Региональный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере организации отдыха и оздоровления детей

В целях реализации прав детей на отдых кон от 28 декабря 2016 г. № 465-ФЗ «О внесении и оздоровление был принят Федеральный за- изменений в отдельные законодательные акты

Российской Федерации в части совершенствования государственного регулирования организации отдыха и оздоровления детей»1, который впервые установил региональный государственный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере организации отдыха и оздоровления детей (далее – контроль оздоровления детей), осуществляемый с 1 января 2017 г.

Нельзя не отметить важность такого законодательного регулирования, поскольку проблемы повышения качества и безопасности услуг, оказываемых в данной сфере, не теряют своей актуальности.

Поддерживая мнение о том, что обеспечение прав детей является одним из условий устойчивого развития общества и его жизнеспособности в настоящем и будущем [2, с. 248], автор полагает, что осуществление указанного вида контроля будет способствовать обеспечению прав детей на отдых и оздоровление.

Определение государственного контроля содержится в ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»2 (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ). Под контролем оздоровления детей понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями отдыха детей и их оздоровления (далее – организации отдыха) требований, установленных законодательством Российской Федерации в рассматриваемой сфере (далее – обязательные требования), посредством проведения проверок данных организаций отдыха, осуществления мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, реализуемых без взаимодействия с организациями отдыха, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений таких требований, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности.

Задача контроля оздоровления детей – предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований уполномоченными контрольно-надзорными органами в установленных сферах деятельности3.

К субъектам контроля оздоровления детей в соответствии со ст. 12.1 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»4 относятся органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Это означает, что каждый субъект Российской Федерации самостоятельно определил орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление рассматриваемого вида контроля.

Так, в Республике Башкортостан – это Министерство образования Республики Башкорто-стан5, в Омской области – Министерство по делам молодежи, физической культуры и спорта Омской области6, в Тульской области – Министерство труда и социальной защиты Тульской области7.

Нормативное установление контроля за оздоровлением детей породило некоторые проблемы, связанные с его осуществлением.

Первой из них является лишенная конкретики формулировка предмета такого контроля. Сфера организации отдыха и оздоровления детей многогранна, предполагает различные аспекты, поэтому попадает в поле зрения определенных контрольно-надзорных органов. В связи с этим фактически контроль рассматриваемой сферы осуществляется по различным направлениям несколькими органами государственной власти.

Так, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей, обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов контроль осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, в том числе ее территориальными органами; в области пожарной безопасности – органами и должностными лицами федерального государственного пожарного надзора; в области качества и безопасности медицинской деятельности – Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения, в том числе ее территориальными органами; в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности – Министерством внутренних дел Российской Федерации, в том числе его территориальными органами.

Конституционный Суд Российской Федерации указал, что контрольная функция присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы осуществления8.

В Методических рекомендациях по обеспечению организации отдыха и оздоровления детей9 сказано, что контроль за оздоровлением детей должен обеспечиваться его субъектами посредством взаимодействия с указанными ведомствами, в том числе по итогам выявленных нарушений законодательства Российской Федерации.

Однако в сложившейся ситуации важно не допустить возможности двойного контроля в отношении организаций отдыха со стороны должностных лиц различных органов государственной власти. В противном случае будет нарушен принцип недопустимости проводимых в отношении одного юридического лица несколькими органами государственного контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований [1, с. 329].

Для этого субъекты контроля оздоровления детей должны иметь четкое представление, соблюдение каких именно обязательных требований является предметом такого контроля.

В настоящее время приняты следующие нормативные правовые акты, содержащие ряд требований в рассматриваемой сфере:

• 1)    приказ Министерства просвещения Российской Федерации от 23 августа 2018 г. № 6 «Об утверждении примерной формы договора об организации отдыха и оздоровления ребенка»¹⁰;

• 2)    приказ Минобрнауки России от 13 июля 2017 г. № 656 «Об утверждении примерных положений об организациях отдыха детей и их оз-доровления»¹¹;

• 3)    ГОСТ Р 52887-2018. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги детям в организациях отдыха и оздоровления, утвержденный приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 31 июля 2018 г. № 444-ст¹² (далее – ГОСТ Р 52887-2018).

При проведении плановых и внеплановых проверок организаций отдыха согласно Федеральному закону № 294-ФЗ субъекты контроля оздоровления проверяют соответствие документации такой организации требованиям указанных нормативных правовых актов.

И если проверка двух первых документов особых вопросов не вызывает, то ГОСТ Р 528872018 содержит лишь перечисление требований к услугам, предоставляемым детям организацией отдыха, не раскрывая их содержания, что не позволяет определить обязательные требования, подлежащие проверке.

С учетом изложенного, полагаем, что на законодательном уровне необходимо закрепить перечень обязательных требований, который позволит субъектам контроля оздоровления эффективно осуществлять свою деятельность и исключит возможность двойного контроля в отношении организаций отдыха со стороны должностных лиц различных органов государственной власти.

Второй проблемой в рамках рассматриваемой темы является отсутствие в Кодексе Российской Федерации об административных правонаруше-ниях13 (далее – КоАП РФ) состава административного правонарушения, предусматривающего административную ответственность за нарушение обязательных требований.

Единственным механизмом воздействия на нарушителей является составление протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный контроль, об устранении нарушений законодательства.

По мнению А. И. Стахова, нарушение различных требований законодательства относится к видам неправомерного деяния юридического лица или индивидуального предпринимателя, которые не признаются административными правонарушениями, но влекут применение мер административно-правового принуждения [5, с. 87].

Одной из таких мер является предписание об устранении нарушений законодательства, которое выдается субъектом контроля оздоровления в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений организацией отдыха обязательных требований. Как отмечает Е. В. Кокорин, чем раньше будут выявлены отклонения от заданных параметров и проведены мероприятия по их устранению, тем легче могут быть достигнуты позитивные результаты [3, с. 122].

В случае неустранения в установленный предписанием срок нарушений обязательных требований субъекты контроля оздоровления вправе составить протокол об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, если их должности включены в перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, установленный законом субъекта Российской Федерации в соответствии с ч. 6.1 ст. 28.3 КоАП РФ.

Полагаем, что в целях повышения качества и безопасности отдыха и оздоровления детей необходимо наличие отдельного состава административного правонарушения, предусматривающего административную ответственность за нарушение требований законодательства в данной сфере. Только таким образом возможно достичь максимального эффекта от деятельности, проводимой контролирующим органом.

Как верно отмечает И. В. Лобанов, осуществление контрольной функции государственными органами в полной мере эффективно позволяет гражданам ощущать свою безопасность, а государственным органам – ее обеспечивать [4, с. 5].

Премьер-министром Российской Федерации Д. Медведевым дано поручение федеральным органам исполнительной власти не допускать в период подготовки нового КоАП РФ подготовки законопроектов о внесении изменений в действующий КоАП РФ, не связанных с исполнением решений Конституционного Суда РФ, поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации14.

В связи с этим представляется целесообразным включение в новый КоАП РФ на этапе его разработки состава административного правонарушения, предусматривающего административную ответственность за нарушение требований законодательства Российской Федерации в сфере организации отдыха и оздоровления детей.

Это будет способствовать эффективному осуществлению деятельности субъектов контроля за оздоровлением детей.