Региональные конфликты в современном мире и проблемы их урегулирования

Д. В. Доленко, доктор политических наук, профессор, заведующий кафедрой регионоведения и политологии ИСИ МГУ им. Н.П. Огарева Современный мир — мир после окончания холодной войны, постбиполярный мир, коренным образом отличается от мира второй половины XX в. с точки зрения природы и значения конфликтов в мировой политике.

Биполярный мир (холодная война) — это мир глобального конфликта. Сущность мировой политики в тот период составлял глобальный конфликт двух общественнополитических систем (капитализма и социализма, или свободного мира и тоталитаризма). Этот конфликт функционировал в широком диапазоне международных отношений: от мирного сосуществования до региональных и локальных вооруженных конфликтов, от идеологической борьбы до поддержки антисистемных, оппозиционных сил внутри этих систем, но суть этих отношений состояла в глубокой, непримиримой конфронтационности. Это был мировой конфликт альтернативных общественных систем, претендовавших на универсальный, общемировой характер, на повсеместное распространение и утверждение своих институтов и ценностей как единственно правильных и справедливых.

В современном постбиполярном мире глобального конфликта альтернативных общественных больше не существует. Этот конфликт окончился вследствие краха одной из сторон конфликта — системы социализма как мировой системы и утверждения в странах, к ней принадлежавших, ценностей и институтов противоположной системы — западной. От прежней мировой социалистической системы в начале нынешнего столетия остались лишь осколки — это прежде всего Северная Корея и Куба. Китай, хотя и остается с точки зрения политического устройства социалистической страной, в экономической сфере все в большей степени использует механизмы и институты капиталистической, рыночной экономики. Тоже самое можно сказать о социалистическом Вьетнаме.

Разумеется, и в современном мире по-прежнему немало других государств, чье общественно-политическое устройство далеко от либерально-демократических ценностей. И сегодня существуют традиционалистские системы восточно-деспотического типа, военные диктатуры и другие авторитарные режимы.

Однако, во-первых, даже в этих странах в результате догоняющей модернизации (добровольной или навязанной) в той или иной степени утвердились некоторые институты современного типа, прежде всего в экономической сфере (частная собственность, рынок). В результате даже эти страны оказываются в большой или меньшей степени втянутыми в процесс глобализации, в мировую экономическую систему. Во-вторых, и самое главное — эти страны не могут претендовать на универсализм своих институтов и ценностей, на роль глобальной альтернативы либерально-демократической системе. В наиболее отчетливой и агрессивной форме подобные амбиции (борьба с западом, западной цивилизацией) сегодня демонстрирует исламизм, выступая за воссоздание единства исламской нации и единого исламского государства (Халифата), основанного на исламских нормах, то есть, пытаясь предложить некую исламскую альтернативу западной цивилизации. Однако влияние исламского радикализма даже в мусульманских странах является ограниченным, более того, политические власти ряда исламских стран ведут решительную борьбу с исламистами в своих странах. Тем более ограничены его возможности в мировом масштабе: радикальный исламизм может вести террористическую деятельность, причем даже в международном масштабе, но одержать глобальную победу он не может. Его возможности, ресурсы, тем более в условиях усиления борьбы международного сообщества с международным терроризмом и экстремизмом, явно не позволяют рассчитывать на осуществление своего глобального политического проекта.

Однако современный мир, избавившись от глобальной конфронтации, отнюдь не стал бесконфликтным. Во-первых, он пока не сумел урегулировать многие региональные конфликты, доставшиеся ему от предшествующей эпохи, во-вторых, приобрел новые конфликты — конфликты постбиполярной эпохи.

К числу самых крупных и острых региональных конфликтов, истоки которых уходят в эпоху биполярного мира, относятся:

• —    арабо-израильский;

• —    индо-пакистанский;

• —    корейский;

— тайваньский.

Все эти конфликты стали результатом сложных политических процессов в мировой политике, произошедших после окончания Второй мировой войны и начала холодной войны: образования новых государств (Израиля, Индии и Пакистана), внутриполитической борьбы (в Китае и Корее), соперничества СССР и США.

