Региональное законодательство в сфере традиционного рыболовства в постсоветской России: основные тенденции развития

Роль традиционного рыболовства в жизни коренных малочисленных народов весьма значительна. В суровых природно-климатических условиях, с минимальными возможностями ведения сельского хозяйства представителями аборигенных этносов выработан уникальный опыт жизнедеятельности. Важнейшей частью его является традиционное рыболовство.

Традиционная культура питания и пищевые установки прибрежных северных этносов неразрывно связаны с потреблением водных биоресурсов – жирной морской рыбы, мяса морского зверя. Изучению рациона, основных продуктов питания, адекватности его условиям жизнедеятельности посвящены работы современных ученых (Роль традиционного питания в сохранении здоровья коренного населения арктической зоны Западной Сибири …, 2018; Бредихина, Гиз-брехт, 2022). В исследованиях отмечается взаимосвязь между экстремальными условиями проживания на Севере, особым обменом веществ и энергии у аборигенного населения (Степанова, Луговая, 2019; Аверьянова, Максимов, 2017) и выработанной традиционной культурой питания, в которой ведущую роль играют белки и жиры при сниженной доли углеводов (Никифорова и др., 2021). Пищеварительная система коренных этносов Севера адаптирована под такую диету, и изменение рациона их представителей может приводить к ухудшению состояния здоровья. Переход с белково-липидного на белково-углеводный тип питания приводит к изменению иммунного статуса северных аборигенов1.

Несмотря на процессы урбанизации в северных регионах, сокращение практик традиционной культуры, увеличение доли промышленно обработанных продуктов питания в рационе жителей, рыболовство остается значимым фактором их жизнедеятельности. Это не только питание, но и опыт, передаваемый из поколения в поколение, уникальные технологии обработки и заготовки рыбного сырья, рецепты народной кухни, фольклор, обрядовые практики, то есть традиционное рыболовство – важнейшая часть культуры коренных малочисленных народов. Поэтому нормативное регулирование этой сферы должно иметь целью сохранение и воспроизводство водных биоресурсов, а также сбережение и стимулирование традиционной хозяйственной деятельности, что в конечном итоге должно способствовать сохранению и развитию культуры малочисленных народов.

Комплексный подход к данной проблеме, основанный на понимании уникальности и хрупкости традиционных культур аборигенных этносов отражен в стандартах международного законодательства. В базовых документах закреплены права коренных народов на землю, территории, природные ресурсы, признается зависимость населения, являющегося хранителем традиционного образа жизни, от биологических ресурсов2.

Многими государствами разработано национальное законодательство, регулирующее взаимоотношение власти, аборигенных этносов, бизнеса, накоплена правоприменительная практика (Захарова, 2018; Ирхин, 2018; Акуца, 2000). Опыт этих государств во взаимоотношениях с коренными народами, анализ имеющихся проблем и существующие варианты их разрешения представляют интерес с точки зрения современного российского регулирования сферы традиционного рыболовства. Его изучение может быть полезно при разработке национального законодательства.

Демократический способ децентрализации при реализации функций государства отражен в статье 72 Конституции РФ3, закрепившей перечень совместных полномочий Федерации и ее субъектов. Среди них находятся: «в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; д) природопользование; сельское хозяйство; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей…»1. В современной России коренные малочисленные народы (КМНС) проживают на территориях почти 30 субъектов федерации2.

Разработаны общие принципы государственной национальной политики, отраженные в федеральных документах. В законе «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресур-сов»3 закреплены основные принципы законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов (ВБР), среди которых «учет интересов населения, для которого рыболовство является основой существования, в том числе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (ст. 2 п. 6)4. Ежегодно федеральные органы исполнительной власти, реализуя нормы федерального закона, распределяют общие допустимые уловы водных биологических ресурсов, устанавливая квоты вылова ВБР «в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока»5. По итогам путины 2022 г. на Дальнем Востоке было выловлено 271 тыс. т лососей6. В 2022 г. нормы вылова коренным народам Севера, проживающим на территории Магаданской области, составили до 100 кг лосося на одного человека7. В 2023 г. в Магаданской области получили в пользование ВБР 1 443 представителя коренных народов (36 % от КМНС региона) и 6 организаций КМНС (родовых общин и ТСО)8. Для обеспечения традиционного лова для жителей был установлен объем добычи: более 412 т разнорыбицы и более 3,7 тыс. морских млекопитающих9. Таким образом, традиционное рыболовство – живая, значимая и востребованная сфера деятельности представителей аборигенных этносов, вносящая заметный вклад в экономику регионов.

