Региональные аспекты управления особо охраняемыми природными территориями (на примере Алтайского края)

Охрана окружающей среды является одной из стратегических задач развития регионов Российской Федерации. Одним из механизмов поддержания экологического равновесия является создание особо охраняемых природных территорий (ООПТ).

Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», который основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации (ст. 72 и др.) [1] определяет особенности и характер функционирования ООПТ. Согласно нему, особо охраняемые природные территории – это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны [2].

В настоящее время, особо охраняемые природные территории являются объектом управления в системе рационального использования и охраны природных ресурсов региона. Анализ функционирования современной сети ООПТ в регионах, а также планирование её развития – является важной стратегической задачей органов управления субъектов Российской Федерации, а особенно тех, которые обладают ценными природными комплексами.

Алтайский край относится к таким регионам, где разнообразие природных комплексов обусловлено уникальным сочетанием равнинных и горных ландшафтов. Активное хозяйственное освоение территории края (интенсивная распашка земель, рубка лесов и др.) оказали негативное воздействие на окружающую среду. Между тем, устойчивое развитие региона, благоприятные условия жизни населения могут быть гарантированы только при условии сохранения природных систем. Этому способствует формирование сети ООПТ как способа сохранения биологического и ландшафтного разнообразия.

Развитие сети ООПТ в регионе, как основы формирования экологического каркаса, является важной функцией органов управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Анализ региональных особенностей управления ООПТ будет способствовать принятию оптимальных решений в природоохранной сфере.

Первые ООПТ Алтайского края – заказники Ненинский и Сары-Чумышский – были созданы в 1952 году на Салаире с целью акклиматизации бобра и американской норки. В 60-70-е годы XX столетия сеть заказников значительно расширилась и начали функционировать Завьяловский, Касмалинский, Залесовский, Кислухинский, Уржумский, Чинетинский и другие заказники [3]. Это были зоологические заказники, призванные восстановить численность того или иного полезного для ведения охотничьего хозяйства вида пушного или копытного зверя, боровой или водоплавающей дичи. Срок функционирования заказников был регламентирован всего лишь десятью годами [4]. Необходимость выполнения природоохранных функций на территории ООПТ явилась одной из отправных точек формирования системы органов государственного управления в сфере охраны окружающей среды в Алтайском крае. На данном этапе обязанности по контролю за соблюдением установленного режима охраны на ООПТ были возложены на Управление охотничье-промысловым хозяйством при крайисполкоме. Позже данные функции выполнял Департамент по охране окружающей среды Алтайского края.

В 1999 году на территории Алтайского края учрежден Тигирекский заповедник, имеющий федеральный статус, что способствовало созданию новой управленческой структуры.

Позже, в период с 2006 по 2008 годы происходила инвентаризация сети ООПТ Алтайского края, все зоологические заказники были преобразованы в комплексные (ландшафтные), но имеющие региональный статус.

Сложившаяся сеть ООПТ в Алтайском крае способствовала формированию двухуровневой системы их управления – федеральной и региональной.

Цель и методы исследования

Целью исследования является выявление современных аспектов управления особо охраняемыми природными территориями в Алтайском крае. В контексте устойчивого развития субъектов Российской Федерации необходимо осуществлять деятельность по сохранению биоразнообразия, развитию сети ООПТ. Поэтому, одной из наиболее важных задач современного управления природоохранными территориями является проблема расширения сети ООПТ до научно-обоснованной нормы в регионе.

При рассмотрении проблемы использовались различные методологические подходы, в том числе системный подход, общенаучные методы исследования, включая аналитический метод, метод сравнительного и правового анализа, а также статистический метод исследования.

Управление особо охраняемыми территориями в Алтайском крае

В настоящее время в Алтайском крае функционируют 104 особо охраняемые природные территории общей площадью 889,8 тыс. га – это государственный природный заповедник «Тигирекский», природные парки «Ая» и «Предгорье Алтая», 38 государственных природных заказников, 63 памятника природы (табл. 1). Доля площади ООПТ составляет 5,3 % от площади края [5].