Особенностью этих конфликтов в прошлую эпоху было то, что за спиной их непосредственных участников стояли две сверхдержавы. Наиболее ярким примером здесь является арабо-израильский конфликт, где главным союзником арабов был СССР, а Израиля — США. Участие в той или иной степени сверхдержав в этих конфликтах, безусловно, обостряло их, придавало им непримиримый характер и затрудняло процесс урегулирования. Принципиально новым моментом в этих конфликтах сегодня является то, что они больше не связаны с глобальной конфронтацией сверхдержав, перестали быть частью глобального соперничества. В этих конфликтах сегодня не сталкиваются непримиримые интересы глобальных соперников, и это, несомненно, создает более благоприятные условия для их урегулирования.

К числу новых региональных конфликтов постбиполярной современной эпохи относятся две группы конфликтов:

• 1)    постсоциалистические конфликты, являющиеся результатом политических

трансформаций в Центральной и Восточной Европе и распада социалистических федеративных государств. В их числе постсоветские и постюгославские конфликты.

• 2)    новейшие конфликты XXI в. — конфликты США с «государствами-изгоями»: в Афганистане и Ираке.

Постсоциалистические конфликты были порождены прежде всего внутриполитической борьбой в трансформирующихся государствах. Самые значительные и острые постсоветские конфликты, остающиеся неурегулированными — Нагорно-Карабахский, абхазский, южно-осетинский, приднестровский, чеченский были порождены политической борьбой, в которой одни политические силы стремились к сохранению территориальной целостности возглавляемых ими государств, а другие — к образованию новых самостоятельных государств. Результатом неурегулированности этих конфликтов является существование самопровозглашенных, непризванных постсоветских республик: Нагорно-Карабахской, Абхазии, Южной Осетии, Приднестровско-Молдавской.

Природа постюгославских конфликтов была аналогичной, и здесь, несмотря на массированную вовлеченность стран Запада, не удалось добиться окончательного урегулирования. Это относится прежде всего к косовскому конфликту: из Косова бежало практически все сербское население, а сам край находится во власти албанских политических сил, которые в одностороннем порядке провозгласили независимость. Нельзя считать окончательно урегулированным и боснийский конфликт, поскольку в Боснии и Герцеговине и сегодня находится значительный воинский контингент НАТО.

Наконец, новейшие региональные конфликты порождены, с одной стороны, террористической и антиамериканской деятельностью, а с другой — стремлением США обеспечить свою национальную безопасность и свои национальные интересы, а также интересы и безопасность своих союзников.

Все вышеперечисленные региональные конфликты с точки зрения их международно-правового статуса делятся на две группы:

— международные конфликты;

— внутренние конфликты.

По отношению к ним действуют разные международно-правовые принципы. По отношению к международным (межгосударственным) конфликтам действует принцип неприменения силы, запрещающий применение силы в отношениях между государствами. В случае же применения силы (агрессии) жертва агрессии имеет право на оборону и на помощь, в том числе военную, международного сообщества на основе соответствующего решения Совета Безопасности ООН. По отношению к внутренним конфликтам действует принцип невмешательства во внутренние дела.

Однако во всех этих конфликтах есть нечто общее: все они в конечном счете связаны с политико-территориальными проблемами, т. е. с вопросом о власти над определенной территорией. Отделение части территории от государства, присоединение территории к государству, восстановление власти над неподконтрольной территорией, претензии на власть по отношению к одной и той же территории, смена власти над определенной территорией — таковы проявления сущностной природы этих конфликтов.

При этом налицо две политико-правовые коллизии, затрудняющие урегулирование этих конфликтов или хотя бы выработку единого подхода к такому урегулированию:

• 1)    противоречие между правом народов на самоопределение и принципом уважения территориальной целостности государств;

• 2)    противоречие между государственным суверенитетом и политикой гуманитарного или антитеррористического интервенционизма, выражающегося во вмешательстве во внутренние дела государства с целью урегулирования гуманитарного кризиса или предотвращения террористической угрозы.

Противоречие между принципом территориальной целостности государства и правом на самоопределение на практике проявляется в связи с сепаратизмом, политическим движением, добивающимся отделения (сецессии) части территории государства и создания самостоятельного государства. Сепаратизм, как правило, опе рирует правом народов на самоопределение, тогда как государства, где действуют сепаратистские движения, апеллируют к принципу защиты территориальной целостности. Оба эти принципа являются частью современного международного права. Суть их подробно изложена в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 г., и сводится к следующему:

• — территориальная целостность и политическая независимость государства неприкосновенны;

— каждый народ имеет право на самоопределение, способами осуществления которого являются создание свободного и независимого государства, присоединение к независимому государству, установление любого другого политического статуса.

