Региональные практики государственного управления инфраструктурной поддержкой СО НКО (на материалах регионов СЗФО)

В современных условиях социально ориентированные некоммерческие организации (СО НКО) играют ключевую роль в решении актуальных социальных проблем, предоставлении услуг населению и укреплении общественных связей. Однако, их эффективная деятельность невозможна без наличия устойчивой инфраструктурной поддержки, которая включает в себя правовые, финансовые, информационные и организационные ресурсы. Особенную актуальность поддержка СО НКО представляет на региональном и местном уровне. По данным исследования НИУ ВШЭ, проведенного в рамках ежегодного мониторинга гражданского общества, НКО больше всего ждут поддержки от местных (51%) и региональных властей (43%). Кроме этого, именно региональные и местные органы власти – наиболее распространенные субъекты взаимодействия с НКО: 76% НКО взаимодействуют с органами власти на местном уровне, 65% – на региональном [15, с. 140].

Ресурсные центры (РЦ), выступая связующим звеном между государством и некоммерческим сектором, играют ключевую роль в формировании устойчивой инфраструктуры поддержки. Термин РЦ с 2024 года нашел закрепление в федеральном законе «О некоммерческих организациях» [19]. Согласно данным Мониторинга гражданского общества НИУ ВШЭ, запросы НКО на реальную помощь и поддержку со стороны РЦ неуклонно растут: если в 2007 году потребность в такой поддержке отмечали 5% опрошенных, то в 2023 году этот показатель достиг уже 22% [15, с. 139]. При этом, инфраструктура поддержки часто оказывается неготовой удовлетворить этот спрос. На региональном и местном уровнях отмечается дисбаланс как в наличии инфраструктуры (РЦ), так и ее поддержке, о чем свидетельствует данные региональных рейтингов [12].

Вопросы инфраструктурной поддержки и функционирования РЦ нашли отражение в академических работах. Исследователи подчеркивают роль РЦ в развитии негосударственного сектора социальных услуг. Е.В. Кравченко и А.И. Суховеева [6] отмечают, что регионы с эффективно работающими РЦ лидируют в привлечении СО НКО к оказанию социальных услуг. И.В. Мерсиянова и В.Б. Беневоленский [8] указывают на повышение профессионализма НКО благодаря работе РЦ. Ряд работ указывают на важный вклад РЦ в развитие кадрового потенциала СО НКО [1; 16]. Отдельные аспекты функционирования РЦ изучены в трудах А.В. Исаева [4], А.В. Дыганова и соавторов [3], М.Б. Полякова и соавторов [11], О.Ю. Рудаковой [13], Е.И. Кайбичевой [8], Д. В Харченко [20] и др.

Несмотря на имеющиеся исследования, модели управления инфраструктурной поддержкой СО НКО на региональном уровне остаются малоизученными. В частности, недостаточно исследованы механизмы взаимодействия государственных структур с РЦ. Настоящее исследование направлено на восполнение этого пробела через анализ моделей управления инфраструктурной поддержкой СО НКО с акцентом на роль РЦ. Результаты помогут не только углубить научное понимание процессов государственного управления, но и разработать практические рекомендации по совершенствованию взаимодействия РЦ и государственных структур на региональном уровне.

Материалы и методы

В основу исследования легли материалы, собранные в рамках анализа регионов Северо-Западного федерального округа (СЗФО), которые представляют собой уникальную площадку для изучения разнообразных практик управления инфраструктурной поддержкой СО НКО. Данное исследование является продолжением авторского исследования, посвященного инфраструктурной поддержке СО НКО в СЗФО [17], однако фокус смещается с непосредственной деятельности РЦ на механизмы государственного управления развитием инфраструктуры. В исследовании авторы опираются на анализ вторичных источников информации: нормативно-правовые акты, научные публикации, материалы органов власти.

Выбор СЗФО обусловлен несколькими факторами. Во-первых, регионы округа демонстрируют значительное разнообразие в уровне развития некоммерческого сектора и практиках поддержки СО НКО со стороны органов власти, что нашло отражение в данных региональных рейтингов [12]. Во-вторых, концентрация на одном макрорегионе обеспечивает достаточную степень наглядности, что позволяет более детально и глубоко разобраться в теме.