Таблица 1 – Структура сети ООПТ Алтайского края по категориям

Наименование	Уровень	Количество	Площадь,	% от общей
категории ООПТ	управления		тыс. га	площади ООПТ
заповедник «Тигирекский»	федеральный	1	40,7	4,6
природные парки	региональный	2	42,3	4,8
заказники	региональный	38	761,7	85,7
памятники природы	региональный	63	45,1	4,9
Итого:		104	889,8	100

По мнению ряда исследователей (М.М. Силантьевой, Н.В. Стоящевой и др.) сложившаяся в Алтайском крае сеть ООПТ может служить основой экологического каркаса его территории [6, 7] и играет ключевую роль в сохранении редких и исчезающих видов растений и животных, занесенных в Красные книги различного ранга [8]. Формирование экологического каркаса дает возможность на территории края сохранить природные комплексы и, поэтому, решения по расширению сети ООПТ могут являться важными для оптимизации сложившейся системы природопользования. Такую функцию могут выполнять органы государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В настоящее время, на государственные органы управления возложены функции как по созданию на ООПТ особых режимов охраны, в зависимости от их категории, так и по регулированию режимов их использования. Так как в Алтайском крае ООПТ имеют статус федерального (заповедник «Тигирекский») и регионального значения, то, соответственно, они находятся в ведении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (табл. 1).

Использование правового механизма является основой при управлении ООПТ. В Российской Федерации, в целом, сформирована правовая база, регулирующая отношения в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий. Основными источником права, регулирующим данные отношения, являются Федеральные законы «Об охране окружающей среды» [10] и «Об особо охраняемых природных территориях» [2].

К примеру, в соответствии со статьей 5 Федерального закона от «Об охране окружающей среды», к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации относятся создание особо охраняемых природных территорий федерального значения [2]. К таким ООПТ на территории Алтайского края относится заповедник «Тигирекский», который находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Для управления и охраны территории заповедника, а также организации и проведения научных исследований создано федеральное государственное бюджетное учреждение «Государственный природный заповедник «Тигирекский».

Важным документом в сфере регулирования ООПТ федерального значения является

Концепция развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года [11]. Основная цель Концепции – развитие системы ООПТ путем повышения эффективности государственного управления в сфере организации и функционирования системы особо охраняемых природных территорий в интересах устойчивого развития Российской Федерации.

В Алтайском крае приняты дополнительные нормативные документы, позволяющие регулировать сложившуюся сеть особо охраняемых природных территорий и обеспечивающие в дальнейшем возможность формирования системы ООПТ в соответствии с заданными критериями.

Основным региональным документом является Закон Алтайского края «Об особо охраняемых природных территориях в Алтайском крае» [12]. Закон определяет перечень категорий ООПТ на территории Алтайского края, особенности их создания и развития (ст. 2), а также определяет полномочия органов государственной власти края и органов местного самоуправления по созданию особо охраняемых природных территорий (ст. 3) [12]. В соответствии с п. 6 ст. 2 указанного закона Правительство Алтайского края (до 2017 года – Администрация) принимает решения о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения, изменении режима их особой охраны. Поэтому, на основании Постановлений Правительства Алтайского края принимаются решения по функционированию ООПТ на региональном уровне.

К примеру, в 2013 году Администрацией Алтайского края была утверждена «Схема развития и размещения особо охраняемых природных территорий Алтайского края на период до 2025 года» [13]. Сохранение уникальных природных комплексов и биологического разнообразия – основная задача этого документа.

Полномочия по управлению региональными ООПТ в настоящее время переданы Правительством Алтайского края региональному Министерству природных ресурсов и экологии.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона «Об охране окружающей среды» [10] Министерство природных ресурсов и экологии Алтайского края, в соответствии с возложенными полномочиями, осуществляет следующие функции в сфере ООПТ [14]:

• •    региональный государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий;

• •    ведет государственные кадастры особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения;

• •    организует подготовку материалов для внесения сведений о границах особо охраняемых природных территорий краевого значения в государственный кадастр недвижимости;

• •    участвует в согласовании документов территориального планирования в части, связанной с функционированием особо охраняемых природных территорий краевого значения;

о участвует в согласовании определения местоположения и границ особо охраняемых природных территорий местного значения.

В настоящее время в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Алтайского края находятся 103 особо охраняемые природные территории. Функции по охране территорий заказников и природных парков выполняет краевое государственное бюджетное учреждение «Алтайприрода».

Расширение сети ООПТ в Алтайском крае

Расширение сети ООПТ является приоритетной задачей управленческих структур в сфере природопользования и охраны окружающей среды Алтайского края.

В современной структуре охраняемых природных территорий Алтайского края преобладают лесные ландшафты, между тем как степные составляют лишь 22,4% от общей площади ООПТ (табл. 2), что недостаточно для такого аграрно-освоенного региона.