До принятия в 2004 г. Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»10 значительную роль в регулировании отношений в сфере рыболовства в субъектах Российской Федерации играли соответствующие региональные нормативные акты. Местный законодатель, реализуя защиту традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, мог точнее учитывать специфику конкретного субъекта федерации, оперативнее реагировать на возникающие проблемы, заполнять лакуны федерального законодательства. В первую очередь среди регламентирующих документов следует назвать конституционные акты и законы субъектов РФ, закрепляющие гарантии прав коренных малочисленных народов на природные ресурсы и возможность осуществлять традиционные виды хозяйственной деятельности. Например, ст. 42 Конституции Республики Саха (Якутия) устанавливает, что регион обеспечивает коренным народам и малочисленным народам Севера их неотъемлемые права на владение и пользование в соответствии с законом землей и ресурсами, в том числе родовыми сельскохозяйственными, охотничье-рыбопромысловыми угодьями11.

Нормы о рыболовстве как одном из видов традиционной хозяйственной деятельности содержались также в региональных законах, регулирующих отношения по использованию и охране водных биологических ресурсов, законах о защите исконной среды обитания и традиционных образа жизни коренных малочисленных народов. Глава VI Закона Ханты – Мансийского автономного округа – Югры от 03.05.2000 № 22-оз «Об использовании, воспроизводстве и охране рыбных ресурсов на территории Ханты-Мансийского автономного округа» устанавливала широкий перечень гарантий для представителей КМНС и их объединений: право на приоритетное пользование рыбными ресурсами; право пользоваться рыбными ресурсами на безлицензионной основе круглогодично в границах территорий традиционного природопользования и специально отведенных местах; право безвозмездно владеть и пользоваться рыбопромысловыми участками в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности либо в специально отведенных ме-стах1. В 2006 г. эта глава была исключена из закона.

В Корякском автономном округе с 2005 г. по 2008 г. действовал закон «О гарантиях права коренных малочисленных народов на приоритетное пользование водными биоресурсами для личного потребления в Корякском автономном округе». В соответствии с ним право на приоритетное пользование водными биоресурсами для личного потребления включало возможность первоочередного выбора промысловых участков; льготы в отношении сроков, количества и районов добычи водных биоресурсов; исключительное право на добычу (вылов) определенных видов водных биоресурсов. Там же было установлено, что администрации муниципальных образований по согласованию с районными органами рыбоохраны могут продлевать сроки добычи водных биоресурсов для личного потребления при увеличении общих допустимых уловов в целом или по отдельным водоемам (участкам водоемов)2.

В ряде субъектов РФ, входящих в состав Дальневосточного, Сибирского и Уральского федеральных округов были приняты отдельные законы о рыболовстве, например, в Республике Саха (Якутия) – в 1999 г.; в Сахалинской области – в 1999 г.; в Корякском автономном округе – в 1998 г.; в Хабаровском крае – в 2001 г.; в Амурской области – в 2003 г. В Магаданской области соответствующего регионального документа не было. Законы закрепляли правовые основы и принципы регулирования рыболовства; был сформулирован перечень используемых правовых дефиниций – рыболовство, промышленное рыболовство, прибрежное рыболовство, промысел, правила рыболовства, рыбопромысловый участок, квота вылова водных биологических ресурсов и др. Он отражал специфику организации и правового регулирования рыбохозяйственной деятельности в отдельных субъектах. Например, в законе «О рыболовстве, рыбном хозяйстве и охране водных биоресурсов» Республики Саха (Якутия) 1999 г. использовались такие понятия, как «рыбак-промысловик», «озерное товарно-рыбное хозяйство», «культурное рыбное хозяйство»3.

Региональные акты о рыболовстве закрепляли полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. До 2004 г. указанные акты наделяли законодательные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации широкими полномочиями по установлению квот вылова водных биологических ресурсов для пользователей; определению размеров и порядка взимания платы за пользование водными биологическими ресурсами и рыбохозяйственными водными объектами, находящимися в собственности субъекта РФ; разработке и принятию территориальных правил рыболовства. Последнее позволяло учесть особенности видового состава водных биологических ресурсов, природно-климатические условия и иные обстоятельства. В целях координации деятельности всех участников отношений в сфере использования, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания в регионах создавались коллегиальные органы – рыбохозяйственные советы (Сахалинский рыбохозяйственный совет, Амурский рыбохозяйственный совет; Рыбохозяйственный совет Республики Саха (Якутия) и т. д.).

Отметим, что региональные законы о рыболовстве наделяли полномочиями в этой сфере органы местного самоуправления4. Статья 8 закона о рыболовстве в Республике Саха (Якутия)5

включала перечень органов, которые в зависимости от того, в чьем ведении находился водоем, были уполномочены предоставлять право пользования имеющимися в нем биоресурсами. Соответственно, на водоемах, находящихся в ведении наслега, села, поселка это право предоставляли органы местного самоуправления, действующие на основании договора со специально уполномоченным государственным органом.