Результаты и их обсуждение

Прежде чем перейти к анализу моделей организации управления инфраструктурной поддержкой СО НКО на региональном уровне, необходимо концептуализировать ключевое понятие исследования – «государственное управление инфраструктурной поддержкой СО НКО». В научной литературе отсутствуют конкретные дефиниции этого понятия. Отдельные авторы исследуют понятие инфраструктурной поддержки, инфраструктуры поддержки, однако конвенционального подхода к определению не выработано ни на уровне законодательства, ни на уровне академического дискурса [18]. Вопросы управления инфраструктурной поддержкой получили развитие в исследованиях о поддержке малого и среднего предпринимательства (МСП), в частности, в работах Л.Г. Руденко [14]. Учитывая эти обстоятельства, представляется важным представить авторское определение указанного понятия.

Государственное управление инфраструктурной поддержкой СО НКО – это совокупность мер и механизмов, реализуемых органами власти различных уровней, направленных на формирование, развитие и координацию инфраструктурных субъектов, обеспечивающих устойчивое функционирование и развитие СО НКО. Как следует из определения, управление может осуществляться на разных уровнях (федеральный, региональный и местный). На федеральном уровне основная суть управления заключается в формировании общих нормативных и институциональных, методических основ. Например, Министерством экономического развития РФ подготовлены Методические рекомендации по формированию и поддержке в субъектах федерации и муниципальных образованиях РЦ поддержки СО НКО [9]. В этих условиях региональный и местный уровень представляют собой непосредственную адаптацию и применение федеральных решений и рекомендаций.

Согласимся с мнением А.Г. Дыганова и соавторов, которые отмечают, что «инфраструктурная поддержка начинается с формирования работы единой "точки контакта“, „хаба“, объекта инфраструктуры, который смог бы стать связующим звеном между сторонами: коммерческим, некоммерческим секторами и властью» [3, с. 540]. В этом аспекте важную роль играют РЦ, выступающие ключевым элементом инфраструктурной поддержки. Соответственно, деятельность по управлению инфраструктурной поддержкой СОНКО непосредственно связана с эффективным функционированием РЦ как провайдеров инфраструктурной поддержки.

Инфраструктура поддержки СО НКО представляет собой двухуровневую систему. Институциональный уровень формирует нормативную базу и политику поддержки некоммерческого сектора. Организационный уровень включает совокупность субъектов инфраструктуры, ключевыми из которых являются РЦ. В отличие от других структур, РЦ наиболее институционализированы в законодательстве и выполняют широкий спектр функций для СО НКО. Кроме этого, высока значимость РЦ на региональном уровне. В отличие от федеральных институтов развития (например, Фонда президентских грантов), они адаптируют поддержку под локальный контекст, что подтверждают данные авторского исследования [17]. Концептуально схема реализации государственного управления инфраструктурной поддержкой представлена на рисунке.

Рассмотрим, как концептуально устроена инфраструктурная поддержка СО НКО с точки зрения ее практической организации в государственном управлении на региональном уровне. Организация отражает способы структурирования и распределения функций инфраструктурной поддержки на региональном уровне. Если говорить о конкретных моделях, то в рамках регионов СЗФО наблюдаются различные вариации. Так, можно выделить централизованную модель, когда государство занимает ведущую роль в организации инфраструктурной поддержки.

Такая модель реализуется в регионах, где в силу объективных обстоятельств не сложились низовые практики организации инфраструктурной поддержки. В таком случае государство берет на себя ключевые инфраструктурные функции. Подобный пример можно наблюдать в Новгородской и Калининградской областях, где РЦ действует на базе государственного учреждения. Такая организация обеспечивает закрытие инфраструктурных потребностей СО НКО, однако в масштабе всего региона может быть проблема с охватом СО НКО. Формально, негосударственные РЦ также могут рассчитывать на финансовую поддержку со стороны региональных органов власти, но такие практики, как правило, нерегулярны ввиду небольшого их количества в регионе.

