуждения представителей науки, общественности.

Среди наиболее часто встречающихся запросов со стороны регионов по методической поддержке встречаются следующие формулировки: 1) ускорить сроки подготовки документов СП федерального уровня; 2) подготовить методические рекомендации по разработке стратегических документов на региональном и муниципальном уровнях; 3) обеспечить взаимоувязку стратегических документов регионального уровня и стратегических документов уровня федеральных округов / макрорегионов; 4) создать единую систему целевых индикаторов и показателей социально-экономического развития для использования в СП; 5) обеспечить обучение сотрудников, в том числе в очной форме; 6) организовать проведение форумов и круглых столов по обмену региональным и муниципальным опытом.

В числе главных условий и факторов, оказывающих негативное влияние на всю систему регионального СП, следующие: низкая собственная доходная база, высокая дотационность бюджетов субъектов Федерации, отсутствие документов СП федерального уровня, определяющих направления пространственного развития и приоритеты регионального развития. Отсутствие в ряде регионов обновленных стратегий развития социального и хозяйственного комплексов, в свою очередь, препятствует развитию и внедрению наработок, влияющих на успешность практической реализации программно-целевых методов бюджетирования в субъектах РФ. Тот факт, что часть стратегий устарела, не позволяет в полной мере ориентировать государственные программы на их реализацию, а значит они во многом автономны. На характер взаимодействия региональных стратегий и государственных программ влияет и недостаточная обоснованность программ в той части, что касается их взаимосвязи с макроэкономическим прогнозированием.

Кроме того, необходимо привести в соответствие 172-ФЗ и приказ МPP РФ от 27 февраля 2007 г. № 14 «Об утверждении требований к стратегии» (несмотря на то, что само МРР РФ упразднено в сентябре 2014 г.).

Очевидно, что региональная стратегия должна быть увязана с федеральной, в дальнейшем – с муниципальными стратегиями. Создание единой системы СП позволит добиться эффективного территориального и бюджетного планирования, повысить результативность мероприятий государственных программ.

Несовершенство методологических подходов к разработке стратегических документов, недостаточная проработанность механизмов реализации стратегий имеет своим следствием отсутствие пока единой системы СП, взаимоувязанной с системой территориального и бюджетного планирования на региональном и муниципальном уровнях.

СП на региональном уровне пока недостаточно используется именно как механизм управления социально-экономическим развитием территории. Главная задача совершенствования системы СП – это повышение качества, взаимоувя-занности, преемственности образующих ее комплекса документов, с учетом накопленного российского опыта и лучших зарубежных практик.

На текущем этапе требуется обеспечение полноценной синхронизации документов СП федерального уровня, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и стратеги- ческих планов развития государственных корпораций и крупнейших акционерных компаний с государственным участием [1; 7; 17].

У большинства документов, особенно регионального и муниципального уровней, отсутствуют утвержденные методические рекомендации по их разработке, что значительно усложняет подготовку и обеспечение унификации документов стратегического планирования. В связи с этим документы СП остаются слабо увязанными между собой, в том числе по приоритетам и целевым индикаторам.

Сейчас регионы находятся на стадии активного проектирования систем СП, от качества построения которых будет зависеть эффективность всей системы государственного управления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. При этом требуется координация усилий федеральных органов власти, органов власти регионов, а также бизнеса и общества по подготовке документов, которые станут основой развития всей страны в обозримой перспективе.