В настоящее время большинством региональных актов органы местного самоуправления не отнесены к субъектам отношений в сфере рыболовства, но в отдельных случаях им передается ряд полномочий. Например, в Красноярском крае органам местного самоуправления Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского муниципальных районов специальными актами переданы полномочия по распределению квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов во внутренних водах Российской Федерации для осуществления промышленного рыболовства; а также для осуществления рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, проживающих на территории края и др.1

После вступления в силу федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»2 региональное законодательство было приведено в соответствие с ним. В отдельных регионах (Республике Саха (Якутия), Камчатской области, ХМАО) были приняты новые законы о рыболовстве, в других – вносились изменения в действующий акт. Согласно новым положениям, созданные в субъекте РФ Комиссии по регулированию добычи (вылова) анадромных видов рыб вырабатывали ее условия – объем, сроки, места добычи (вылова) и др. Но решения приобретали силу только после утверждения территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области рыболовства.

Закон о рыболовстве Камчатского края наделял широкими полномочиями Законодательное собрание края. В частности, по представлению губернатора Камчатского края, оно утверждало порядок распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, проживающих в Камчатском крае. В 2017 г. это положение было исключено, функции переданы Северо-Восточному территориальному управлению федерального агентства по рыболовству3.

В результате изменилось соотношение функций между федеральными и региональными органами власти, которые фактически утратили контролирующие функции (Тураев, 2017).

Региональные законы о рыболовстве, помимо закрепления порядка распределения квот добычи водных биологических ресурсов, определяли субъектов в этой. Прямое указание на коренные малочисленные народы Севера, как участников этих отношений наряду с органами власти, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, содержалось до 2015 г. в ст. 6 закона Амурской области о рыболовстве4. В Республике Саха (Якутия) закон о рыболовстве 1999 г. не указывал прямо на коренные малочисленные народы в качестве участников отношений в сфере рыболовства, ограничившись формулировкой «граждане и юридические лица» (ст. 6)5. В то же время, в ст. 11 данного закона было закреплено право на приоритетное пользование водными биоресурсами коренными народами Севера и общинами коренных малочисленных народов Севера6 . Это давало им возможность первоочередного выбора рыбопромыслового участка, получения льгот в отношении сроков и районов добывания водных биоресурсов. Принятый в 2007 г. новый республиканский закон о рыболовстве сохранил эту норму о приоритетном пользовании (ст. 6)7. Были конкретизированы субъекты права приоритетного пользования водными биоресурсами (коренные малочисленные народы и их общины) и территории, где это право могло быть реализовано (земли традиционного расселения и хозяйственной деятельности)1. Полагаем, что региональный законодатель в данном случае полнее учитывает интересы коренного населения, и данный опыт можно оценить как позитивный.

Рассмотрев динамику развития регионального и федерального законодательства в сфере рыболовства в части, регулирующей реализацию права коренных малочисленных народов на пользование водными биоресурсами для осуществления рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни, а также для ведения традиционной хозяйственной деятельности, можно сделать следующие выводы:

• 1.    До 2004 г., в соответствии с порядком, предусмотренным ч. 2 ст. 76 Конституции РФ², при отсутствии федерального закона субъекты федерации вели собственное законодательство в сфере рыболовства, отражающее региональные особенности и специфику, разрабатывали собственные законодательные дефиниции, наделяли систему региональных административных органов соответствующими полномочиями.

• 2.    Преференции и гарантии для коренных малочисленных народов в сфере рыболовства, ранее закрепленные в региональных актах, способствовали укреплению статуса коренных этносов как субъектов отношений в сфере рыболовства. Не все субъекты РФ, на территории которых проживают коренные малочисленные народы, разработали и приняли до 2004 г. региональное законодательство о рыболовстве. Так, например, на территории Магаданской области, среди населения которой есть чуть более 6 000 представителей аборигенного населения, такой закон создан не был.

• 3.    После вступления в силу ФЗ о рыболовстве в 2004 г.³, произошла существенная трансформация регионального законодательства, приведшая к вымыванию норм, отражающих специфику региона.

• 4.    Органы государственной власти субъектов утратили многие административные функции в сфере рыболовства.

• 5.    В новом законодательстве была закреплена ведущая роль государства в регулировании рыболовства, в том числе и традиционного. В компетенцию федеральных государственных органов (их территориальных управлений) включены нормативное регулирование, подзаконная регламентация, правоприменение.

В заключение следует сказать, что в современных условиях необходимо сочетание принципа централизации и децентрализации при регулировании отношений в сфере рыболовства. При приоритете федеральных полномочий, важно обеспечить разумный учет региональных особенностей и восприятие позитивного местного опыта в части регулирования рыболовства как традиционного вида хозяйственной деятельности.

Соблюдение баланса интересов государства, органов публичной власти различного уровня, бизнес-сообщества (рыбопромышленников), коренных малочисленных народов и их общин, населения регионов затруднительно в условиях исключительно федерального нормотворчества в данной сфере. В этом случае ограничивается возможность полноценного учета интересов коренных народов и их организаций и создается угроза утраты традиционных форм хозяйствования. Федеральный законодатель, задавая единые стандарты природопользования, может оставлять на усмотрение регионального законодательства регулирование норм, касающихся местных реалий и потребностей коренного населения. Это может способствовать экономической и социальной стабильности на территориях традиционного проживания и ведения хозяйственной деятельности аборигенных этносов и дать импульс их устойчивому развитию.