Альтернативу представляет децентрализованная модель, при которой инфраструктурная поддержка осуществляется независимыми негосударственными структурами (АНО, фондами, ассоциациями), выступающими в статусе РЦ. Финансирование таких организаций со стороны органов власти осуществляется преимущественно за счёт грантов и субсидий. Такой подход, в частности, реализован в Ленинградской области, где активно развиваются негосударственные РЦ через грантовую поддержку от региональных органов власти. В Мурманской области органы власти проводят ежегодный конкурс на выбор оператора РЦ в регионе среди действующих НКО. В рамках конкурса перед РЦ ставится спектр задач, которые необходимо выполнить в отчетном периоде. Акцент на низовые РЦ сделан также в Республике Коми, где не идентифицированы РЦ, созданные органами власти [17].

Государственное управление инфраструктурной поддержкой СО НКО

• Механизмы и инструменты государственного управления

Инфраструктура поддержки СО НКО

• •    Институциональный уровень

• •    Организационный уровень

  Внутренняя инфраструктура СО НКО

  
  

  • Устойчивость СО НКО

  
  

Рис. Концептуальная схема государственного управления инфраструктурной поддержкой СО НКО

Возможна также смешанная модель. Одна из ее вариаций представлена в Архангельской области через создание специализированного грантового оператора в форме некоммерческой организации. В виде грантового оператора выступает специально созданная организация Губернаторский центр «Вместе мы сильнее», статус которой подчеркнут в региональном законодательстве [10]. Единый грантовый оператор создает «одно окно» для СО НКО, устраняя необходимость ориентироваться в множестве разрозненных конкурсов от разных органов власти. В отличие от распределённых конкурсов, где ведомства действуют изолированно, единый оператор выступает интегратором, усиливая системность управления инфраструктурной поддержкой и обеспечивая ее прозрачность. Специалисты фонда помогают в регистрации НКО, оказывают информационную, образовательную, методическую поддержку. Таким образом, кроме функционала грант-оператора, организация оказывает инфраструктурную поддержку для СО НКО региона, формально выступая в роли РЦ.

Еще одна вариация смешанной модели отражает отраслевой подход к организации. В рамках отраслевого подхода СО НКО взаимодействуют с разными органами исполнительной власти. Например, в Санкт-Петербурге СО НКО и РЦ могут рассчитывать на поддержку от Комитета по социальной политике и Комитета по молодежной политике и взаимодействию с общественными организациями. В Санкт-Петербурге нет РЦ, созданного в форме бюджетного учреждения, однако при поддержке Комитета по молодежной политике функционирует РЦ для НКО и добровольцев «Штаб-квартира». РЦ могут рассчитывать на поддержку через участие в грантовых конкурсах, которые организуют разные комитеты администрации города. Так, в рамках ежегодного конкурса субсидий Комитета по социальной политике предусмотрено направление «ресурсная поддержка деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций (оказание информационной, консультационной, образовательной, методической и иной поддержки)». Похожие смешанные модели действуют также в Псковской области, в Республике Карелия.

Резюмируем рассмотренные модели управления в таблице 1. Следует особо подчеркнуть, что рассмотренные модели организации инфраструктурной поддержки не всегда встречаются в чистом виде. Так, централизованная модель может оставаться таковой пока в регионе нет появится НКО, способная взять на себя инфраструктурные функции. На практике негосударственные РЦ также могут рассчитывать на финансовую поддержку со стороны региональных органов власти, но такие практики, как правило, нерегулярны ввиду небольшого их количества в регионах. Правомерно говорить о преобладании той или иной модели на территории субъекта. Фактически, основной критерий демаркации моделей определяется тем, насколько государство использует потенциал негосударственных РЦ в инфраструктурной поддержке СО НКО. При этом, конкретные конфигурации управления во многом зависят от исторически сложившихся условий. Например, в Архангельской области функционирует большое количество РЦ во многом за счет работы сильной инфраструктурной организации «Гарант». В Ленинградской области большое количество РЦ (2 место в СЗФО) обусловлено фактором целенаправленной политики органов власти по развитию инфраструктуры в регионе.