Из вышесказанного очевидно, что право на самоопределение предполагает право на сецессию, т. е. отделение от уже существующего государства, нарушение его территориальной целостности.

По этому поводу вышеупомянутый документ содержит существенную оговорку, суть которой в том, что право на самоопределение не санкционирует и не поощряет действия, ведущие к расчленению или нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов и вследствие этого имеющих правительства, представляющие весь народ, принадлежащий к данной территории, без различия расы, вероисповедания или цвета кожи1.

Из этого положения можно сделать два противоречащих друг другу вывода: 1) право на сецессию не применимо к современным демократическим государствам, в которых все народы (или все граждане) обладают равными правами, в том числе в формировании государственной власти, тем более если они, как чеченцы в России, имеют свою национально-государственную автономию; 2) вышеприведенное положение относится к государствам, действующим на основе самоопределения народов (т. е. это самоопределение уже реализовано, и все народы входят в такое государство на основе своего свободного выбора). Другими словами, если тот или иной народ оказался в составе государства не по собственной воле, не на основе самоопределения (даже если это произошло в эпоху, когда такой международно-правовой нормы просто не существовало, как, например, в XIX в., когда чеченцев силой включили в состав Российской империи), то сегодня он имеет право добиваться своего самоопределения, включая сецессию.

Все эти, казалось бы, чисто юридические тонкости на практике проявляются в кровопролитных конфликтах. Раньше, чем Восточная Европа, с этой проблемой столкнулись многие страны Азии и Африки, боровшиеся за национальную независимость под лозунгом права на самоопределение, а затем столкнувшиеся с сепаратизмом под тем же самым лозунгом. Это, в частности, заставило Организацию африканского единства уточнить свою позицию по данной проблеме: согласно ей реализации права на самоопределение вправе добиваться созданная борющимся за освобождение от колониального господства народом организация. После создания независимого государства правом на самоопределение может воспользоваться лишь весь народ этого государства, а не его отдельные части.

В отечественной науке советского периода, когда вышеназванная проблема рассматривалась применительно к колониальным странам, борющимся за независимость, утвердился подход, признающий приоритет права на самоопределение по отношению к территориальной целостности, согласно которому изменения государственной территории возможны на основе реализации права на самоопределение, а территориальная целостность должна основываться на согласии входящих в его состав наций. В то же время следует отметить попытку теоретически разграничить национально-освободительные движения, действующие на основе права народов на самоопределение, с одной стороны, и сепаратизм — с другой. В соответствии с этим подходом самоопределение путем отделения является прогрессивным явлением, обеспечивающим народам наилучшие условия для развития, а национально-освободительные движения имеют всенародный характер. Сепаратизм же имеет отрицательный смысл, реакционное содержание, не является массовым движением, выражает интересы небольших групп населения, осуществляется при активном участии внешних сил, действует вопреки интересам страны, других народов2.

Применить на практике вышеназванный подход и выработать на его основе эффективный, правовой подход к урегулированию конфликта, связанного с сецессией, вряд ли возможно, поскольку у участников такого конфликта и у внешних сил могут быть различные представления о прогрессивности, реакционности и коренных интересах народа. Так, у российских властей и чеченских сепаратистов совершенно разные представления и оценки чеченского конфликта, позиции российской власти и некоторых европейских государств и международных организаций значительно расходятся.

В западной науке следует отметить либеральную концепцию сецессии, согласно которой правом на сецессию обладают народы, группы, которые систематически испытывают несправедливость: когда нарушаются гражданские и политические права членов группы, она терпит дискриминационное перераспределение, ее территория несправедливо захвачена, ее образ жизни оказывается под угрозой3.