Таблица 2 – Основные типы ландшафтов в структуре ООПТ Алтайского края

Наименование категории ООПТ	Лесные ландшафты, га	Степные ландшафты, га
Заповедник «Тигирекский»	38 693	2 000
Природные парки	42 315,8	—
Заказники	599 980	194 896,3
Памятники природы*	35 308	2 232,3
Итого:	716 297	199 128,6
Доля от общей площади ООПТ	77,6%	22,4%

* учитывались памятники природы, площадь которых более 100 га

С целью сохранения лесов на территории региона в 2015 году отдельным лесным природным комплексам был присвоен охраняемый статус.

Например, было создано семь памятников природы общей площадью 23320 га в Барнаульском ленточном бору. В эту сеть вошла система озер и окружающих их водно-болотных угодий (озера Песьяное и Горькое, которые относятся к системе водоемов, составляющих исток реки Барнаулки и другие). Это крайне важно, поскольку вместе с прилегающими участками леса они выполняют функцию стабилизатора водного баланса всей речной системы.

Для расширения сети ООПТ в пределах степных ландшафтов был создан памятник природы «Скальный каньон на реке Кизиха (Каменная речка)» и расширен заказник «Озеро Большой Тассор». По инициативе Министерства природных ресурсов и экологии Алтайского края в 2017 году проводились научные исследования в степных районах предгорной части края. Здесь перспективными объектами для расширения сети ООПТ стали заказники «Северный фас Алтая», «Верховья реки Локтевки», «Бассейн реки Кукуйки», а также несколько небольших по площади памятников природы, охватывающих сохранившиеся степные участки мелкосопочных массивов.

Помимо этого, в 2017 году был создан природный парк «Предгорье Алтая», заказник

«Урочище Рублево», памятник природы «Озеро Сухое», а также произошло расширение территории памятника природы «Пещера Большая Талдинская» (табл. 3).

Таблица 3 – Вновь созданные и получившие расширение в 2017 году региональные особо охраняемые природные территории Алтайского края

Наименование ООПТ	Район расположения	Площадь, га (ее изменение)
Природный парк «Предгорье Алтая»	Смоленский Алтайский Солонешенский	40197,3
Государственный природный комплексный заказник краевого значения «Урочище Рублёво»	Михайловский	27690,0
Памятник природы «Озеро Сухое»	Алейский Топчихинский	653,0
Памятник природы «Большая Талдинская пещера» (расширение, переименован в «Талдинские пещеры»)	Алтайский	360,0 (+356,0)
Итого увеличение площади:		68896,3

Природный парк краевого значения «Предгорье Алтая» площадью 40197,3 га создан на территории Смоленского, Алтайского и Солонешенского районов ( постановление Правительства края от 07.12.2017 № 438 ) [15]. Целью создания природного парка является сохранение биологического и ландшафтного разнообразия, мест обитания редких и исчезающих видов животных и растений, а также создание условий для регулируемого туризма и отдыха в районе, прилегающем к туристическому кластеру «Белокуриха-2», экологическое воспитание и просвещение населения. По сведениям М.М. Силантьевой [6], особую экологическую ценность здесь имеют природный комплекс черневых (пихтовых) и производных от них лесов, содержащий 34 вида-реликта широколиственных лесов, растения-эндемики и 20 редких видов растений и грибов, занесённых в Красную книгу Российской Федерации и Алтайского края: кандык сибирский, волчеягодник обыкновенный, ковыль перистый, пион степной, башмачок капельный, рябчик шахматный, наперстянка крупноцветковая и др. Разнообразной фауной отличается река Песчаная и её пойма: здесь обитает 11 видов рыб, 54 вида птиц [16, 17]. Из редких видов фауны для территории парка характерны 19 видов – это беркут, степной орёл, сапсан, могильник, филин, кабарга, минога и др.

Территория природного парка богата туристически привлекательными объектами. Это, например, природные достопримечательности – интересные скальные образования, месторождения и проявления поделочных и полудрагоценных минералов, а также объекты, имеющие историческую ценность – Белокурихинский рудник, бывшее поселение рабочих Золотушинского рудника, памятники археологии [6].

С целью эффективного управления и рационального использования ресурсов, территория парка поделена на 4 функциональные зоны: особой охраны, рекреационно-туристическую, традиционного природопользования и инфраструктуры и сервиса. Помимо этого, с целью снижения воздействия на природные комплексы создана охранная, или буферная зона площадью 4869,6 га, примыкающая к границам парка [6].