Таблица 1

Модели управления инфраструктурной поддержкой в регионах СЗФО

Модель	Характеристика	Регионы, где преобладает модель
Централизованная модель	Инфраструктурная поддержка реализуется через созданные государством РЦ на базе учреждений или при органах власти. В отдельных случаях органы власти реализуют инфраструктурные функции напрямую	Калининградская область, Новгородская область
Децентрализованная модель	Акцент сделан на развитие инфраструктурной поддержки через негосударственные РЦ или НКО, реализующие инфраструктурные проекты. Модель редко встречается в «чистом» виде	Ленинградская область, Республика Коми, Мурманская область
Смешанная модель	Комбинированный подход, сочетающий элементы государственного управления и низовых инициатив. Могут функционировать как государственные РЦ, так и поддерживаться РЦ, созданные по «низовой» модели	Архангельская область, Республика Карелия, Псковская область, Санкт-Петербург, Ненецкий АО, Вологодская область

Составлено авторами.

Вопросы организации инфраструктурной поддержки тесно связаны с тем, как финансируются РЦ. РЦ могут получать грантовое финансирование или финансироваться напрямую из регионального бюджета (в случае государственных учреждений). В то же время, не все грантовые конкурсы выделяют поддержку РЦ в качестве отдельного конкурсного направления. Важно уточнить, что РЦ часто приходится конкурировать с другими СО НКО за получение финансовых ресурсов. Особенно в конкурсах, где обозначается широкое направление, например «Развитие институтов гражданского общества». Такой подход вторит федеральному вектору финансирования, где РЦ также могут получить финансирование в рамках этого направления, однако в условиях сильной конкуренции, а также широкого охвата тематик, небольшие региональные и местные РЦ в большей степени могут полагаться на поддержку на уровне субъекта.

Выделение поддержки РЦ в отдельное направление позволяет целенаправленно развивать инфраструктуру поддержки СО НКО, что повышает ее устойчивость и эффективность. Например, в Ленинградской области действует отдельный грант на ресурсную поддержку СО НКО, что дает возможность РЦ и НКО, готовым взять на себя инфраструктурные функции, получить необходимые ресурсы. Кроме Ленинградской области, более детальная конкретизация конкурсной номинации для РЦ идентифицирована в Республике Карелия, Псковской области, Санкт-Петербурге.

Если говорить об общих объемах финансовой поддержки в разрезе всех субъектов РФ, то по данным Министерства экономического развития РФ наблюдается рост как количества поддержанных РЦ, так и общей суммы поддержки. В 2023 году поддержку получили 211 РЦ СО НКО в 55 субъектах РФ. В то же время, доля поддержки инфраструктуры СО НКО в динамике не превышает 5% от общей суммы региональной поддержки для СО НКО. При этом важно учитывать, что поддержка РЦ распределяется между меньшим числом регионов, чем помощь СО НКО в целом, что косвенно указывает на сохраняющуюся периферийность инфраструктурных инвестиций в сравнении с прямым финансированием СО НКО. Данные о динамике финансирования представлены в таблице 2. На основе анализа данных можно сделать вывод, что рост абсолютных цифр маскирует структурную проблему – инфраструктура (РЦ) системно недофинансируется относительно прямых грантов, а география поддержки остается ограниченной.

По мнению авторов, наиболее релевантной практикой управления инфраструктурной поддержкой СО НКО является реализация смешанной модели через создание отдельного грантового оператора в форме НКО, в рамках которого можно аккумулировать финансовую и инфраструктурную поддержку. В литературе уже отмечались преимущества подобной организации в отличие от прямого распределения грантов от отдельных исполнительных органов власти. Так, например, О.Ю. Рудаковой предлагалось создание регионального фонда НКО, который похож по структуре на существующие грант-опера-торы, которые создаются в отдельных регионах. По мнению исследователя, «создание системообразующей структуры позволит сконцентрировать в одной организации все федеральные и региональные ресурсы» [13, с. 23]. Похожий механизм функционирования РЦ описывает А.В. Исаев, рассматривая региональный РЦ как комплексный механизм повышения эффективности СО НКО региона, выполняющий широкий спектр задач [4].

Таблица 2

Доля средств, направленных на поддержку РЦ к общему объему финансовой поддержки СО НКО в регионах РФ, %

Год	Cумма региональной поддержки СО НКО, млрд руб.	Сумма средств на поддержку РЦ, млрд руб.	Средства на поддержку инфраструктуры СО НКО (РЦ) к общему объему поддержки СО НКО
2017	8,7	0,166	1,91%
2018	34,6	1,31	3,79%
2019	48,7	1,46	3,00%
2020	58	1,59	2,74%
2021	71,9	1,91	2,66%
2022	85,6	2,84	3,32%
2023	87,4	3,6	4,12%

Составлено авторами на основе данных из докладов Министерства экономического развития РФ [2].