Эту концепцию можно признать теоретически безупречной, соответствующей основным принципам либерализма (теории общественного договора, права на восстание и т. д.) при одном существенном допущении: однородности (этнической, конфессиональной, расовой или любой другой) населения той территории, о сецессии которой идет речь. В реальности такое случается очень редко, гораздо чаще население таких территорий является неоднородным (полиэтничным, поликонфесси-ональным и т. д.), и сецессия задевает права меньшинств, проживающих на данной территории. Так, провозглашение независимости Хорватии, Боснии и Герцеговины, Косова затрагивало интересы живущего здесь сербского меньшинства и приводило к его ответному самоопределе- нию в виде создания сербских республик в Хорватии и Боснии. Точно так же самоопределение и создание независимого национального государства Грузии и Молдовы подтолкнуло процесс самоопределения Абхазии, Южной Осетии, Приднестровья.

Из всего вышесказанного можно сделать один принципиально важный вывод: поскольку территория является принадлежностью государства, т. е. в конечном счете граждан этого государства, право самоопределения по отношению к той или иной части государства принадлежит всем проживающим на ней гражданам этого государства. Из этого, как минимум, вытекает следующее:

• —    не имеют правового значения исторические аспекты — время проживания на данной территории тех или иных групп. Правовое значение имеют: а) гражданство, т. е. юридически зафиксированная принадлежность к данному государству; б) постоянное проживание на территории, о самоопределении которой идет речь.

• —    самоопределение того или иного народа, т. е. определение политического статуса той или иной территории, предполагает и право на самоопределение меньшинства, проживающего на данной территории;

• —    самоопределение в виде сецессии территории затрагивает жизненно важные интересы государства, которому принадлежит данная территория. Из этого вытекает необходимость урегулирования, взаимоприемлемого или хотя бы наименее болезненного решения целого комплекса экономических, политических, этнокультурных и гуманитарных вопросов и создание механизма гарантий соблюдения всех договоренностей.

Современное международное право все вышеперечисленные аспекты, связанные с проблемой реализации права народов на самоопределение и стремлением государств к обеспечению своей территориальной целостности, не регламентирует. Очевидно, что правовая неясность, незавершенность системы международно-правового регулирования этой проблемы в условиях, когда на территориях двухсот государств проживают несколько тысяч наро дов, которые по мере своего политического развития могут и, вероятно, будут стремиться к обретению того или иного политического статуса, к образованию собственной государственности, будет приводить к новым политическим конфликтам.

Сегодня очевидно, что выработанные в прошлом веке международно-правовые нормы права народов на самоопределение и территориальной целостности государств нуждаются в дальнейшей разработке, конкретизации, уточнении. Очевидно, необходимо принятие в рамках ООН специального международно-правового акта, регламентирующего условия, формы и механизмы реализации права народов на самоопределение.

Противоречие между принципом государственного суверенитета и гуманитарным и антитеррористическим интервенционизмом сегодня также является реальной проблемой международного права и мировой политики. Вся существующая система международного права и международных отношений основывается на суверенитете государств, предполагающем невмешательство во внутренние дела государства. Это невмешательство касается и внутренних конфликтов, даже сопровождающихся массовым насилием и многочисленными жертвами. Тем более международное право не предусматривает такое вмешательство с целью свержения правящих режимов тех или иных государств, чья политика угрожает международной или национальной безопасности других государств. Между тем «гуманитарная интервенция» НАТО в косовский кризис и антитеррористическая интервенция США в Афганистан и Ирак находятся в явном противоречии с нынешним международным правом.

В этой связи представляется обоснованной точка зрения о том, что наблюдается отставание международного права от реальных процессов в сфере политики и морали, когда в условиях глобализации и демократизации вопросы соблюдения прав человека выходят за рамки исключительно внутренней компетенции отдельных государств. Соответственно, требуется новое, более детализированное и четкое определение «правовых аспектов применения силы в международных отношениях в условиях глобализации и демократизации, разработка дополнительных критериев ее применения в соответствии с Уставом ООН»4.

Этот подход применим не только по отношению к гуманитарным кризисам, но и по отношению к антитеррористическому интервенционизму. Сегодня характер угроз для международной безопасности со стороны государств-изгоев или международных террористических организаций, особенно в случае получения ими доступа к оружию массового поражения, таков, что международное сообщество и отдельные государства не могут позволить ориентироваться только на ответные действия после состоявшегося нападения. Это относится не только к США; не в меньшей степени это справедливо и для России. Характер и масштаб террористических угроз, обусловленный современным оружием, будут вынуждать международное сообщество и отдельные государства прибегать к превентивным мерам, к предупреждению угроз, в том числе и к ликвидации баз террористической деятельности на территории тех или иных независимых и суверенных государств. Очевидно, что и по отношению к этой ситуации необходима детальная, четкая проработка всех правовых аспектов, регулирующих возможность применения силы с целью предупреждения террористических угроз.

