Региональный опыт разработки обоснований развития территориальной инфраструктуры

На региональном уровне интенсифицируется разработка стратегических целей и параметров перспективного развития. В ряде субъектов Российской

Федерации приняты законы о прогнозировании, которые определяют правовые основы, цели и содержание системы прогнозирования, программ социально-экономического развития регионов, а также общий порядок их разработки и реализации2. В инициативном порядке разработаны долгосрочные стратегии социально-экономического развития федеральных округов и стратегии (концепции, стратегические планы) ряда субъектов федерации, схемы развития и размещения производительных сил региона (Свердловская и Иркутская области). Органами власти и управления субъектов федерации подготовлены и утверждены десятки региональных программ. Так как ключевая роль в системе обосновывающих документов отводится стратегии регионального развития, важен высокий методологический уровень их разработки. Все последующие документы базируются на стратегии, определяют конкретные мероприятия реализации целей и перспективных стратегических направлений. Разработчики обосновывающих документов разные: одни стратегические разработки выполнены в недрах администраций регионов, другие — с участием центров стратегических исследований3 или совместно с научными центрами Российской академии наук. Опыт стратегического планирования сформировал разнообразные региональные версии стратегического планирования.

ЯКОВЛЕВА Светлана Ивановна, доцент кафедры социально-экономической географии Тверского государственного университета, кандидат географических наук.

Одним из базовых (фундаментальных) комплексных факторов регионального развития является территориальная инфраструктура (производственная и социально-экономическая). Сейчас важно обратиться к опыту регионов, пытающихся обосновать перспективы инфраструктурного обустройства своих территорий. Инфраструктура регионального развития пока не имеет концептуального и методологического обеспечения, а существующая потребность в нем для улучшения качества концепций и стратегических планов актуализируют исследования в этом направлении.

Нами проведен анализ практики разработки стратегических направлений развития территориальной инфраструктуры в 57 субъектах Российской Федерации по состоянию на 1 июня 2005 г. на основе документов, представленных на сайтах Интернета. Среди них: концепции и стратегии (18 регионов из 57); «сценарные» условия и «сценарии» развития регионов (2); системы региональных прогнозов (5); комплексные программы социально-экономического развития регионов (15) и паспорта программ (36); схемы размещения и развития производительных сил (2); региональные целевые программы; федеральные целевые программы развития регионов, паспорта и экспертные оценки (5).

Наиболее обстоятельно и конструктивно, на наш взгляд, инфраструктурная проблематика представлена в стратегических направлениях развития Нижегородской, Пермской, Ивановской и Ростовской областей. В нижегородской стратегии 7 частных стратегий (с инфраструктурным обоснованием); в пермской — комплексный инфраструктурный раздел, в ростовской — 10 стратегических инфраструктурных подпрограмм отраслевого и межотраслевого содержания; в ивановской — 5 отраслевых инфраструктурных стратегий и 3 частные межотраслевые стратегии (с инфраструктурным обоснованием). В Схеме РиРПС Свердловской' области — предпрогнозном стратегическом документе научно-индикативного характера, обосновывается региональная стратегия развития отраслевых комплексов и территорий. Для развития положений Схемы в Свердловской области разработаны и действуют концепции отдельных отраслей и видов деятельности, в том числе концепция развития банковского сектора, реформирования ЖКХ; комплекс концепций в социальной сфере и ряд локаль- них — реформирования здравоохранения и др.4 Кроме традиционной схемы развития сети автомобильных дорог также определены перспективы развития транспорта (автомобильного, железнодорожного, воздушного) и средств связи, научного потенциала и сформирован перечень важнейших объектов нового строительства, расширения, реконструкции и технического перевооружения предприятий.

При разработке региональных инфраструктурных стратегических направлений используется несколько базовых подходов. В результате проведенного анализа выполнена методологическая группировка регионов РФ (рис. 1).