Реализация такого подхода отражает современные тренды на «непрямое публичное управление» [7] в некоммерческом секторе, которое предполагает децентрализацию государственных функций и передачу их различным автономным акторам. В условиях современной государственно-общественной кооперации РЦ выступают в качестве посредников между государством и гражданским обществом, выполняя роль инфраструктурных операторов, координирующих поддержку и развитие СО НКО.

В то же время, следует акцентировать внимание на развитие негосударственных РЦ как драйвера поддержки СО НКО на местном уровне. Этого можно достичь через организацию регулярных конкурсов для РЦ, в том числе на местном уровне. Для этого необходимо детализировать конкурсные номинации для РЦ. В условиях, когда в силу объективных причин в регионе не сложилась разветвленная сеть локальных негосударственных РЦ или есть дефицит организаций гражданского общества, целесообразным видится централизованное развитие инфраструктурной поддержки через сеть РЦ на базе государственных или муниципальных учреждений.

При этом, одним из ключевых сдерживающих факторов развития инфраструктурной поддержки СО НКО остается слабый учет субъектов инфраструктуры на региональном уровне. Как правило, перечни таких организаций ведутся лишь в отдельных регионах, что создает фрагментарность данных и затрудняет системное управление. Отсутствие единого реестра инфраструктурных субъектов, включая РЦ, ограничивает возможности для координации, мониторинга и оценки их деятельности. По мнению авторов, перспективным решением видится стандартизация инфраструктурной поддержки СО НКО на основе анализа лучших практик в субъектах РФ. Разработанный на федеральном уровне стандарт развития инфраструктурной поддержки на основе анализа лучших практик может стать ориентиром для регионов по развитию инфраструктуры с особым акцентом на реализацию потенциала РЦ. Со стороны федеральных органов власти важно обеспечить разработку и принятие стандарта, а также регулярный мониторинг и разработку методических рекомендаций.

Заключение

В ходе исследования были рассмотрены различные модели государственного управления инфраструктурной поддержкой СО НКО, с особым вниманием к роли РЦ. Анализ региональной практики в СЗФО показал, что в большинстве случаев инфраструктурная поддержка реализуется через РЦ, как государственные, так и негосударственные. При этом, управление инфраструктурной поддержкой варьируется: встречаются централизованные модели, в которых основная роль отводится государственным РЦ, децентрализованные модели, ориентированные на развитие низовых инициатив, а также смешанные модели, сочетающие элементы обоих подходов. В чистом виде эти модели встречаются редко – чаще наблюдается их комбинация, отражающая разную степень вовлеченности государства в процессы организации инфраструктурной поддержки.

Наиболее целесообразной моделью управления представляется сочетание государственных и негосударственных элементов, которое позволяет эффективно балансировать между институциональной устойчивостью и гибкостью. Государственные структуры обеспечивают стабильность, базовые ресурсы и поддержку, тогда как негосударственные РЦ предоставляют доступные и адаптированные к локальным реалиям услуги, что делает систему более жизнеспособной. Перспективной формой организации региональной инфраструктурной поддержки СО НКО выступает единый грантовый оператор в форме НКО, совмещающий функции РЦ (консультационная, образовательная поддержка) и функции дистрибуции грантовых средств.

При этом, конкретные механизмы организации инфраструктурной поддержки зависят от социально-экономического контекста региона, уровня гражданской активности и состояния некоммерческого сектора. В условиях регионального дисбаланса перспективным видится принятие рамочного стандарта развития инфраструктурной поддержки, который учитывает лучшие практики и решения, и направленного на сглаживание региональных диспропорций. Дальнейшее развитие государственного управления инфраструктурной поддержкой СО НКО требует расширения географического охвата исследований за пределы СЗФО. Сравнительный анализ моделей, реализуемых в регионах с различными экономическими и социальными характеристиками, позволит выявить универсальные и адаптивные решения. Важным направлением остается поиск новых инструментов для повышения эффективности инфраструктуры, включая развитие механизмов финансирования, институциональное укрепление РЦ и создание условий для их устойчивого функционирования.