C целью сохранения природных комплексов соснового ленточного бора в Михайловском районе создан государственный природный комплексный заказник краевого значения «Урочище Рублево» ( постановление Правительства края от 07.12.2017 № 439 ) [18]. В границы заказника включены оптимальные кормовые и защитные станции копытных животных и места их концентрации в зимний период, места массового гнездования водоплавающих птиц, гнездовые участки редких охраняемых видов птиц – большого подорлика, филина, шилоклювки, ходулочника, кормовой участок беркута. Здесь расположены фрагменты всех 8 уникальных растительных сообществ Сибири, нуждающихся в охране [19]. Наиболее полно представлены болотные экосистемы и участки естественных лесных насаждений (сосновых, березовых и осиновых лесов), сосредоточены памятники археологии. Территория заказника зонирована на два участка – охраны лесных экосистем и охраны птиц, расположенных в урочище Горько-соленая степь. Для этих зон установлен дифференцированный режим особой охраны, направленный на оптимизацию хозяйственной деятельности и снижение нагрузки на экосистемы.

Памятник природы «Озеро Сухое» был создан на границе Топчихинского и Алейского районов постановлением Правительства Алтайского края от 24.08.2017 № 316» [20]. Здесь, на площади в 653 га представлены растительные сообщества с участием редких и уязвимых видов, среди которых ковыль перистый, кувшинка чисто-белая, кувшинка четырехугольная. Всего на этой небольшой территории обнаружено 176 видов растений, в том числе 8 видов сфагновых мхов, 2 из которых занесены в Красную книгу края [8]. По мнению Д.В. Золотова, основная ценность этой территории заключается в реликтовом характере водно-болотных угодий. Озеро Сухое представляет собой наиболее южный в Западной Сибири аналог рямов, своего рода реликтовый островок северной природы, проникший в лесостепь [21]. Акватория озера и прилегающие к ней территории – это уникальный ботанический объект, требующий сохранения и дальнейшего изучения.

Расширение территории памятника природы «Пещера Большая Талдинская» в пределах Алтайского района стало необходимым для сохранения природного комплекса карстовых пещер с прилегающими логами и водоразделами, природных ландшафтов и мест обитания редких видов растений и животных, занесённых в Красную книгу Российской Федерации и Красную книгу Алтайского края: башмачок крупноцветковый, башмачок настоящий, кандык сибирский, зубянка сибирская, рододендрон Ледебура, некоторые виды рукокрылых. Расширение данной особо охраняемой природной территории необходимо также в связи с высокой посещаемостью туристами данного объекта. Площадь памятника природы увеличилась с 4 до 360 га, он переименован в «Талдинские пещеры» [20].

Деятельность по увеличению площади федерального ООПТ – Тигирекского заповедника – также инициируется органами государственного управления.

Увеличение площади заповедника позволит охватить охраной эталонные участки коренной растительности Алтае-Саянской горной области. Территория, планируемая для увеличения площади заповедника, не перспективна с точки зрения хозяйственного освоения, так как удалена и труднодоступна. Муниципальные органы управления, жители Чарышского района, а также охотпользователи выступают против расширения заповедника. В поддержку высказались лишь жители Курьинского района, а также районная администрация. Тем не менее, результатом общественных слушаний стало решение о расширении территории заповедника на 8855 га. Данный участок согласован к включению в состав заповедника Правительством Алтайского края в марте 2018 г. Дальнейшие действия по приданию правового статуса новой территории должны предприниматься на уровне Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Таким образом, за период с 2015 по настоящее время доля площади ООПТ Алтайского края выросла с 4,76 до 5,3 % от площади края. Вместе с тем, в Схеме развития и размещения ООПТ Алтайского края на период до 2025 года [13] определена доля площади охраняемых территорий – 9,5%. Для достижения этого показателя предусмотрено создание двух национальных парков – «Горная Колывань» и «Тогул», сети заказников и памятников природы, запланировано увеличение общей площади ООПТ края практически в два раза – до 9,6%, что соответствует научно-обоснованным рекомендуемым нормам.

Заключение

• 1.    Сложившаяся сеть ООПТ Алтайского края способствовала формированию двухуровневой системы управления – федеральный (заповедник

• 2.    Современный механизм управления особо охраняемыми природными территориями в Алтайском крае разработан на основе экологически обоснованных методов управления с учетом региональных особенностей. Деятельность органов управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды на современном этапе направлена на увеличение площади ООПТ в Алтайском крае до научно-обоснованной нормы (9,5% от общей площади края). Подготовка материалов по обоснованию создания новых и расширения существующих ООПТ продолжается в настоящее время.

• 3.    Развитие сети ООПТ Алтайского края в дальнейшем приведет к формированию системы ООПТ, что, в свою очередь, станет основой для создания экологического каркаса территории. Экологический каркас, в целом, может служить фактором оптимизации сформировавшейся системы природопользования и способствовать поддержанию экологического равновесия.

«Тигирекский») и региональный (2 природных парка, 38 заказника, 63 памятника природы) уровни.