Помимо вышеназванных, проблема урегулирования современных конфликтов включает и ряд других аспектов — экономических, военных, политических и гуманитарных. Это касается прежде всего источников наращивания военной мощи. Очень часто на вооружение тратятся ресурсы, жизненно необходимые для общества. Нередко средства на вооружение добываются путем незаконной экономической деятельности — наркоторговли, торговли алмазами и др. Другая серьезная проблема — возможность приобретения современных видов вооружения.

Наконец, еще один аспект этой проблемы, относящийся прежде всего к конфликтам в Африке и некоторых других странах, — участие в них детей.

В этой связи чрезвычайно важными являются инициативы «Группы восьми»

(«Большой восьмерки») по предупреждению конфликтов. В этих инициативах сформулирована базовая концепция восьми ведущих государств мира в сфере предупреждения конфликтов. Наиболее важные положения этой концепции заключаются в следующем:

• —    необходимо воспитывать «культуру предупреждения конфликтов» в миром сообществе, поощряя международные и региональные организации, государства, неправительственные организации и других участников процесса к тому, чтобы свою деятельность и политику они рассматривали прежде всего с точки зрения предупреждения конфликтов, чтобы они обязались стремиться к достижению этой цели;

• —    усилия по предупреждению конфликтов должны основываться на соблюдении международного права, в том числе Устава ООН, принципов демократии, уважения прав человека, верховенства закона, рационального управления, устойчивого развития и других основополагающих ценностях, на которых строятся международный мир и безопасность.

В инициативах «Группы восьми» сформулирован комплексный подход к конфликтам, включающий в себя два аспекта:

• —    хронологический комплексный подход, предполагающий последовательные усилия по предупреждению конфликтов на всех стадиях — от стадий, предшествующих конфликту, до постконфликтной стадии;

• —    комплексный характер мер по предупреждению конфликтов, предполагающий, что на каждой стадии конфликта международное сообщество для его предотвращения должно избирательно использовать инструменты из широкого перечня политических, экономических и социально-политических мер. Кроме того, чрезвычайно важно уделять внимание вопросам прав человека и защиты гражданских лиц.

В отношении роли ООН в сфере предупреждения конфликтов позиция «Группы восьми» содержит следующие основные моменты:

• —    «Группа восьми» выступает за более широкое использование Устава ООН для целей превентивной дипломатии;

• — «Группа восьми» рассматривает миротворческий потенциал ООН в качестве ключевого элемента глобальных усилий по предупреждению конфликтов;

— «Группа восьми» поддерживает существующий механизм ООН по обеспечению соблюдения международных норм в области прав человека.

«Группа восьми» предложила также комплекс конкретных мер по предупреждению конфликтов в следующих областях:

• —    противодействие дестабилизирующему распространению стрелкового оружия;

• —    предупреждение конфликтов в рамках стратегий развития (расширение сотрудничества в сфере экономики и развития в целях содействия процветанию, сокращению масштабов нищеты, становлению здорового общества);

• —    пресечение незаконной торговли алмазами (доходы идут на закупку вооружения и способствуют обострению ряда конфликтов в Африке);

— противодействие вовлечению в конфликты детей и оказание помощи затронутым войной детям5.

Значительные потенциальные возможности имеет разработка в рамках ОБСЕ комплексной системы механизмов и процедур урегулирования споров6.

Эта система включает в себя:

• —    механизм для консультаций и сотрудничества в отношении чрезвычайных ситуаций (Берлинский механизм);

• —    процедуры мирного урегулирования споров (Валлеттский механизм);

• —    механизм консультаций и сотрудничества в отношении необычайной военной деятельности и опасных инцидентов военного характера (Венский механизм);

• —    механизм человеческого измерения (Московский механизм);

• —    раннее предупреждение и превентивные действия, миссии по установлению фактов, миссии докладчиков Комитета старших должностных лиц.