Рис. 1. Группировка регионов РФ по подходам к разработке инфраструктурных разделов территориальных прогнозов и программ

В I группу объединены регионы с концептуалъным отраслевым подходом, когда в состав региональных стратегий (концепций) входят частные стратегии развития основных (базовых) и/или приоритетных отраслей инфраструктуры: транспорта (транспортного комплекса), ТЭК, торговли и сферы услуг, ЖКХ, отраслей социальной сферы, туризма (например, Ивановская и Ростовская области). В них дается оценка состояния и проблем, формулируются конкретные задачи и прогнозные оценки развития. Инфраструктурные проблемы и направления развития отражены также в частных стратегиях малого предпринимательства; развития отраслей промышленности и АПК^ (Ивановская область). Инфраструктурные проекты (их перечни) включены в инвестиционные разделы. Примеры регионов первого типа: Ивановская, Мурманская, Ростовская и Саратовская области.

Во II группу мы отнесли регионы, в стратегических документах которых применен кластерный подход. При этом инфраструктура рассматривается в качестве базового элемента и/или «ядра» отдельных кластеров. Примером регионов второго типа являются Иркутская, Вологодская, Псковская, Самарская и Тверская области, а также Краснодарский край. Кластерный подход, как правило, применяется в сочетании с комплексным (многоотраслевым). При разработке Стратегии Вологодской области определены приоритетные «коридоры развития», в том числе для «разворачивания» промышленных кластеров. В регионах РФ формируются промышленные, социальные, научно-технические (технопарки) кластеры.

В III группе — регионы, в стратегических разработках которых базовым является воспроизводственный подход. Развитие инфраструктуры в таких регионах определено в форме восстановления и обновления: создание новых объектов, сетей (реализация инвестиционных проектов); модернизации существующих систем жизнеобеспечения; увеличение, наращивание, рост мощностей объектов (систем) сетей; строительство и реконструкция дорог, ремонт. Это регионы, слабо оснащенные инфраструктурой, стоимость фондов в расчете на душу населения в экономике составляет до 100 и менее тыс. руб.⁵ Примеры регионов: Республика Адыгея, Воронежская область, Коми-Пермяцкий округ (в составе Пермской области), Костромская и Магаданская области, Республика Марий Эл, Чеченская Республика (программа восстановления), Республика Хакасия.

К IV группе мы отнесли регионы с социально ориентированным подходом к разработке стратегических направлений развития инфраструктуры. Примеры регионов: Астраханская, Белгородская, Брянская, Волгоградская, Калининградская, Кировская, Курганская и Московская области, Ставропольский край, Чувашская Республика, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Карелия.

В V группу объединены регионы с комплексным подходом к разработке концепций программ развития территориальной инфраструктуры. Это самая представительная группа (25 из 57 регионов): Алтайский край, Республика Башкортостан, Владимирская область, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Республика Татарстан, Республика Удмуртия, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Калужская область, Республика Коми, Красноярский край, Курская, Ленинградская область, Нижегородская, Новгородская, Оренбургская, Пензенская, Пермская, Свердловская, Томская, Тульская, Читинская и Ярославская области. Регионы также можно подразделить на две подгруппы: с традиционным подходом, охватывая несколько инфраструктурных отраслей или только приоритетные (Ярославская область), и проблемные с частными стратегиями, в которых разрабатывается и инфраструктурная база (Пермская, Нижегородская области, Республика Коми).

Характерным примером является Нижегородская область. Выявленные проблемы социально-экономического развития области агрегированы в группы, и для решения каждой проблемы отдельно разрабатывалась частная стратегия. Комплексная стратегия развития инфраструктуры единым специальным разделом «Повышение эффективности функционирования инфраструктурных отраслей» выделена только в Стратегии Пермской области. При этом каждый отраслевой элемент инфраструктуры рассматривается как инструмент решения определенной проблемы и достижения стратегической цели. Это подчеркивается и содержательными названиями направлений: строительная отрасль как участник инвестиционного процесса; развитие образования как решающий фактор развития человеческого потенциала в регионе; финансовая инфраструктура и активный инвестиционный процесс и др.

Общая структура приоритетных мероприятий развития производственной и социальной инфраструктуры выявлена нами по количеству отраслевых инфраструктурных задач, содержащихся в текстах документов, определяющих перспективы социально-экономического развития конкретных регионов РФ (рис. 2, 3). Выявлено равное количественное соотношение задач развития производственной *(52 %) и

Развитие те^ —..-ориалъной инфраструктуры

Рис. 2. Приоритетные перспективные мероприятия развития социальной инфраструктуры в регионах РФ, %:

1. Управление и совершенствование региональной нормативно-законодательной базы («мягкая» инфраструктура). 2. Мероприятия по охране окружающей среды и предупреждению чрезвычайных ситуаций. 3. Развитие сферы услуг и потребительского рынка. 4. Мероприятия по реформированию системы образования, здравоохранения, науки, культуры и спорта. 5. Реформа, модернизация и развитие жилищно-коммунального комплекса. 6. Туристско-рекреационный комплекс.

7. Системы правопорядка и общественной безопасности.

Рис. 3. Приоритетные перспективные мероприятия развития производственной инфраструктуры, %:

1. Развитие транспортно-коммуникационного комплекса. 2. Обновление производственного потенциала промышленности, развитие производственной инфраструктуры. 3. Формирование внутриобластных экономических кластеров.

4. Развитие ТЭК и создание энергетической инфраструктуры. 5. Развитие инженерной инфраструктуры (систем водоснабжения и канализации, газификация). 6. Развитие информационной инфраструктуры, связь и телекоммуникации. 7. Развитие региональной рыночной инфраструктуры. 8. Развитие финансовой и инвестиционной инфраструктуры. 9. Развитие строительного комплекса, в том числе формирование кластера «Жилье». 10. Комплекс системообразующих инфраструктурных проектов, в том числе восстановление, модернизация.

социальной инфраструктуры (48 %) в РФ. Эту особенность подтверждает и группировка регионов РФ по приоритетным перспективным направлениям развития территориальной инфраструктуры (рис. 4).

Рис. 4. Группировка регионов РФ по приоритетным перспективным направлениям развития территориальной инфраструктуры

Анализ разработок стратегических направлений развития территориальной инфраструктуры регионов России позволяет определить основные методологические принципы стратегического прогнозирования региональной инфраструктуры.

Для улучшения качества стратегических планов концепций развития регионов необходима предварительная разработка предплановой концепции программы развития региональной инфраструктуры. Стратегическое планирование развития регионов (и их инфраструктурного обустройства) должно осуществляться в контексте развития страны в целом, корреспондироваться с концепцией развития округа. Стратегическими целями развития региональной (территориальной) инфраструктуры можно признать структурную перестройку производственной инфраструктуры для решения главных внутренних проблем стратегии территориального развития (развитие транспортных, энергетических, телекоммуникационных, логистических систем на но- вой технической базе, обеспечивающее реальную интеграцию экономического пространства); повышение уровня социально-инфраструктурного обеспечения населения (сохранение и развитие сетей комплексного обслуживания населения для расширения доступности и повышения качества услуг); разворачивание сети экологической инфраструктуры обеспечения экологической безопасности.

Основные обосновывающие предплановые документы развития региональной инфраструктуры должны найти свое место в системе прогнозирования с тем, чтобы создавать условия увязки макроэкономического, отраслевого и территориального аспектов развития, при этом в определенной мере учитывать научно-технические, естественно-природные, социальные и расселенческие факторы, а также внешние и внутренние интересы развития регионов.

Целесообразно обобщить и систематизировать опыт субъектов федерации и региональных научных центров с целью его использования при подготовке новых нормативно-методических материалов по вопросам регионального прогнозирования и программирования, в том числе по инфраструктурной проблематике.